2.2. Вопросы местного значения

При разграничении предметов ведения придерживаются принципов приближения органов власти, реализующих полномочия, к потребителям государственных и муниципальных услуг, совпадения территориальной юрисдикции органа власти и зоны потребления их. Чем больший круг лиц заинтересован в реализации данного полномочия, тем выше уровень власти, за которым оно закрепляется. А чем больше различия в производстве и потреблении услуг, тем ниже уровень, на котором они должны быть предоставлены. Предоставление гражданам услуг в повседневной жизни должно быть максимально приближено к населению, чтобы население могло контролировать их качество. По-этому предоставление услуг по жизнеобеспечению организуют местные органы власти, а их финансирование возможно из бюджетов разных уровней.

Обеспечение обороны государственной безопасности и ряд других функций берет на себя центральная власть. В соответствии с Конституцией РФ, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, а также координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, являются совместными полномочиями Российской Федерации и субъектов РФ.

В части обеспечения нормальных жизненных условий на муниципальном уровне эффективно решаются проблемы жилищные, благоустройства территории, предоставления коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, организации дошкольного вос-

питания, минимально необходимого здравоохранения, создания условий для торгового, бытового, культурного обслуживания населения. Первоочередное значение этого круга задач для муници-пальной власти соответствует требованиям со стороны населения и ее способности решать именно эти задачи с учетом конкретных условий.

В экономической сфере муниципальная власть выявляет и при- іілекает местные ресурсы (природные, человеческие, производственные). В них она заинтересована в силу потребности в расширении налоговой базы, сохранении социальной стабильности (профилактика безработицы). Отсюда и поддержка муниципальной властью малого и среднего бизнеса, что относится к общегосударственным задачам. При относительной незначительности таких ресурсов в отдельных муниципальных образованиях в целом по стране они велики.

Совершенствование правового регулирования разграничения полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления — важное звено административной реформы.

Поставлена задача провести анализ публичных функций, упразднив избыточные, мешающие экономической активности граждан, способствующие коррупции и росту необоснованных расходов. Субъектам РФ определено 41 полномочие, требующее финансирования за счет своего бюджета или субвенции под делегированные функции. Они должны привести свои уставы и конституции в соответствие с новым федеральным законодательством, принять нормативные акты, связанные с полномочиями органов местного самоуправления.

В последние годы обозначилась тенденция существенной корректировки вопросов местного значения.

Полномочия в социальной сфере практически исчерпываются обеспечением малоимущих жильем, опекой и попечительством. Другие социальные полномочия исполняются в инициативном порядке при наличии средств и принятии нормативного акта, а также в случае наделения ими органами государственной власти.

Таблица 2.1. Изменение вопросов местного значения

Источник финан-

си- рования

Действующее законодательство

Новое законодательство

Производственная деятельность

Ф, Р, М

Государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной инду-стрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов

Поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами)

М

Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения

Строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения

Транспортное обслуживание

М

Организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправле-ния

Организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железно-дорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа

Связь, общественное питание, торговля, бытовое обслуживание населения

Развитие рыночной инфраструктуры

Ф, Р, М

Создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, тор- говли и бытового обслуживания \r\nДействующее законодательство Источник финанси-рования Новое законодательство Источник финан-сирования\r\nПожарная безопасность\r\nОбеспечение

пожарной

безопасности Ф, Р, М Организация тушения пожаров (за исключением лесных и особо сложных пожаров при чрезвычайных ситуациях)

Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа Р

М\r\nОхрана окружающей среды\r\nОбеспечение охра-ны окружающей природной среды, охраны и воспро-изводства природ-ных ресурсов, обеспечение гид-рометеорологиче-ской деятельности Охрана окружаю-щей природной среды на террито-риях муниципаль-ных образований Ф, Р, М

м Создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения

Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа

Организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории городского округа, за исключением объектов, эко-логический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти Р

м м\r\nПредупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций\r\nОбеспечение пре-дупреждения и ликвидации по-следствий чрезвы-чайных ситуаций и стихийных бедствий межрегио-нального масштаба Ф, Р, м Предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа р

м\r\nПравоохранительная деятельность\r\nОбеспечение пра-воохранительной деятельности Содержание муни-ципальных органов охраны общественного порядк Ф, Р, м

м Организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией м\r\n* Ф — федеральный, Р — региональный, М — местный.

Поселения практически полностью лишаются полномочий в области образования, здравоохранения, охраны общественного порядка.

Как это сказывается на социальном положении граждан, свидетельствуют данные по г.

Теперь средства для выполнения заказов и целевых программ областного и федерального значения аккумулируются на областном расчетном счете, которым муниципалитет уже не может распоряжаться; например, заказчиком строительства пансионата для пожилых инвалидов на 75 мест (финансирование 21 млн руб.) было МУП «Подолье-Ремстройинвест». Такая же участь постигла строительство социально-реабилитационного центра «Ягодка» для детей и подростков с ограниченными возможностями стоимостью 50 млн руб.

Теперь нельзя выделять из местного бюджета средства на строительство социальных объектов, открывать дополнительные расчетные счета, привлекать спонсоров, благотворительные средства для социальной поддержки людей.

В Выселковском районе Красноярского края имеется 25 населенных пунктов в 10 сельских округах. В этих населенных пунктах находятся 52 учреждения образования (школы, детские сады), 28 учреждений культуры (библиотеки и клубы), 16 учреждений здравоохранения (в основном фельдшерско-акушерские пункты) и 10 администраций сельских округов. В школах и детских садах учатся и воспитываются дети этого поселения. Органы местного самоуправления должны решать возникающие вопросы таких учреждений, но не могут, так как это входит в компетенцию органов местного самоуправления муниципального района.

Местное самоуправление может решать иные вопросы, при условиях, если:

такие вопросы не отнесены к компетенции других муниципальных образований;

они не исключены из их компетенции законами России и субъектов РФ;

для этого имеются собственные материальные и финансовые средства.

Следовательно, даже при наличии средств местное самоуправление не может решать, например, вопросы образования, здраво-охранения, общественного порядка, т.е.

Немало вопросов местного значения сформулировано неконкретно, как оказание помощи. Многие из них самостоятельно нереализуемы, выглядят как содействие. Например, создание условий для транспортных услуг, участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций, организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения.

Жестко установив перечень вопросов местного значения, зако-нодательство обходит очень важные направления деятельности органов местной власти. Оно не затрагивает таких важных проблем, как развитие арендных и концессионных отношений, влияние на тарифную политику естественных и локальных монополий, управ-ление объектами социально-культурного назначения. Совершенно не решена проблема вмешательства в частную деятельность в интересах местного сообщества. Например, кто на конкретной территории занимается регулированием частного строительства, транспортного обслуживания, торговли, может ли муниципалитет как-то влиять на самодеятельность, предприимчивость граждан, кто будет проводить воинский призыв, курировать органы опеки и т.д.

Несмотря на попытки реформирования, реально объем выполняемых функций вряд ли уменьшится, измениться могут лишь источники финансирования услуг, поскольку, как показала практика, любому другому уровню власти средств на реализацию тех же полномочий потребуется больше.

Вопросы местного значения делятся на требующие и не требующие денег для их выполнения. Например, выдача справки, разрешения на проведение мероприятия требует только оплаты чиновника, стола, бумаги. Подавляющая часть вопросов местного значения требует финансового обеспечения. Если их перечень уменьшается, то ясно, что обратной стороной становится сокращение расходных обязательств органов местной власти, что автоматически предполагает уменьшение доходных источников.

Существует критический объем функций, которые местное самоуправление может исполнять, в том числе и добровольных. Этот объем ограничивается наличием материальных, финансовых и других ресурсов.

Чтобы не доводить ситуацию до конфликта, местное самоуправление должно на достаточно высоком уровне выполнять стандартные функции, включающие создание благоприятных условий жизнедеятельности, организацию и предоставление необходимых услуг, управление собственностью, финансами, обеспечение правопорядка и безопасности.

Вопросы местного значения не предопределяют непосредственно объем расходов местного бюджета. Нормативные акты не моїуг содержать положений, определяющих объем расходов за счет местных бюд-жетов, критериев, по которым выбирают источники финансирования вопросов местного значения. Финансовые обязательства, возникающие при решении вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов, дополнительного финансирования из федерального, региональных бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Тем не менее для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются полномочиями. Наиболее значимые полномочия, определяющие дееспособность местного самоуправления, — это издание муниципальных правовых актов, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально- экономического развития муниципального образования; создание му-ниципальных предприятий и учреждений, размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами.

Вопросы местного значения установлены отдельно для поселений, муниципальных районов, городских округов (табл. 2.2). Городской округ решает вопросы местного значения и поселений и муниципальных районов.

Таблица 2.2. Вопросы местного значения\r\n По закону 2003 г. По\r\nНаименование Поселение Муници-пальный район Городской округ закону 1995 г.\r\n1 2 3 4 5\r\n1. Формирование, утверждение, исполнение бюджета и контроль \r\nза его исполнением + + + —\r\nМестные финансы, формирова \r\nние, утверждение и исполнение \r\nместного бюджета, установление \r\nместных налогов и сборов, реше \r\nние других финансовых вопросов \r\nместного значения — — — +\r\n2. Установление, изменение и \r\nотмена местных налогов и сборов + + + -\r\n3. Владение, пользование и рас \r\nпоряжение имуществом, находя \r\nщимся в муниципальной собст \r\nвенности + + + +\r\n

1

4. Организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом Организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений Организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации

Организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом

5. Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения

Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального рай-она, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения

Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения

4*

99

6. Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района Организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспече- ние населения услугами связи

7. Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении, сельском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства Содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений Создание условий для жилищно-го и социально-культурного строительства

8. Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвы- чайных ситуаций

9. Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов Обеспечение пожарной безопасности, организация муниципаль- ной пожарной службы

10. Создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания

11. Организация библиотечного обслуживания населения Обеспечение услугами библио- течного коллектора

12. Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры

Создание условий для деятельно- сти учреждений культуры

1

13. Охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения

Сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муни- ципальной собственности

14. Обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта

Создание условий для развития физической культуры и спорта

15. Создание условий для массового отдыха жителей и организации обустройства мест массового отдыха населения Создание условий для организа- ции зрелищных мероприятий

16. Оказание содействия в установлении опеки и попечительства в соответствии с федеральным законом Опека и попечительство

17. Формирование архивных фондов

Формирование и содержание архива, включая хранение архив- ных фондов поселений

18. Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов

19. Организация сбора, вывоза, утилизации и переработки быто- вых и промышленных отходов

+ +

21. Утверждение: генеральных планов поселения, городского округа; схем территориального планирования муниципального района; правил землепользования и за- стройки;

+ +

20. Организация благоустройства и озеленения территории, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов Благоустройство и озеленение территории муниципального об- разования подготовленной документации по планировке территорий Выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию

+ +

+ +

+ +

Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования Ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд Осуществление земельного контроля за использованием земель Регулирование планировки и застройки территории

22. Организация освещения улиц и установки указателей с назва- ниями улиц и номерами домов

23. Создание, содержание и организация деятельности аварийно- спасательных служб и (или) аварий- но-спасательных формирований

Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения

Содержание межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг

Организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Поддержка в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств

Организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений

Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья

+ +

+ +

Создание, развитие и обеспечение охраны лечебно- оздоровительных местностей и курортов местного значения

Организация охраны общественного порядка

Охрана общественного порядка, организация и содержание муни-ципальных органов охраны общественного порядка, осуществле- ние контроля за их деятельностью

30. Организация мероприятий по охране окружающей среды Участие в охране окружающей среды

31. Организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти

32. Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время

Организация, содержание и раз-витие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования \r\n1 2 3 4 5\r\n33. Организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно- авиационной), первичной меди- ко-санитарной помощи в амбула- торно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов

Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения - + 4- +\r\n34. Выравнивание бюджетной обеспеченности поселений + \r\n35. Регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространен-ных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения +\r\n36. Обеспечение социальной под-держки и содействие занятости населения +\r\n37. Организация и содержание муни-ципальной информационной службы +\r\n38. Создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования +\r\n39. Комплексное социально- экономическое развитие муници-пального образования +\r\n40. Принятие и изменение устава муниципального образования, контроль за его соблюдением +\r\nНапример, в Германии общины решают следующие основные вопросы:

общая безопасность;

вопросы гражданства, организация прописки (регистрации), паспортные дела;

запись актов гражданского состояния;

промысел ;

строительство, в том числе строительство и содержание местных дорог, парков, скверов, кладбищ, школ, больниц, домов престарелых, спортивных и других социальных учреждений;

здравоохранение и санитария;

регулировка уличного движения;

регистрация автотранспортных средств и налог на авто-транспортные средства;

водное право и культура земледелия;

проведение выборов в бундестаг и ландтаги;

социальная сфера и работа с молодежью;

охрана исторических памятников;

статистика;

лесное, рыбное хозяйство;

снабжение водой, электроэнергией, газом, теплом;

канализация, очистка сточных вод, вывоз мусора, пожарная охрана, местный пассажирский транспорт;

планирование развития территории с выделением жилых, промышленных и прочих зон.

Вопросы деятельности общины подразделяются на собственные и возложенные государством, при этом исчерпывающего перечня собственных вопросов в законе нет. Община решает все местные общественные задачи по своему усмотрению, соблюдая в обязательном порядке лишь законодательные предписания, способ выполнения обязанности община выбирает по усмотрению. Если ресурсов оказывается недостаточно, то эти функции выполняет район, который муниципальным образованием не является. Таким образом, применяется принцип не жесткого распределения полномочий, а субсидиарное™.

Сложилась практика разделения того, что местное самоуправление выполняет в рамках собственных и делегированных полномочий.

Самоуправление:

муниципальное управление;

школы и образование;

культура;

социальная защита (дома престарелых, молодежные общежития и т.д.);

здравоохранение; спорт и туризм; ветеринарная служба;

электро-, газо-, водоснабжение, канализация, утилизация отходов;

Делегированные полномочия:

правопорядок, общественная безопасность;

строительный надзор;

охрана памятников;

промысловое право;

контроль цен;

реализация социальных законов (содействие жилищному строительству, материальная помощь);

страхование;

планировка, городское строительство, управление недвижимостью;

промышленность; транспорт;

охрана окружающей среды.

гражданская оборона, в том числе защита от стихийных бедствий, катастроф;

здравоохранение в части транспортировки больных, спасательной службы.

В рамках самоуправления полномочия подразделяются на обязательные и добровольные. Перечень обязательных полномочий устанавливается органами земель, они исполняются на счет средств местного самоуправления. Добровольная компетенция (функции) определяется советом коммуны. Например, гарантированное снабжение граждан водой, энергией — обязательная функция, предписанная законодательством.

В случае вступления местной власти в прямые отношения с центром издается необходимая директива, и местное самоуправле-ние функционирует на уровне низшего звена (органа) государственного управления. Такой порядок действует в промышленном, строительном, полицейском надзоре, при переписи населения и т.д.