<<
>>

3.2.2. Законопроект: понятие и порядок подготовки

Как было указано выше, к понятию законотворчество есть узкий и широкий подход (в зависимости от включаемых стадий в процесс законотворчества). Поскольку работа, включенная в широкий подход все же непременно должна проводиться, рассмотрим данные виды деятельности в одном ряду с теми, которые и составляют собственно законодательный процесс.

Таким образом, можно представить законодательный процесс на федеральном уровне следующими этапами:

Принятие решения о подготовке законопроекта. Сделать это может Государственная Дума, Президент, Правительство при составлении плана подготовки законопроектов. Каждый правотворческий орган готовит свой план проектных работ. Возможно совместное составление целевой комплексной программы. При этом учитываются предложения заинтересованных органов и субъектов РФ, депутатов, научных учреждений, а также мнения граждан и их объединений, высказанные в печати или письмах. Идея о принятии того или иного закона возникает по-разному. Политические партии, стремясь донести свои идеи до масс, могут оформить их в виде предложения принять какой-либо закон. Во многих случаях законопроекты продвигаются экономически влиятельными группами или их лоббистами (страховщиками, банкирами, риелторами и т. п.).

Разработка законопроектов возможна: либо в виде подготовки нового документа, либо в виде изменений и дополнений действующих законов, либо в виде новой редакции, то есть нового текста действующего закона.

Как показывает практика, на начальном этапе работы над проектом закона следует четко зафиксировать следующие положения:

- необходимость правового решения вопроса именно в форме закона;

- какой недостаток действующего законодательства полагает устранить предлагаемый законопроект;

- сбор материалов для уяснения необходимости принятия соответствующего закона;

- сбор материала о возможных последствиях будущего закона - экономических, социальных, политических, правовых, экологических;

- оценка возможных материальных и иных затрат, необходимых для реализации будущего закона;

- необходимо решить вопрос о возможной форме.

Размышляя над идеей (концепцией) законопроекта,

необходимо иметь в виду, что далеко не всякая нужная и правильная мысль может стать предметом закона. В юридической теории и на практике сложились устоявшиеся представления о пределах и рамках законодательного регулирования, о том, что относится к ведению законов, а что - составляет предмет регулирования актов Правительства, министерств и ведомств. Поэтому попытки внести и принять законопроекты «О пчеловодстве», «О северном оленеводстве», «Об электромагнитной совместимости», «Об использовании газа в качестве моторного топлива» ведут в тупик - порождают насмешки прессы, дают пищу юмористам, и в конечном итоге - пополняют «кунсткамеру» парламентских казусов. Естественно, есть существенная разница между идеей «текущего» законопроекта, поправки к действующему законодательству, и идеей крупного кодифицированного нормативного акта, систематизирующего целую область

общественных отношений. В последнем случае можно вести речь о развернутой системе идей, другими словами, концепции, лежащей в основе нормативного правового акта. Если идею «текущего» нормативного акта можно изобрести в одиночку, то концепция крупного законопроекта, как правило, опирается на новейшие достижения юридической науки, учитывает результаты других общественных наук, наличный уровень технической и

производственной практики, и требует для своей разработки достаточно больших коллективов ученых и специалистов.

Сбор необходимой информации Информация служит базой всей законотворческой работы. Сейчас законопроект редко пишется с чистого листа. Информация должна быть объективной, достоверной, своевременной и полной (но не избыточной), доступной и удобной для пользования. Ю. А. Тихомиров указывает следующие виды информации[46]:

— о фактическом состоянии регулируемой сферы общественных отношений, тенденциях и перспективах их развития (информация правовая, социологическая и т. д.);

— состоянии законодательства в данной области;

— зарубежном опыте правового регулирования данной

сферы;

— научная;

— расчетная (экономическая, финансовая,

демографическая, техническая и проч.);

— прогнозная (о возможных последствиях действия закона);

— социальная (общественное мнение).

Разработка концепции законопроекта.

Концепция законопроекта, как правило, составляется специально подобранной для этой цели группой и предназначена для законодателей. Вот почему ее важно грамотно сформулировать и представить в письменном виде в форме документа под названием Концепция закона (далее идет его примерное название). Возможно, при разработке проекта закона название придется уточнить или изменить.

Концепция должна отражать:

— предмет правового регулирования;

— цели закона;

— доказательства выбранного подхода решения вопроса;

— соотношение законопроекта с другими нормативными

актами;

— структуру закона;

— механизм реализации;

— возможные последствия его принятия;

— его стоимость.

Практика создания и деятельности множества рабочих групп свидетельствует, что наиболее продуктивных результатов добиваются те из них, в которых равноправно представлены два «крыла»: специалисты-предметники, владеющие знаниями и опытом в той конкретной сфере деятельности, которая является предметом правового регулирования (медики, производственники, транспортники, связисты и т.д.), и специалисты-юристы, владеющие знаниями и опытом в сфере правового регулирования. В тех случаях, когда в составе рабочей группы не удается достичь сбалансированности, в содержании законопроекта неизбежно появляется односторонность - превалирование организационнотехнических схем при отсутствии четкой юридической формы их реализации (это верный признак, что в рабочей группе верх взяли «предметники»), либо, напротив, чрезмерно детальная разработанность юридических конструкций при общей слабости содержательной стороны законопроекта (в рабочей группе верховодили юристы).

Составление проекта закона и проведение экспертизы

Если концепция закона одобрена органом, вынесшим решение о его принятии, для разработки законопроекта создается группа разработчиков. Ее задача — превратить концепцию в текст закона.

Опыт законотворчества свидетельствует, что именно на пересечении «специально-предметного» и «специальноюридического» подходов обнаруживается решение, которое отвечает одновременно и потребностям социальной практики, и объективным закономерностям правового регулирования.

Разработка законопроекта - особый вид юридической деятельности. Она требует от специалистов, участвующих в рабочей группе, как минимум следующих знаний и навыков: (а) владения общими принципами правового регулирования, понимания взаимосвязи материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных правовых норм. Без понимания общего «контекста» правового регулирования проектируемый нормативный акт «не впишется» в схему законодательного регулирования, неизбежно нарушит системные связи юридических норм; (б) хорошего знания отраслевого законодательства, внутри которого формируется новый законодательный акт, взаимосвязи законов и подзаконных актов в данной области отношений, четкое видение «пустой ячейки», которую предстоит заполнить новым законодательным актом; (в) владения «законописью» - специфическим юридическим языком, позволяющим переводить общие социальные идеи, требования и пожелания в четкие и строгие формулировки законодательного акта; (г) знания норм и правил юридической техники, которым должен отвечать юридический текст. В качестве разработчиков в рабочую группу могут быть приглашены специалисты ведущих центров в области законотворчества: Института государства и права Российской Академии наук, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Центра частного права при Администрации Президента Российской Федерации, профильных кафедр юридических вузов, правовых подразделений Правительства Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, других органов государственного управления. Опыт разработки крупных кодифицированных нормативных актов (Гражданского кодекса, Уголовного кодекса, Транспортного устава железных дорог и др.) показывает, что успех работы в немалой степени зависит от группы энтузиастов, глубоко знающих свой предмет, имеющих четкую профессиональную позицию, воспринимающих подготовку законопроекта не только как служебную обязанность, но и как свой гражданский долг.
Примером такого коллектива может служить группа сотрудников Центра частного права под руководством члена-корреспондента

РАН С.С. Алексеева, разработавшая часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации. Этот юридический документ создал необходимую правовую основу для формирования рыночных отношений, открыл новую эпоху в развитии российского гражданского законодательства. Сегодня трудно представить себе, что этот законопроект мог в свое время и не появиться - настолько своевременной и востребованной жизнью оказалась работа юристов[47].

Работа над текстом законопроекта - предельно неформализованный творческий участок законопроектной работы. Но, как правило, любой законотворческой идее предшествуют прототипы - ранее действовавшие акты по тому же вопросу, зарубежные аналоги, законотворческие разработки ученых, предложения de lege ferenda (о совершенствовании действующего законодательства) и т.д. Прототип, от которого стартуют все последующие законотворческие усилия, имеет принципиальное значение.

Неплохой стартовый прием, нередко используемый на практике - пробная разработка двух или нескольких законопроектов независимыми рабочими группами. Сравнение полученных результатов позволяет увидеть сильные и слабые стороны различных подходов, «оконтурить» то, что представляется бесспорным, выбрать для начала работы наиболее глубоко проработанный прототип. Дальнейшая работа над текстом законопроекта обычно развивается по следующей схеме: шаг - обсуждение (оценка, критика) - внесение исправлений - следующий шаг. Единицей такого «шага» может быть текст законопроекта в целом, его часть, раздел, глава, статья, часть статьи, пункт либо (бывает и так!) даже отдельная фраза

законодательного текста. В настоящее время в работе над текстом законопроекта широко используются возможности современной электронной техники, которая позволяет членам рабочей группы обмениваться промежуточными результатами по компьютерной сети либо по электронной почте, «сливать» тексты в единый документ и проводить обратную операцию, осуществлять редакционную правку и т.д.

При этом используемые компьютерные программы сохраняют все обсуждаемые варианты, что позволяет возвращаться к ним на любой стадии работы над текстом. На завершающем этапе к работе над текстом законопроекта должны быть привлечены опытные редакторы- лингвисты, владеющие терминологией и понятийным аппаратом законодательства. Острый глаз редактора-лингвиста увидит «вибрацию» терминологии (использование одного и того же термина в различных смыслах или в несовпадающих по объему значениях), удвоение понятий, логическую и стилистическую несочетаемость, противоречия, нарушения стиля законодательного языка - а также массу других недостатков и погрешностей текста законопроекта, которые должны быть непременно исправлены. Необходимо со всей категоричностью подчеркнуть: тщательно отработанная система понятий и категорий - фундамент любого нормативного правового акта[48].

Проведение экспертизы. Экспертиза законопроекта предполагает его оценку с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации (с учетом толкования отдельных положений Конституции, данного Конституционным Судом), международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам, актам законодательства, которым сам законодатель придал приоритетное значение по отношению к иным федеральным законам. Законопроект должен пройти строгую и нелицеприятную проверку с точки зрения соблюдения системности законодательства (это особенно важно для актов, вносящих изменения и дополнения в уже действующие законы), совместимости и реализуемости предусмотренных в нем правовых процедур (отсутствия процедурных «кругов», «тупиков», практически неисполнимых предписаний), отсутствия формальнологических противоречий.

В ходе экспертизы должна быть оценена правовая форма акта - правильность его членения на части, разделы, главы, статьи, части статей, точность взаимных ссылок, корректность используемой терминологии, соблюдение иных принятых в российском законодательстве технико- юридических требований к юридическому тексту. Профессиональную оценку подготовленному к внесению тексту законопроекта могут дать уже упоминавшиеся выше ведущие научные, учебные и юридико- практические учреждения страны. Следует только иметь в виду, что такого рода работа выполняется ныне на договорных началах. В отличие от экспертизы апробация предполагает оценку законопроекта теми, кому его предстоит реализовать на практике. Апробация проекта нормативного правового акта в первичных подразделениях государственных органов - налоговых инспекциях, отделах социального обеспечения и т.д. - достаточно распространенная практика. Практический работник оценивает законопроект с точки зрения понятности, реализуемости заложенных в нем предписаний, возможных трудностей и побочных последствий, которые может породить на практике реализация данного правового акта.

В конце проделанной работы составляются сопроводительные документы. В соответствии со статьей 105 Регламента Государственной Думы, необходимым условием внесения законопроекта является представление вместе с ним пояснительной записки к законопроекту; текста законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы; перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключения Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации). Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены положения о сроке и о порядке вступления в силу закона или отдельных его положений; о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона; о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым законом. Пояснительная записка - сопроводительный документ, содержащей указание на предмет законодательного регулирования, а также изложение концепции предлагаемого законопроекта. Ознакомление с пояснительными записками законопроектов, внесенных в Государственную Думу, оставляет впечатление, что многие из них писались в последний момент и у авторского коллектива не хватило времени и сил доходчиво рассказать и смысле и целях своей законодательной инициативы. Представляется, что это - грубая ошибка.

Пояснительная записка - превосходная возможность объясниться с потенциальным читателем - депутатами Государственной Думы, раскрыть привлекательные стороны своего проекта, показать юридические новеллы, ответить на возможные вопросы оппонентов (многие из таких вопросов всплывают на стадии апробации), и, таким образом, в корректной форме «поагитировать» депутатов за принятие данного закона. Практика свидетельствует, что написанная хорошим литературным языком содержательная пояснительная записка - немаловажный фактор, влияющий на уровень поддержки законопроекта в законодательном органе.

Финансово-экономическое_____________ обоснование -

сопроводительный документ, раскрывающий объем затрат, необходимых для реализации данного законопроекта, а также разъясняющий возможные источники их покрытия. Для законопроектов, предусматривающих расходы из государственного бюджета либо внебюджетных источников (такие законопроекты называют еще «затратными»), представление финансовоэкономического обоснования является обязательным. Правильно оценить и грамотно рассчитать финансово-экономические последствия реализации законопроекта - достаточно сложная профессиональная задача. Так, расчет стоимости льгот по проезду учащихся (см. образец в третьем разделе брошюры) предполагает знание количества иногородних учащихся, обучающихся в учебных заведениях разных типов, среднегодовое количество поездок на одного учащегося, среднюю стоимость одной поездки на морском, речном, воздушном, автобусном и железнодорожном транспорте. Источниками подобной информации могут быть министерство финансов, министерство транспорта, министерство образования, Статистический комитет Российской Федерации. Следует иметь в виду, что в некоторых случаях подобная информация имеет гриф секретности - например, когда затрагивается деятельность органов внутренних дел, органов безопасности и армии.

Заключение Правительства Российской Федерации - сопроводительный документ, необходимый для внесения в Государственную Думу законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Таким образом, в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации указанные законопроекты не могут быть даже приняты

к рассмотрению, если к ним не приложено заключение

Правительства Российской Федерации. Данное положение

Конституции Российской Федерации со всей очевидностью нацелено на то, чтобы ограничить рассмотрение парламентом «затратных» инициатив, не сопряженных с возможностями федерального бюджета. Практика реализации части 3 статьи 104 Конституции крайне неоднозначна: с одной стороны, субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту, с другой стороны, Правительство Российской Федерации вполне обоснованно

отказывается давать заключения на законопроекты, к которым не приложено необходимых расчетов. Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации, Правительство дает

письменные заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. По иным законопроектам заключение не дается. Заключение Правительства направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен. В практике работы Государственной Думы заключением Правительства Российской Федерации считается далеко не каждый документ, полученный из Правительства. Таковым, например, не считается письмо Председателя или члена Правительства, заключение министерства, хотя бы и содержащее оценку законопроекта. Предусматриваемый Конституцией Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы документ должен называться «Заключение», исходить от имени Правительства Российской Федерации, быть подписанным Председателем Правительства либо иным членом Правительства, которому в силу распределения обязанностей среди членов Правительства поручено подписывать такого рода документы. Отступление от перечисленных выше требований порождает сомнение в юридическом значении поступившего из Правительства документа и дает повод для отклонения принятого закона по мотиву «отсутствия заключения Правительства» (такие прецеденты были). Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона - прикладываемый к законопроекту сопроводительный документ технико-юридического характера. Авторы законопроектов и коллективы разработчиков порой не уделяют подготовке «Перечня» достаточного внимания, относятся к нему как некоей формальности. Это совершенно неправильно. На самом деле «Перечень» имеет существенное практическое значение. Наличие «Перечня» позволяет вести текущую систематизацию - разгружать законодательство от устаревших, формально утративших силу нормативных актов. В некоторых случаях без «Перечня» вообще невозможно понять смысл законодательной инициативы. Например, в случае внесения законопроекта о льготах возникает вопрос: новые льготы дополняют список имеющихся льгот или отменяют некоторые из них? Ответ на этот вопрос дает перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или дополнению. Без данного перечня трудно рассчитывать на правильное понимание и решение данного вопроса законодателем. Составление «Перечня» предполагает использование средств кодификации и систематизации законодательства, в частности, электронных правовых баз данных. Большинство современных электронных баз данных имеют функцию «корреспонденты-респонденты», которая отражает системные связи нормативных правовых актов. Существо ее заключается в том, что в момент обработки нормативного акта и включения его в базу данных выявляются и фиксируются все нормативные акты, которые ссылаются на данный акт (корреспонденты) и нормативные акты, на которые ссылается данный акт (респонденты). Использование функции «корреспонденты- респонденты» позволяет с высокой степенью точности выявить круг взаимосвязанных нормативных правовых актов, определить круг норм, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению либо дополнению в связи с принятием нового нормативного акта. В ранее действовавшем Регламенте Верховного Совета Российской Федерации и Регламенте Государственной Думы первого созыва предусматривалось также представление криминологической экспертизы проекта нормативного правового акта и составление прогноза социальных и экономических последствий его реализации. К сожалению, в последующем эти требования были сняты как излишние. На наш взгляд, внося законопроект в законодательный орган, его авторы должны четко представлять себе последствия его реализации и взять на себя публичную ответственность за эти последствия. Равным образом, каждый законопроект должен получить объективную научную оценку с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку. Постепенное снижение уровня требований к законодательным инициативам - негативная тенденция в российском законотворчестве, не способствующая повышению его социальной эффективности[49].

<< | >>
Источник: Раздъяконова Е.В.. Основы нормотворчества: курс лекций / Е.В. Раздъяконова; СИУ. — Новосибирск: изд-во СибАГС.—2016,— 246 с.. 2016

Еще по теме 3.2.2. Законопроект: понятие и порядок подготовки:

  1. Понятие, форма, порядок заключения и основные условия кредитного договора
  2. 14.1. Порядок подготовки
  3. 21.Государственные и муниципальные унитарные предприятия: понятие, виды, порядок создания, управления и особенности прекращения.
  4. 90. Процессуальное правопреемство (понятие, основания). Порядок вступления правопреемника в процесс. Его правовое положение.
  5. 66. Процессуальные сроки: понятие, виды, порядок исчисления, значение. Основания и порядок приостановления, а также продления и восстановления пропущенных процессуальных сроков.
  6. § 1. Теоретические споры о ключевых понятиях
  7. § 1. Понятие и особенности акционерных инвестиционных фондов
  8. 7.2. Понятие и порядок взыскания исполнительского сбора
  9. 29. Понятие и порядок возбуждения апелляционногопроизводства.
  10. Обеспечительные меры иска (понятие, виды, порядок) в арбитражном процессе;
  11. 10. Судебные расходы: понятие, виды, порядок распределения.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -