О национальной платежной системе Российской Федерации

Национальная платежная система (НПС) является одним из основных инфраструктурных элементов финансовой системы страны и в связи с этим — важным фактором ее экономического прогресса.

Отметим, что платежная система страны включает в себя все формы институционального и инфраструктурного взаимодействия в финансовой системе при переводе денежных средств от плательщика к получателю. Ее можно определить как упорядоченную систему, включающую, с одной стороны, организации, предназначенные для урегулирования и погашения обязательств хозяйствующих субъектов при приобретении последними материальных, нематериальных и финансовых ресурсов, с другой — законодательство, регулирующее деятельность таких организаций и определяющее характер обязательственно-денежных отношений между ними и их клиентами.

Современные тенденции в развитии экономики России, характеризуемые расширением глобализации и усилением

международной конкуренции, предопределяют необходимость соответствия российской платежной системы общепринятым мировым стандартам и лучшей международной практике. Иными словами, стратегия развития платежной системы России должна учитывать необходимость возрастания степени ее взаимодействия с другими платежными системами на международном уровне.

Обратимся к истории. В 1990-х годах интерес к проблемам платежных систем заметно возрос [96]. Это обусловлено теми качественными изменениями, которые произошли в платежных системах в конце прошлого века и привели к появлению известных стандартов Lamfalussy Standards, где впервые были сформулированы принципы организации платежных систем с учетом их значимости и рисковости.

Специалисты обоснованно предлагают выделять две груп пы основных взаимозависимых факторов, обусловливающих необходимость внесения изменений в функционирование платежных систем и разработки национальной платежной системы Российской Федерации:

• политические инициативы (принятие программных документов, таких как Основополагающие принципы для системно значимых платежных систем Банка международных расчетов; SEP А — новый правовой механизм ЕС; новая редакция Политики Федеральной резервной системы в отношении рисков платежных систем; дополнения к принятым ранее законам о денежных переводах в ряде штатов США и др.);
• возрастающий вследствие глобализации спрос на трансграничные платежные услуги.

Национальная платежная система включает широкий перечень институциональных договоренностей и инфраструктурных образований, которые обеспечивают перевод денег между сторонами. Сложность взаимосвязей всех компонентов НПС возрастает по мере ее развития. Поэтому безопасное и оптимальное функционирование НПС должно быть обеспечено ее эффективным нормативно-правовым регулированием. В свою очередь, многие из научных разработок в области совершенствования законодательства в сфере национальной платежной системы могут быть эффективно внедрены, если механизмы регулирования используются правильно.

Особое место в регулировании развития платежных систем занимают национальные центральные банки, которые могут создавать или ограничивать спрос на платежные услуги того или иного рода, в частности регулируя участие небанковских посредников в платежах, клиринговых и расчетных механизмов; принимать новые правовые нормы, закрепляющие правила функционирования платежных систем; использовать иные инструменты денежно-кредитной политики.

В Общем руководстве по развитию национальной платежной системы, опубликованном Банком международных расчетов (далее — Общее руководство БМР) в январе 2006 г., отмечается, что «национальная платежная система является центральным звеном в эффективном проведении монетарной политики с использованием операций денежного рынка для оказания воздействия на общую финансовую и экономическую активность» [98].

В условиях модернизации банковского и иных финансовых рынков России и их международного позиционирования с учетом перспективы формирования в Москве международного финансового центра, развития современных информационно-коммуникационных технологий, появления новых участников рынка платежных услуг, а также с учетом необходимости обеспечения международных стандартов в рамках членства России в Комитете по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов развитие национальной платежной системы приобретает особо важное значение.

Международными организациями установлены следующие элементы НПС, которые в их взаимодействии определяют ее структуру [99]:

1. платежные инструменты, используемые для инициирования и направления перевода денежных средств со счетов плательщиков на счета получателей в финансовых учреждениях;
2. платежные инфраструктуры для инициирования и клиринга платежных инструментов, обработки и передачи платежной информации, а также перевода денежных средств между плательщиками и получателями;
3. финансовые учреждения, которые включают центральный и коммерческие банки, открывающие счета для осуществления платежей, предоставляющие платежные им струменты и услуги потребителям, а также предприятия и организации, являющиеся операторами сетей операционных, клиринговых и расчетных услуг по платежам для этих финансовых учреждений;
4. рыночное взаимодействие через соглашения, договоренности или договоры по созданию различных платежных инструментов и услуг, формированию цен на них, а также по их предоставлению и приобретению;
5. консультации с заинтересованными сторонами, являющиеся важным инструментом стратегического планирования и развития эффективных рынков платежных услуг.
   Они способствуют получению информации для центральных банков и иных заинтересованных сторон о возникающих тенденциях и процессах развития;
6. законы, стандарты, правила и процедуры, установленные законодательными, судебными и регулирующими органами, которые определяют и регулируют механизм перевода платежей и рынки платежных услуг;
7. наблюдение и другая государственная политика для обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования национальной платежной системы.

При этом следует отметить, что опыт многих стран указывает на необходимость решения ряда вопросов для обеспечения бесперебойного и эффективного процесса развития национальной платежной системы. Этот опыт обощен в уже упоминавшемся Общем руководстве БМР. Наиболее распространенными проблемами являются следующие:

• отсутствие достаточных знаний об основных элементах национальной платежной системы;
• ограниченная информация о возникающих платежных потребностях и возможностях развивающейся экономики, а также имеющемся потенциале системы;
• слабая поддержка и принятие реформ со стороны государства и бизнеса, главным образом по причине недостаточной согласованности;
• ограниченные экспертные знания и финансовые ресурсы для развития и реализации инициатив реформирования;
• правовые, регулятивные и иные барьеры государственной политики, препятствующие развитию.

Сегодня российское законодательство не содержит системной правовой базы, регламентирующей правоотношения в сфере национальной платежной системы. Однако приведем примеры сфер правового регулирования, которые затрагивают платежную систему:

• вещное и договорное право, которое регулирует соответствующие права и обязанности, устанавливаемые через общее право или применимое законодательство (включая Гражданский кодекс РФ);
• банковское и финансовое право, определяющее права и обязанности финансовых учреждений по принятию депозитов, предоставлению кредитов, предоставлению и получению обеспечения, а также по владению ценными бумагами и осуществлению сделок с ними;
• законодательство о банкротстве, определяющее права и обязанности кредиторов неплатежеспособной организации;
• законодательство об условиях кредитования, правах должника, а также о создании, реализации и приоритетности удовлетворения прав за счет обеспечения;
• законодательство о применимой юрисдикции, включая условия договора о выборе применимого права и коллизионные нормы;
• законодательство об электронных документах и элект ронной цифровой подписи;
• специальное законодательство по платежным системам, а именно:

— специальное законодательство о платежных инстру ментах, включая валютные законы, законы о векселях и чеках, законы об электронных платежах, норматим ные положения против ненадлежащих платежных инструментов и услуг;

• законы, связанные с определением размера платежных обязательств и их прекращением, включающие неттинг, новацию, окончательность платежа и расчета;
• законы о процедурах в случае неисполнения обязательств и о разрешении споров в сфере платежей, устанавливающие приоритетность удовлетворения платежных требований по расчету, гарантии расчета и соглашения о распределении убытков, законы о доказательствах в отношении электронных платежей и механизмы разрешения споров, такие как арбитражные оговорки;
• законы, связанные с ролями, ответственностью и полномочиями центрального банка в национальной платежной системе;
• законы, связанные с созданием и функционированием провайдеров и рынков инфраструктурных услуг, регулирующие формирование и функционирование клиринговых и расчетных механизмов, доступ к инфраструктурным системам и участие в них, формирование цен на инфраструктурные услуги, правила эмиссии и погашения электронных денег;
• законы, регулирующие услуги инфраструктуры для ценных бумаг, касающиеся иммобилизации ценных бумаг, хранения и перевода бездокументарных ценных бумаг, поставки против платежа, окончательности перевода и расчета.

В настоящее время глава 46 ГК РФ «Расчеты» регулирует отношения между банками и их клиентами в рамках применяемых форм безналичных расчетов.

Кроме того, федеральное законодательство (федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами») регулирует лишь частные вопросы отношений в сфере национальной платежной системы (такие как полномочия Банка России по регулированию расчетов, правовое положение кредитных организаций и иных платежных агентов). При этом ни один из действующих законодательных актов не дает представления о структуре национальной платежной системы, о ее субъектах (операторах), о требованиях к их деятельности, организации и функционированию платежных систем, использованию платежной инфраструктуры, о функциях Банка России по регулированию национальной платежной системы. Ни один из них не позволяет выделить значимые платежные системы в соответствии с международными стандартами, а также не учитывает особенностей регулирования трансграничных платежных систем. В настоящее время в российском законодательстве отсутствуют механизмы надзора за деятельностью организаций, являющихся операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры (операционными центрами, клиринговыми центрами), которые могут являться кредитными организациями и играют ведущую роль в организации и функционировании платежных систем.

Помимо прочего, для развития национальной платежной системы важное значение имеет правовое обеспечение пла тежных инноваций, возникновение которых вызвано техно логическим развитием (электронные деньги, Интернет, МО бильные платежи). В связи с этим необходимы учет техно логической специфики и ее адекватное отражение в нормах законодательства о национальной платежной системе.

Для установления правовых и организационных основ па циональной платежной системы Правительством Российской Федерации при активном участии Ассоциации российских банков подготовлены проекты федеральных законов «О на циональной платежной системе» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и связи с принятием Федерального закона „О национальной платежной системе"», в рамках которых рассматриваются три основных блока вопросов:

• создание национальной платежной системы (базовые принципы организации и функционирования платежных систем);
• определение правового статуса и порядка использования электронных денег;
• изменение порядка расчетов.

Данные законопроекты направлены на регулирование деятельности участников национальной платежной системы (участниками платежной системы могут являться операторы по переводу денежных средств, операторы по приему платежей, профессиональные участники рынка ценных бумаг, организации федеральной почтовой связи, органы федерального казначейства), определение требований к организации и функционированию платежных систем, порядка осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе, а также принципов организации и функционирования Национальной системы платежных карт (НСПК) «Российские платежные карты».

В рассматриваемых законопроектах используются следующие основные понятия:

• национальная платежная система — совокупность операторов по переводу денежных средств, включая операторов электронных денег, платежных агентов (субагентов), операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры, участников финансовых рынков, органов федерального казначейства и организаций федеральной почтовой связи при осуществлении ими деятельности, связанной с переводом денежных средств (субъекты национальной платежной системы);
• оператор по переводу денежных средств — организация, которая в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять перевод денежных средств;
• оператор электронных денег — оператор по переводу денежных средств, осуществляющий перевод электронных денег;
• платежный агент — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, привлекаемые оператором по переводу денежных средств, являющимся кредитной организацией, для принятия от физического лица наличных денежных средств в целях их последующего перевода без открытия банковского счета оператором по переводу денежных средств, а также для осуществления иных операций, определенных рассматриваемыми законопроектами;
• платежный субагент — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, привлекаемые платежным агентом в соответствии с рассматриваемыми законопроектами для принятия от физического лица наличных денежных средств в целях их последующего перевода без открытия банковского счета оператором по переводу денежных средств, а также для осуществления иных операций, определенных рассматриваемыми законопроектами;
• оператор платежной системы — организация, определяющая правила платежной системы, а также выполняющая иные обязанности, определенные рассматриваемыми законопроектами;
• операторы услуг платежной инфраструктуры — операционный центр, клиринговый центр и расчетный центр;
• операционный центр — организация, обеспечивающая для клиентов — участников платежной системы доступ к услугам по переводу денежных средств, в том числе с использованием электронных средств платежа, оказы ваемым участниками платежной системы, а также обмен электронными сообщениями и выполнение в рамках пла тежной системы других действий с применением инфор

мационных и коммуникационных технологий (далее — операционные услуги);

• клиринговый центр — организация, обеспечивающая прием к исполнению передаваемых через операционный центр платежных распоряжений участников платежной системы (включая проверку соответствия платежных распоряжений установленным требованиям и определение достаточности денежных средств для исполнения платежных распоряжений), определение позиций участников платежной системы, передачу подлежащих исполнению платежных распоряжений в расчетный центр, направление операционному центру извещений (подтверждений), касающихся приема к исполнению платежных распоряжений, а также передачу извещений (подтверждений), касающихся исполнения платежных распоряжений участников платежной системы (далее — клиринговые услуги);
• расчетный центр — организация, обеспечивающая исполнение платежных распоряжений посредством списания и зачисления денежных средств по банковским счетам участников платежной системы, а также направление подтверждений, касающихся исполнения платежных распоряжений участников платежной системы (далее — расчетные услуги);
• участники финансовых рынков — профессиональные участники рынка ценных бумаг, негосударственные пенсионные фонды, управляющие компании акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов, а также юридические лица, являющиеся участниками организованных торгов и (или) участниками клиринга, осуществляемого по сделкам, совершенным на организованных торгах;
• электронные деньги — денежные средства, которые предварительно предоставлены одним лицом (лицом, предоставившим денежные средства) другому лицу, учитывающему информацию о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета (обязанному лицу), для исполнения денеясных обязательств лица, предоставившего денежные средства, перед третьими лицами, и в отношении которых лицо, предоставившее денежные средства, может передавать распоряжения с использованием электронных средств платежа;
• перевод электронных денег — перевод без открытия банковского счета электронных денег;
• электронные средства платежа — электронные носители информации, в том числе платежные карты, и (или) процедуры ввода информации в технические устройства, в том числе платежные терминалы и банкоматы, позволяющие клиентам оператора по переводу денежных средств составлять, удостоверять и передавать платежные распоряжения в целях осуществления перевода денежных средств с открытием банковского счета или без открытия банковского счета в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации и рассматриваемых законопроектов;
• платежная система — совокупность организаций, взаи модействующих по правилам платежной системы в целях осуществления перевода денежных средств, включающая оператора платежной системы, участников платежной системы, из которых как минимум три организации явля ются операторами по переводу денежных средств и (или) участниками финансовых рынков (в случае переводом денежных средств в целях расчета по сделкам с ценными бумагами и (или) сделок, совершенных на организован ном рынке), а также операторов услуг платежной инфраструктуры;
• значимая платежная система — системно значимая ила тежная система или социально значимая платежная сие тема, отвечающая критериям, определенным рассматрп ваемыми законопроектами;
• правила платежной системы — условия участия к платежной системе, осуществления перевода денежных средств, оказания услуг платежной инфраструктуры и иные условия, определяемые оператором платежной системы в соответствии с рассматриваемыми законопроектами и принимаемые участниками платежной системы только путем присоединения к указанным условиям в целом, а операторами услуг платежной инфраструктуры — в порядке, определенном привлекающим их оператором платежной системы;
• участники платежной системы — организации, присоединившиеся к правилам платежной системы, определенным в соответствии с рассматриваемыми законопроектами;
• платежная инфраструктура — инфраструктура платежной системы, представляющая собой совокупность операторов услуг платежной инфраструктуры;
• услуги платежной инфраструктуры — операционные, клиринговые и расчетные услуги;
• обмен электронными сообщениями — получение операционным центром электронных сообщений, содержащих платежные распоряжения (далее — электронные платежные сообщения) участников платежной системы и их клиентов, передача электронных платежных сообщений в клиринговый центр, расчетный центр, передача участникам платежной системы электронных сообщений, содержащих извещения (подтверждения), касающиеся приема к исполнению и исполнения платежных распоряжений;
• позиции участников платежной системы — суммы денежных средств, подлежащих списанию и зачислению расчетным центром по банковским счетам участников платежной системы.

Операторами по переводу денежных средств являются:

1. Банк России;
2. кредитные организации, имеющие право на осуществление перевода денежных средств;
3. государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».

Оператором электронных денег является кредитная организация, в том числе небанковская кредитная организация, имеющая право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций в соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».

Лицо, не являющееся оператором электронных денег, не вправе быть обязанным по электронным деньгам и осуществлять перевод электронных денег. Лицо, не являющееся оператором электронных денег, не вправе становиться обязанным по денежным обязательствам, которые используются для исполнения денежных обязательств между иными лицами или совершения иных сделок, влекущих прекращение обязательств между иными лицами, на основании распоряжений, передаваемых в электронном виде обязанному лицу.

Важность проекта закона «О национальной платежной системе» (далее — Законопроект) обусловлена сложившейся ситуацией. Дело в том, что в условиях модернизации банковского сектора, реализации стремления по формированию в России международного финансового центра, необходимости обеспечения международных стандартов в рамках членства России в Комитете по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов возникла существенная по требность в развитии платежной системы, которое невозмож но без современного и сбалансированного правового регули рования.

Действующее же законодательство Российской Федера ции, как было отмечено выше, не формирует системной при вовой базы, регулирующей весь комплекс отношений в сфе ре функционирования национальной платежной системы, а ограничивается лишь отдельными вопросами.

Перейдем к основным трансформациям рынка платежных систем в связи с принятием вышеназванного Законопроекта.