2.1. Общие положения

Определение Европейской хартии местного самоуправления характеризует основание действия местного самоуправления. Речь идет о власти органов самоуправления, что объяснить можно, ви-димо, неточностью перевода. В определении Декларации участников СНГ под местным самоуправлением понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства.

Конституция РФ определяет местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Это определение было конкретизировано в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» (1995 г.): «самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Таким образом, сердцевиной содержания понятия «местное самоуправление» являются определенная автономия, деятельность

х Принята Советом Европы 15 октября 1985 г.; ратифицирована Россией.

населения по решению вопросов местного значения в пределах конкретной территории и в рамках закона.

Единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления — каждые обладают своей компетенцией.

Применительно к местному самоуправлению вводится понятие «непосредственная демократия» как механизм осуществления власти населением, когда воля граждан не опосредуется какими-либо представителями и проявляется напрямую в процессе принятия обязательных для исполнения решений. Установлен открытый перечень форм непосредственной демократии: референдум, выборы, другие виды волеизъявления граждан. Но все они базируются на самоуправлении, при котором субъект и объект управления совпадают, управляющие и управляемые — одни и те же лица.

Конституция определяет право на объединение граждан; любое объединение есть результат самоорганизации. Самоуправление — это самоорганизация граждан, инициативное их участие в решении определенных вопросов и реализации интересов Люди объединяются для решения различных вопросов, в том числе производственных, связанных с жизнеобеспечением, начиная с подъезда, квартиры, дома, улицы. Например, действуют территориальное общественное самоуправление (ТОС) по месту жительства, кондоминиумы (товарищества собственников жилья). ТОС способствуют поддержанию должного санитарного порядка, защищают интересы населения микрозон, а совместно с органами власти решают и общегородские задачи.

В Краснодаре создана городская ассоциация органов ТОС. Образованы исполнительные комитеты ассоциации по административным округам города.

В Дзержинском районе Московской области действуют комитеты общественного самоуправления (КОС). Они организуют уста-

новку домофонов, кодовых замков, сажают кустарники и разбивают клумбы, организуют досуг, в том числе детей во дворах Глава комитета получает заработную плату, другие члены комитета работают на общественных началах. Небольшие суммы на расходы КОС получает от администрации города, городских предприятий, благотворительных фондов.

Местное самоуправление сохраняет общие черты самоуправления и придает ему новые свойства. Принципы осуществления местного самоуправления есть результат осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реа- лизовывать .

Право граждан на местное самоуправление реализуется в управлении местными делами, которые являются составной частью общегосударственных дел, обеспечении повседневных коллективных потребностей. Местная власть принадлежит местному сообществу, она направлена не на управление гражданами, а на управление населением, распоряжаясь материальными, финансовыми и другими ресурсами для решения вопросов местного значения.

В местном самоуправлении сочетаются общественные и государственные начала, так как местное самоуправление заведует не всеми местными делами, а только определенными конституционными и другими правовыми актами, т.е. в соответствии с установленной компетенцией, что и превращает местное самоуправление в самостоятельный и подзаконный уровень власти. Его базой служит определенная территория и проживающие на ней граждане, в отличие от корпоративного управления, где коллективы объединяются по производственному, профессиональному, религиозному и другим принципам.

Другие институты власти, самоуправления также строятся на принципах демократии и решают вопросы местного значения.

Хотя рамочное регулирование вопросов местной жизни существует, оно далеко не исчерпывающее, и никаким законом нельзя ввести или улучшить что-то в самоуправлении, если это не затрагивает или, наоборот, затрагивает интересы местного сообщества. Опора местного самоуправления непосредственно на граждан служит источником их активности и средством защиты от давления извне.

Очень важен вопрос о соотношении и взаимодействии органов власти государства и местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В пределах своих полномочий они действуют самостоятельно, их формирование относится к компетенции населения муниципального образования В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-ской Федерации» одни органы местного самоуправления могут быть непосредственно избраны населением, другие — сформированы этими выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться или лишаться своих полномочий «сверху», их состав не должен быть согласован с государственными властными структурами.

Это положение дало основание считать, что в России реализуется автономная модель местного самоуправления (общественная теория). Однако тут нет противопоставления государственной и местной власти, все органы власти получают полномочия от народа. Органы государственной власти не могут вмешиваться в вопросы, которые законодательно закреплены за органами местного самоуправления.

Превратное понимание ст. 12 Конституции возникло под влиянием законодательства, которое односторонне акцентирует внимание на аспектах самоорганизации граждан, самостоятельности данного уровня публичной власти, наделении его собственными полномочиями по обеспечению жизнедеятельности населения.

Граница между местным самоуправлением и другими уровнями власти весьма условна, об этом свидетельствует и состав решаемых вопросов, и наличие механизма перетока функций, и их взаимное де-легирование, и условность типизации уровней власти (например, Санкт-Петербург — субъект РФ, Нижний Новгород — муниципальное образование). Местное самоуправление, как и государственная власть, создают условия для реализации прав граждан, развития

человеческого потенциала каждой территории, обеспечивают введение государственных нормативов и стандартов в сфере жилья, здравоохранения, образования, социальной зашиты населения. Совместно решается проблема смягчения классовой дифференциации.

В ряде стран органы государственной власти и местного самоуправления действуют одновременно и параллельно на одной и той же территории. Например, во Франции местная администрация является низшим звеном вертикали власти и решает местные вопросы. Допускается административное вмешательство в органы местного самоуправления в области делегирования полномочий, разработки бюджета, контроль с точки зрения законности принимаемых решений и т.д.

Статью 12 следует рассматривать как средство защиты местного самоуправления от давления региональных властей. Такой же формой защиты местного самоуправления служит детализация положений Закона № 131, чтобы вывести местное самоуправление из-под давления региональной власти. В ряде случаев это делается даже ценой расхождения закона с Конституцией РФ. Без вмешательства центра регионы реальной автономии местного самоуправления не допустят. Однако догматическое понимание статьи мешает полноценному взаимодействию всех уровней власти.

В рамках закона органы местной власти имеют полную свободу действий по осуществлению их инициатив в отношении любого вопроса их компетенции.

В то же время государственная власть осуществляет нормативное правовое регулирование местного самоуправления, в том числе контроль в случае выделения средств из вышестоящих бюджетов. На всей территории России обязательно исполнение законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Местное самоуправление получает от государства юридические, экономиче-ские и социально-политические гарантии: защиту прав, владение имуществом, разделение полномочий и т.д.

Местное самоуправление надо рассматривать в трех аспектах:

как способ самоорганизации граждан;

как самостоятельный уровень публичной власти;

как элемент системы управления государством

В первом случае местное самоуправление есть институт гражданского общества, согласования интересов общества и государства,

местного сообщества и всего общества, одной из форм общественного самоуправления. В этой части оно развивает самостоятельность, предприимчивость, гражданственность населения на определенной территории, формирует тонус общественной жизни.

Как уровень публичной власти местное самоуправление реализует положение о народе как источнике власти, т.е. проявляется как форма демократии, в том числе непосредственной демократии, так как в нем сообщество организуется для ведения совместных дел. )то, в частности, следует из ст. 3 Основного закона, где записано, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Демократия как форма власти в местном исполнении тоже публична, хотя пространственно и ограничена, что служит показателем децен-трализации власти. Она имеет и политические черты, воздействуя на корпоративные и личные интересы разных социальных слоев населения. Как форма публичной власти местное самоуправление имеет свою обособленную компетенцию, формирует органы управления, несет ответственность перед сообществом. В этой связи нельзя смешивать местное самоуправление с самодеятельными общественными объединениями, союзами, которые формируются по интересам отдельных слоев, групп населения; эти объединения тоже являются частью гражданского общества, но не наделяются статусом публичной власти.

Местное самоуправление отличается и от государственной власти. Оно не всеобъемлюще, так как основные вопросы социально- экономического развития регулируются государственными актами. Однако функционирование местного самоуправления связано с удовлетворением наиболее важных потребностей жизнеобеспечения. Местное самоуправление ближе к населению, менее политизировано, в нем нет иерархии, субординации, аппарата принуждения, оно в большей степени подконтрольно населению.

Правовой основой реализации данной функции являются законодательные нормы, установившие:

самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, то есть в пределах решения вопросов местного значения;

организационную обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти;

право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

В Конституции РФ названы важнейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление мест-ных налогов и сборов, осуществление охраны общественного по-

рядка. Федеральные и региональные законы относят к вопросам местного значения также иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Будучи публичной властью, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории.

Законодательство устанавливает самостоятельность местного самоуправления по отношению к органам государственной власти.

Не подлежат применению такие нормы законов субъектов РФ, которые предусматривают участие органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, например обязательность согласования с органами государственной власти субъектов РФ и их должностными лицами кандидатур при замещении муниципальных должностей или исключительное право должностного лица субъекта РФ предлагать такие кандидатуры для утверждения органами местного самоуправления и т.д.

Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Органы государственной власти не вправе подменять собой органы местного самоуправления, постоянно или временно возлагать полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления на государственные органы и их должностные лица.

Правовые акты органов местного самоуправления могут быть лишены юридической силы по воле органов государственной власти только в судебном порядке.

Органы местного самоуправления имеют право на сотрудничество с другими местными властями в целях реализации общих интересов, в том числе с аналогичными органами в других странах, на участие в ассоциациях для защиты своих интересов.

В качестве элемента, звена системы управления государством местное самоуправление не только решает собственные вопросы местного значения, но и выполняет делегированные государственной властью полномочия. Местное самоуправление как управляющая система непосредственно связано с объектом управления. Здесь нет отделения управления от правотворчества. Муниципалитеты — одновременно административно-правовые субъекты и юридические лица, а население — и субъект и объект управления.

В качестве системы управления местное самоуправление мало чем отличается от других управленческих систем. Оно составляет часть государственной системы управления и обращено к тем же субъектам экономики и социальной жизни. В пределах закона во всех сферах его автономия относительна, а функции выполняются в гесном взаимодействии с органами государственной власти.

Прежде всего местное самоуправление осуществляет роль проводника интересов общества, государства, обеспечивая связь населения с разными звеньями управления. Оно прямо и косвенно способствует реализации законодательства, социально-экономической политики государства, которая адресуется населению всей страны, г.е. является единой для всех уровней власти и управления.

Наделение местного самоуправления государственными полномочиями означает, что государство доверяет ему решать вопросы и государственного значения. Выполнение местной властью собственных и государственных текущих дел позволяет государству больше сконцентрироваться на решении стратегических задач.

Органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с ор- іанами государственной власти субъекта РФ и территориальными подразделениями федеральных органов власти, которые, в свою очередь, через муниципальную власть решают весьма существенную часть своих задач.

В ряде субъектов РФ, например в Татарстане, вопросы местного шачения решаются территориальными органами исполнительной государственной власти с привлечением выборных представительных органов в городах и районах, а также формируемых на уровне отдельных населенных пунктов и городских районов структур тер-риториального общественного управления. В Москве и Санкт- Петербурге в границах муниципального района действуют как органы местного самоуправления, так и территориальные органы государственной исполнительной власти субъекта РФ, реализующие многие вопросы местного значения.

Делегирование местному самоуправлению полномочий центральных или региональных органов власти должно учитывать требования эффективности и экономичности. Местное самоуправление при этом должно иметь свободу в приспособлении своих действий к местным условиям. А власть вышестоящего уровня может осуществлять административный надзор в отношении задач, выполнение которых делегировано ею местному самоуправлению.

В отличие от советов СССР местное самоуправление лишь час- іично является агентом центральной власти Но например, сельсовет был не дальше от народа, чем современный совет депутатов.