Технология подготовки законопроектов

Технология подготовки законопроектов — «реализация требований технического и научного характера к разработке и оформлению проектов законов, имеющих цель обеспечить их надлежащее качество»^[20].

Технология подготовки законопроектов — многоплановое понятие. Это и определенный порядок (этапы подготовки проектов законов), и научно-информационное обеспечение процесса законотворчества, и виды экспертиз подготовленных законопроектов, и правила законодательной техники.

Цель подготовки законопроекта — создание новой модели поведения, опосредованной комплексом норм права. Первый шаг в достижении этой цели — осознание необходимости внесения изменений в нормативно урегулированную модель поведения. На основе такого осознания, подтвержденного фактическими данными, появляется идея законопроекта, содержание которой заключается в выводе о целях и характере изменений элементов правового регулирования. На дальнейших стадиях работы над законопроектом этот вывод получает научное и практическое обоснование, приобретает установленную форму в соответствии с правилами законодательной техники и в конечном итоге воплощается в тексте законопроекта.

Технология подготовки законопроектов основана на определенных принципах — требованиях наиболее общего характера, предъявляемых к данной деятельности на различных ее этапах.

Принцип концентрированности действий означает, что деятельность всех лиц и учреждений, связанных с подготовкой законопроекта, — субъектов права законодательной инициативы, сотрудников аппаратов органов государственной власти, юристов и иных специалистов, участвующих в работе над законопроектом, должна быть подчинена цели скорейшего создания качественного закона. Подобная концентрированная деятельность обеспечивается не только высокой квалификацией участников разработки законопроекта, но и всей системой органов государственной власти страны, четкостью и слаженностью деятельности их аппаратов, оперативностью обмена информацией между ними, единообразием правил законодательной техники.

Принцип комплексности (системности) предполагает тщательный учет взаимосвязей вновь принимаемого закона со всем массивом законодательства, недопущение правовых коллизий и пробелов в праве. В соответствии с этим принципом при разработке проекта закона должны изучаться и учитываться исторический опыт правового регулирования данного вопроса, практика нормативной регламентации смежных, «родственных» общественных отношений, зарубежный опыт.

Принцип объективности заключается в том, что разработчики законопроекта не должны быть связаны партийными, корпоративными или религиозными нормами. При разработке законопроекта необходимо воздерживаться от идеологических оценок, политических деклараций и т. п.

Принцип научности означает, что юристы, участвующие в рабочей группе по подготовке законопроекта, должны в совершенстве владеть приемами законодательной техники, профессионально ориентироваться в общей теории права, а также в теории и практике той отрасли права, источником которой призван стать будущий закон. Специалисты иных областей знания, участвующие в работе над законопроектом также должны быть профессионалами, обладать достаточной эрудицией. Принцип научности означает, что концепция закона должна строиться на основе научно подтвержденных фактов и идей.

Принцип поэтапности. Подготовка законопроекта неизбежно разбивается на ряд стадий (этапов), различных по своим задачам и протяженности во времени.

Можно выделить несколько этапов подготовки законопроекта .

Первый этап: выработка идеи нового закона. Началу работы над любым законопроектом предшествует осознание потребности в необходимости изменения правового регулирования в соответствующей сфере отношений. Эта необходимость внешне может проявляться самым различным образом: внесение значительного количества изменений в ранее принятый закон, затрудняющих его применение; возрастающее число правонарушений в данной сфере; подмена в правоприменении «старого» закона смежными, но более новыми нормативными, в том числе подзаконными актами; критикой закона учеными, практиками в средствах массовой информации.

Идея нового законопроекта вначале является совокупностью только самых общих суждений относительно предмета регулирования будущего закона, его целей, механизма реализации, возможных последствий. На этом этапе большое значение имеют научные дискуссии, «круглые столы» специалистов.

Второй этап: формирование и предварительная деятельность рабочей группы. Если идея разработки нового закона получила поддержку, формируется рабочая группа для непосредственной работы над проектом.

Формирование рабочей группы может осуществляться различными способами: она может создаваться органом законодательной власти, другим органом государственной власти, иным субъектом права законодательной инициативы, а также учебным, научно-исследовательским учреждением и т. п.

При комплектовании рабочей группы необходимо определить оптимальный численный и персональный состав, исходя из характера законопроекта и предполагаемого объема работы.

Задачами рабочей группы являются: тщательный анализ действующего законодательства и правоприменительной практики, изучение отечественного и зарубежного опыта правового регулирования в соответствующей сфере.

Третий этап: выработка концепции закона. «В широком плане концепция представляет собой последовательно развиваемую, взаимосвязанную цепь рассуждений, которые подкреплены теоретическими аргументами и доказательствами, взятыми из реальной жизни, и конечная цель которых — объяснить природу обсуждаемого феномена и предложить отвечающие общественным потребностям оптимальные их решения»^[21].

Концепция находит свое выражение в тексте пояснительной записки. В ней должны быть сформулированы следующие положения: 1) предмет регулирования будущего закона; 2) социальные, политические, экономические и иные возможные последствия его принятия; 3) изменения, которые произойдут в системе права в случае принятия закона; 4) действие будущего закона по времени, в пространстве и по кругу лиц.

Четвертый этап: составление текста законопроекта. Создание текста законопроекта — основная цель деятельности рабочей группы.

Для проектирования законопроектов важны знания законодательной техники, именно здесь проявляется профессионализм участников законотворческого процесса, который является определяющим фактором при создании наиболее совершенных по форме и содержанию нормативных правовых актов.

Контрольные вопросы и задания

1. Какие периоды можно выделить в истории развития источников (форм) права Российского государства?

2. Что понимается под иерархией источников права?

3. Назовите основные характеристики закона.

4. Раскройте содержание понятия «высшая юридическая сила».

5. В каких видах и формах в Российской Федерации могут приниматься законы?

6. Перечислите основные требования, предъявляемые к технологии подготовки законопроектов.

7. На какие стадии (этапы) разбивается подготовка законопроекта?

8. Каким требованиям должна отвечать концепция законопроекта?