Кредитные бюро

Другим типом информационно-посреднического института на рынке современного кредитования являются кредитные бюро (далее - КБ), собирающие информацию о кредитных историях.

Данный вид институтов также известен в банковской сфере в течение достаточно продолжительного времени. В ходе исторического развития таких институтов и с учетом особенностей финансовой политики соответствующей страны сложились различные системы КБ.

Так, известны системы с публичной системой кредитных бюро, когда в стране существует только официальный (государственный) регистратор данных по кредитным историям. Такая система функционирует во Франции, где существует Национальный регистратор инцидентов по выплате кредитов (Fichier National des Incidents de Remboursement des Credits aux Particuliers) (далее - FICP). Первоначально FICP был создан на основании Закона 1989 г. (Nietzer Act 1989), посвященного предотвращению и разрешению проблем персональной задолженности, впоследствии положения Закона были инкорпорированы в Кодекс потребителя. В настоящее время FICP администрируется Банком Франции. Законодательство Франции требует сообщения FICP об указанных в Законе событиях, свидетельствующих о возникновении задолженности по кредитам, предоставленным физическим лицам для целей, не связанных с их профессиональной деятельностью. К таким событиям относятся факт неуплаты по кредиту, о чем банк-кредитор должен сообщить в FICP за свой счет, факт обращения заемщика в Комиссию по сверхзадолженности с целью внесудебной реструктуризации своего долга. Интересно, что FICP аккумулирует только негативную информацию о заемщиках, т.е.

Другой полюс представляет собой система частных кредитных бюро, примером которой является Великобритания. Эта страна даже заслужила характеристику родоначальницы кредитных бюро - историки данного вопроса относят возникновение первого предприятия такого типа к 1803 г. Впоследствии в Великобритании развился высококонкурентный рынок таких услуг, в том числе в силу отсутствия высокого уровня защиты персональных данных и отсутствия публичного регистратора, подобного тому, который имел место во Франции. В настоящее время ситуация в Великобритании характеризуется как олигополия с тремя основными фирмами: Callcredit Plc., Equifax Plc., Experian Ltd, занимающими ведущую часть рынка lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См., напр.: Jentsch N. Financial Privacy: An International Comparison of Credit Reporting Systems. Springer, 2007. P. 95.

Примером смешанной системы, в которой присутствуют как публичные, так и частные кредитные бюро, является система, которая функционирует в Германии. С одной стороны, в этой стране существует публичный регистратор кредитных историй Evidenzzentrale при Бундес-банке, основанный в 1934 г. Закон обязывает все кредитные институты сообщать публичному регистратору кредитных историй обо всех должниках, чей долг превосходит 1,5 млн. евро. С другой стороны, существуют порядка 20 частных кредитных бюро, ведущее место среди которых занимает Shufa Holding AG lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Jentsch N. Op. cit. С. 89 - 90.

Современный уровень развития деятельности кредитных бюро позволяет выделить ряд вопросов, которые так или иначе адресуются всеми национальными системами, хотя при этом решаются эти вопросы в разных системах по-разному.

Прежде всего это справедливо в отношении вопроса о том, с какой целью созданы кредитные бюро. Принято считать, что публичные кредитные регистраторы и частные кредитные бюро преследуют принципиально разные цели: частные кредитные бюро служат цели максимизировать прибыль кредитных институтов путем предупреждения их о некредитоспособных потенциальных заемщиках, в то время как публичные регистраторы преследуют публичную по своей природе цель - защиту стабильности банковской системы lt;1gt;. Возможно, такая оценка не лишена преувеличения, поскольку нельзя отрицать ни частноправовое значение деятельности публичного регистратора (осведомленность банков о потенциально некредитоспособном заемщике служит их частным интересам независимо от того, из какого источника эти сведения получены), ни косвенную защиту стабильности банковской системы частными кредитными бюро (поскольку воздержание кредитного института от кредитования конкретного лица на основании сведений о его кредитной истории, полученной от частного кредитного бюро, приводит к уменьшению кредитных рисков, в национальном масштабе способных негативно повлиять на стабильность банковской системы).

--------------------------------

lt;1gt; Ibid. P. 110.

Другим вопросом, имеющим принципиальное значение для функционирования системы кредитной информации, является вопрос о данных, которые собираются кредитными бюро. Кредитора потенциально может интересовать достаточно широкий круг сведений о потенциальном заемщике, но все эти сведения можно классифицировать по следующим рубрикам:

- идентификация личности потенциального заемщика;

- его кредитная история, т.е. существующие в настоящее время и прошлые кредитные сделки, показывающие характер выполнения потенциальным заемщиком своих обязательств по взятым кредитам;

- данные, имеющие значение для заявки на получение кредита, в том числе уровень доходов (материального благополучия) потенциального заемщика, гарантии и т.п.;

- "публичные данные", такие как данные о судебных процессах, решениях и исполнительном производстве в отношении потенциального заемщика.

Помимо собственно объема данных, которые аккумулируются кредитными бюро, имеет значение качество информации, содержащейся в кредитных бюро. В этом аспекте помимо источников, из которых берется информация, процедур, обеспечивающих проверку достоверности получаемых данных, законодательство предусматривает и возможности исправления такой информации. Например, английский Закон о потребительском кредите 1974 г. содержит специальные положения об этом, детализированные впоследствии рядом подзаконных актов, суть которых состоит в праве потребителя потребовать исправления неправильных данных о себе и процедуре, которой кредитные бюро должны следовать для исправления ситуации.

Еще одним принципиальным вопросом является доступ заинтересованных лиц к базам данных кредитных бюро. Как было сказано ранее, доступ к базам данных во Франции законодательно ограничен, он доступен только кредитным институтам и ряду других лиц, которые либо оказывают финансовые услуги, либо по роду своей деятельности вовлечены в решение вопросов неуплаты долга по предоставленным кредитам. При этом возможен и другой подход, когда доступ к базам данных открыт для более широкого круга лиц. Законодательство может устанавливать с этой целью различные модели доступа, в том числе модели членства (предусматривающие как официальные критерии - например, наличие банковской лицензии, так и финансовые - уровень, порой достаточно высокий, членских взносов), различного рода договорные модели. Самостоятельное значение имеет вопрос о доступе субъекта данных, т.е. заемщика (потенциального заемщика), к данным о себе самом, в том числе и с целью возможности исправления некорректных данных, которые могут иметь для него неблагоприятные последствия.

Наконец, отметим тот вопрос, который подспудно присутствует в каждом из рассмотренных выше аспектов и решение которого имеет основополагающее значение, - вопрос о защите персональных данных. Действительно, кредитные бюро могут располагать очень серьезным объемом "чувствительной" для потребителя информации - помимо его личных данных к таковой относятся и данные о его имуществе и т.п.

Сказанное свидетельствует в пользу того, что деятельность кредитных историй является достаточно важным вопросом, для того чтобы рассматриваться в качестве самостоятельного объекта правового регулирования. Однако на уровне банковского права ЕС такое регулирование пока что отсутствует. Можно отметить по крайней мере две причины этого.

Во-первых, к настоящему времени еще слишком большой круг принципиальных вопросов не приведен к общему знаменателю. Например, в своих совсем недавних предложениях экспертная группа, действующая по поручению Комиссии ЕС, рекомендовала провести обсуждение достаточно широкого круга вопросов, в числе которых объем данных, противоправных действий, меры по противодействию отмыванию денег, а также рассмотреть возможности гармонизации ряда других принципиальных положений, при этом не всегда оказывается возможным указать конкретные пути и модели реализации такой гармонизации lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Report of the Expert Group on Credit Histories. May 2009. Интернет-ресурс: http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/credit_histories/egch_report_en.pdf.

Во-вторых, в настоящее время рынок международного потребительского кредитования (т.е. ситуация, при которой потребитель, являющийся резидентом одного государства, берет кредит в банке в другом государстве) еще недостаточно развит. Это влечет за собой отсутствие острой необходимости создания международного бюро кредитных историй, и, как следствие, гармонизация правил о кредитных историях на уровне ЕС также не рассматривается в качестве особо актуальной в настоящее время. В частности, такова позиция экспертной комиссии по кредитным историям, которая не рекомендует создавать такого рода орган, считая, что это не было бы ни реалистичным, ни эффективным способом решения вопросов в сфере кредитных историй.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Ferretti F. The Regulation of Consumer Credit Information Systems: Is the EU Missing a Chance? // Legal Issues of Economic Integration. 2007. Vol. 34. Iss. 2 (статья доступна в интернет-ресурсе: http://dspace.brunel.ac.uk/bitstream/2438/1216/3/Article%2B-%2Bmissing%2Ba%2Bchance%2BLIEI.pdf).

В силу, с одной стороны, указанных выше обстоятельств, препятствующих гармонизации данных положений на уровне банковского права ЕС, а с другой стороны, неоспоримости того факта, что кредитные бюро непосредственно вторгаются в сферу персональных данных, и этот факт не может быть обойден вниманием законодателя, современная картина правового регулирования данного вопроса на международном уровне предстает прежде всего как применение к данным кредитных бюро общеевропейского законодательства о защите персональных данных. В этом аспекте ключевую роль продолжает играть Директива 95/46/ЕС от 24 октября 1995 г. о защите физических лиц в отношении обработки персональных данных и свободного перемещения таких данных. Понятно, что указанная Директива имеет общий характер, рассматривая вопросы защиты персональных данных вообще, тем самым технические вопросы, связанные собственно с деятельностью кредитных бюро, остаются за пределами ее внимания. Другими словами, принимая во внимание данную Директиву, можно говорить о применимости ее общих положений в том числе и к специфической сфере кредитных историй. Специалисты в этой связи отмечают следующие аспекты режима деятельности кредитных бюро, которые следуют из Директивы и так или иначе инкорпорированы в национальные законы европейских стран:

- право физического лица на информацию о сборе его персональных данных, прежде чем последний начнется;

- право на доступ к своим персональным данным;

- право на исправление или устранение персональных данных из базы;

- право на опротестование определенных методов сбора информации;

- право на то, чтобы некоторые персональные данные (такие как национальная принадлежность, вероисповедание) не поступали в кредитные истории lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Jentsch N. Op. cit. P. 139.

Другим следствием указанного положения дел, т.е. существования только основополагающих правил о защите персональных данных, без реальной возможности более детальной гармонизации деятельности кредитных бюро на общеевропейском уровне, становится разработка критериев адекватности деятельности кредитных бюро - критериев, которые не могут рассматриваться в качестве нормативного источника, но тем не менее объективно служат цели потенциального совершенствования законодательства по данному вопросу.

В качестве иллюстрации уместно сослаться на консультативный доклад "Общие принципы кредитной отчетности", подготовленный Всемирным банком lt;1gt;. В контексте настоящего исследования уместно обратить внимание на общие принципы и рекомендации, содержащиеся в этом отчете.

--------------------------------

lt;1gt; General Principles for Credit Reporting. Consultative report. March, 2011 / The World Bank (текст документа доступен в интернет-ресурсе: http://siteresources.worldbank.org/FINANCIALSECTOR/Resources/GeneralPrinciplesforCreditReporting(final).pdf).

Первый общий принцип состоит в том, что система кредитной отчетности должна располагать точными, своевременными и достаточными данными, включая позитивные (!), получаемыми на систематической основе из всех доступных и допустимых источников, и должна сохранять такую информацию в течение достаточно продолжительного времени.

Второй общий принцип относится к процедурам обработки данных и требует от системы кредитной отчетности располагать стандартами безопасности и надежности и отвечать требованиям эффективности.

Третий общий принцип регулирует вопросы управления и риск-менеджмента систем кредитной отчетности. Согласно данному принципу структуры управления кредитных бюро и источников предоставления информации должны обеспечивать надежность, прозрачность и эффективность в управлении рисками, присущими данному виду бизнеса, и доступ к информации ее пользователями.

Четвертый общий принцип концентрируется на вопросах законодательства и регулятивных положений, касающихся кредитной отчетности. Этот принцип, на котором в рамках данного исследования оправданно остановиться чуть подробнее, требует четкой, предсказуемой, недискриминационной и пропорциональной регулятивной среды, разработанной таким образом, чтобы обеспечивать защиту прав потребителей, в том числе предусматривать эффективные судебные или внесудебные механизмы разрешения споров.

Более подробный взгляд рабочей группы Всемирного банка на этот "юридический" по своему содержанию принцип включает в себя следующие аспекты:

1) с точки зрения четкости и предсказуемости:

- юридическая и регулятивная среда должна быть достаточно точной, с тем чтобы кредитные бюро, источники информации, пользователи данных и субъекты персональных данных могли четко предвидеть последствия, которые могут повлечь их действия;

- терминология, используемая в нормативных актах, должна быть последовательной на уровне национального законодательства;

- общественность должна быть должным образом проинформирована о содержании законодательства о кредитной отчетности, что также способствует четкости и предсказуемости юридической и регулятивной среды;

2) с точки зрения отсутствия дискриминации:

- предоставление данных и доступ к ним должны быть установлены честным образом, основываться на беспристрастных правилах независимо от характера участников соответствующих правоотношений;

- обязательства, касающиеся качества данных, мер безопасности и защиты потребителя, должны применяться равным образом ко всем кредитным бюро, источникам информации и пользователям;

3) с точки зрения пропорциональности:

- юридическая и регулятивная среда не должна быть чрезмерно ограничительной и обременительной в отношении тех вопросов, которые она пытается урегулировать;

- законы и нормативные акты должны быть практичны и эффективны в качестве неизбежного условия их выполнения;

4) с точки зрения прав потребителя и защиты персональных данных:

- правила, касающиеся защиты прав потребителей и персональных данных, должны быть четко определены. Как минимум они должны включать: (i) право возражения на сбор информации о них для определенных целей и (или) использования для определенных целей, (ii) право на информирование об условиях сбора, обработки и распространения данных о них, (iii) право на доступ к собранным о них данным на периодической основе за низкую плату или бесплатно, (iv) право оспорить корректность информации, собранной о них;

- юридическая и регулятивная среда должна уделять внимание всем проблемам, относящимся к персональным данным субъектов информации, особенно если такие вопросы не урегулированы в законодательстве о защите персональных данных;

5) с точки зрения разрешения споров:

- процедура разрешения споров должна предусматриваться в специальных законах, регулирующих деятельность кредитных бюро;

- кредитные бюро должны сообщать всем пользователям кредитных историй обо всех случаях возникновения споров между субъектами кредитных историй и кредитными бюро в отношении кредитной отчетности;

- кредитные бюро и источники информации должны сотрудничать в нахождении средств скорейшего разрешения спорных ситуаций;

- юридическая среда должна располагать приемлемыми механизмами принудительного исполнения.

Наконец, еще один общий принцип относится к трансграничной передаче данных и требует расширения данного процесса, но при условии наличия адекватных защитных механизмов.

Мы привели данную структуру, предложенную Всемирным банком, без специальных комментариев. Наша цель - показать, что в настоящее время существует структура правового регулирования данной группы вопросов, предложенная авторитетной финансовой организацией. Сам факт разработки данных вопросов на уровне Всемирного банка уже является как доказательством важности данных вопросов для современного банковского права, так и достаточным аргументом в пользу необходимости нормативного урегулирования данных вопросов на международном уровне вообще и на уровне банковского права Европейского союза в частности. Сопоставляя выводы данного исследования с исследованиями экспертной группы Комиссии ЕС, можно сделать следующий вывод: создание в настоящее время общеевропейского бюро кредитных историй представляет собой трудноразрешимую задачу, но общеевропейское регулирование деятельности кредитных бюро представляет собой задачу весьма актуальную. Представляется, что ее решение затруднено в настоящее время прежде всего по причине существенной разницы между системами кредитной отчетности, существующей в разных странах Европейского союза.

В Российской Федерации деятельность бюро кредитных историй в настоящее время регламентирована на уровне федерального законодательства - в 2004 г. был принят Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ "О кредитных историях". Данный вопрос был достаточно подробно проанализирован в отечественной научной литературе, в том числе в диссертационных исследованиях lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См., напр.: Ефимова Л.Г. Банковское право. Т. 1: Банковская система Российской Федерации. С. 368 - 403; Синегубов А.Н. Правовое регулирование кредитных историй: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Алексеев Д.Г., Пыхтин С.В., Фальковская Я.М. Комментарий к Федеральному закону "О кредитных историях" (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2006; Петров М.И. Комментарий к Федеральному закону от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ "О кредитных историях" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс"; Толкушкин А.В. Комментарий к Федеральным законам от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ "О кредитных историях" и от 30 декабря 2004 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О кредитных историях" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс"; Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "О кредитных историях" (постатейный) // Юстицинформ, 2005.

С одной стороны, принятие данного Закона является, несомненно, позитивным показателем, поскольку деятельность кредитных бюро оказывается урегулированной на уровне федерального законодательства. Но с другой стороны, анализ содержания данного Закона подводит к мысли о наличии существенных резервов на пути приведения федерального законодательства по данному вопросу в соответствие с мировыми (в том числе и рекомендованными) стандартами.

Так, например, Закон не содержит перечня той информации, которая (в том числе по требованию субъекта кредитной истории) не должна включаться в кредитную историю. Не урегулированы должным образом и вопросы, касающиеся информирования субъекта кредитной истории об условиях сбора информации о нем. Мы полагаем, что в условиях, когда кредитные истории являются предметом коммерческой деятельности и дизайн кредитной отчетности в стране построен на основе деятельности частных кредитных бюро, должны существовать более строгие требования к сохранению персональных данных и иной информации, которую субъект кредитной истории вправе считать конфиденциальной. В связи с этим во избежание сомнений и в целях устранения непредсказуемых рисков утечки информации в Законе должен быть закреплен исчерпывающий перечень сведений, которые могут предоставляться бюро кредитных историй, и исчерпывающий круг источников информации. В существующей редакции Закона эти положения размыты - с одной стороны, косвенно можно заключить, что источниками информации являются только кредиторы (займодавцы) и государственные органы, но в то же время Закон не содержит запрета на получение информации из иных источников; равным образом обстоит дело и с перечнем сведений, содержащихся в кредитной истории, - указание в Законе (ст. 4) на "иную информацию, официально полученную из государственных органов" в контексте данного вопроса - защита прав потребителей и субъектов персональных данных - представляется не слишком оправданным.

Традиционно слабым местом в российском банковском праве остается возможность внесудебной защиты интересов клиента банка (физического лица). Напомним, что по рекомендациям Всемирного банка законодательство о кредитных бюро должно предусматривать судебные или внесудебные способы разрешения споров, возникающих по поводу исправления данных в кредитных бюро. Указание Федерального закона "О кредитных историях" на возможность решения данного вопроса в судебном порядке является малозначащей отговоркой с точки зрения эффективности такого законодательного положения. В очерке о статусе клиента банка в современном банковском праве мы уже указывали на важность системы альтернативного разрешения споров в современном банковском праве - очевидно, что споры, связанные с исправлением такого рода данных, также должны входить в круг вопросов, подлежащих рассмотрению в органах АРС.

Наконец, весьма полезной конструкцией, рекомендованной современными специалистами, является обязательность сообщения кредитными бюро пользователю кредитной истории сведений о факте наличия споров между кредитным бюро и субъектом кредитной истории. Мы полагаем, что закрепление такого требования на законодательном уровне служило бы не только интересам потребителя, но и интересам кредитных организаций - пользователей кредитных историй, привлекая их внимание к возможному косвенному доказательству недостаточной точности сведений, которые им предоставляются от соответствующего кредитного бюро.