<<
>>

§1.3 Классификации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации

Классификация любого явления или процесса является способом научного познания данного явления или процесса. В связи с этим классификация, проведенная в целях научного исследования, обладает как теоретической, так и практической значимостью.

Теоретическая значимость видовой классификации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, в первую очередь определяется многоаспектностью анализа дополнительных гарантий, отсутствием единообразного понимания объема их содержания и правовой природы.

Классификация дополнительных гарантий позволит обеспечить не только познание объема соответствующего понятия, но и упорядочить элементный состав в условиях системного их представления. Так, классификация дополнительных гарантий способствует выявлению отличительных видовых различий дополнительных гарантий, что не может не иметь значения при анализе соотношения основных и дополнительных гарантий, а также при познании системы юридических гарантий в целом как системы более высокого порядка.

Практическая значимость классификации дополнительных гарантий состоит в упорядочении процесса их установления субъектами Российской Федерации, что в свою очередь способствует четкому пониманию правовых режимов действия таких гарантий применительно к каждому их виду. В конечном итоге познание правового режима действия отдельных видов дополнительных гарантий позволит определить компетенцию субъекта Российской Федерации в части возможности выбора средств и способов формально-юридического закрепления данных гарантий.

Таким образом, построение классификационных видовых различий дополнительных гарантий нельзя осуществить, не проследив их соотношение с юридическими гарантиями в целом как вид и род. В этой связи следует обратиться к результатам научной деятельности по классификации гарантий прав и свобод человека и гражданина как юридических гарантий.

В научной литературе имеется множество подходов к классификации гарантий прав и свобод человека и гражданина. При этом основаниями классификации выступают различные факторы, выражающие общие или конкретные их особенности.

Следует отметить, что в целях настоящего исследования представляется важным деление гарантий прав и свобод человека и гражданина на гарантии охраны, гарантии защиты и гарантии реализации, несмотря на то, что в зависимости от подхода классификационный ряд может изменяться[98].

Классификация юридических гарантий прав и свобод отражает функциональное предназначение указанных гарантий и показывает специфичность соответствующей правовой категории. Функциональные отличия указанных гарантий обусловлены различиями фактической основы, порождающей правоотношения, в рамках которых происходит реализация норм права, установивших соответствующие гарантии.

Вместе с тем единства в научных исследованиях относительно самостоятельности указанных правовых категорий не имеется, а классификации юридических гарантий, проводимые учеными, в полной мере отражают их научные подходы. В данном случае возможность применения классификаций юридических гарантий прав и свобод человека и гражданина конкретного ученого к дополнительным гарантиям реализации, устанавливаемым субъектами Российской Федерации, обусловливается единством понимания самостоятельности правовой категории «дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации».

В научной литературе существуют различные подходы к классификациям гарантий прав и свобод человека и гражданина.

Так, Т.П. Водкина выделяет прямые и косвенные гарантии реализации применительно к праву на приобретение достаточного жилья . Косвенные гарантии содействуют самостоятельной реализации личностью своего права.

М.С. Зайцев при рассмотрении классификации конституционных норм, закрепляющих политические права и свободы, применительно к праву на участие в управлении делами государства, выделяет две группы соответствующих норм: непосредственно определяющие возможность реализации данного права и [99]

опосредованно определяющие возможность такой реализации .

Представляется, что в содержательном аспекте речь идет о гарантиях реализации права граждан на участие в управлении делами государства.

Отдельные ученые проводят классификации гарантий реализации в зависимости от их закрепления в отдельных источниках, например, Т.П. Водкина по порядку закрепления гарантий реализации конституционного права граждан на жилище в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации выделяет общие гарантии, конкретные и смешанные[100] [101].

Кроме того, в зависимости от круга субъектов, на которых распространяют свое действие юридические гарантии, они могут быть общими или специальными (распространяют свое действие на определенный круг субъектов)[102]. При этом А.Н. Волчанская указывает на классификацию юридических гарантий в зависимости от связи с правовым статусом личности (общие, специальные и индивидуальные)[103] [104]. Другим пониманием указанной классификации может служить смысловое наполнение специальных гарантий содержанием в зависимости от прав и свобод, реализуемых в какой-либо сфере общественных

~ 107

отношений .

Следует отметить, что в некоторых научных работах выделяется особый вид гарантий прав и свобод человека и гражданина - организационные гарантии. Данные гарантии рассматривают наряду с экономическими, юридическими и иными гарантиями. Например, А.Н. Волчанская отмечает особый подход к организационным гарантиям, которые непосредственно направлены на организацию деятельности государственных и негосударственных институтов, обусловливающих эффективную реализацию прав и свобод . Думается, что организационные гарантии могут относиться к юридическим гарантиям общего или конкретного характера. В целом можно констатировать, что группа общих юридических гарантий сложна в познании, поскольку трудно прогнозировать влияние тех или иных решений, в том числе организационного характера, на обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Учитывая, что система юридических гарантий прав и свобод человека и гражданина и система дополнительных гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина соотносятся как род и вид, следовательно, отдельные критерии классификации юридических гарантий в равной степени могут быть применены к классификации дополнительных гарантий.

Но полностью нельзя вести речь о тождественности указанных критериев классификации. Например, в этих целях можно обратить внимание на классификацию юридических гарантий реализации в зависимости от их отраслевой принадлежности[105] [106]. Вместе с тем применительно к дополнительным гарантиям, устанавливаемым субъектами Российской Федерации, в рамках данной классификации следует учитывать положения ст. 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации. Так, в сфере исключительного ведения Российской Федерации находится уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; гражданское законодательство и т.д. В связи с этим можно утверждать, что все отрасли законодательства не могут быть нормативным источником дополнительных гарантий, устанавливаемых субъектами Российской Федерации. Указанные обстоятельства нарушают требование единства основания видовой классификации.

Таким образом, прежде чем приступить непосредственно к классификации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, следует обратить внимание на следующее. В рамках любой классификации

дополнительных гарантий необходимо учитывать его функциональное предназначение, в рамках которого проявляется его сущность. Нам представляется, что этому способствует широкий подход к пониманию дополнительных гарантий реализации, исходя из которого дополнительные гарантии реализации, устанавливаемые субъектами Российской Федерации, могут быть выражены не только в рамках принятия правовых актов субъекта Российской Федерации исключительно по собственной инициативе, но и при принятии обязательных с точки зрения федерального законодателя правовых актов субъектов Российской Федерации в рамках содержательной их специфики.

Например, обязанность по установлению субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина часто имеет скрытый характер, но природа такой обязанности различна.

Так, согласно ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации[107] граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации. Очевидно, что основная гарантия для многодетных семей закреплена в Земельном кодексе Российской Федерации, в котором и предусмотрена обязанность субъектов Российской Федерации установить случаи и порядок ее реализации. Вместе с тем в зависимости от характеристики случаев, их количества и простоты порядка предоставления земельных участков многодетным семьям, можно вести речь о доступности для многодетных семей основной гарантии. Порядок предоставления земельного участка может сделать нереальным или затруднительным реализацию основной гарантии. Случаи также имеют большое значение, поскольку их наличие можно обусловить такими факторами (определенный уровень дохода семьи, отсутствие в собственности жилых помещений и т.д.), совокупность которых значительно затруднит реализацию права многодетных семей на земельный участок. В связи с этим содержание порядка и случаев предоставления земельных участков многодетным семьям выступает дополнительной гарантией реализации конституционных прав граждан иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36 Конституции Российской Федерации). Данные дополнительные гарантии реализации прав и свобод можно именовать содержательными гарантиями, поскольку по форме они обязательны. Главное, что содержание гарантий выражается в свободном волевом установлении субъектов Российской Федерации с учетом достигнутого уровня развития населения на соответствующей территории и наличия необходимых ресурсов. Таким образом, для установления дополнительной гарантии в первую очередь следует обратить внимание не на форму правового акта (обязан или не обязан принимать соответствующий правовой акт субъект Российской Федерации), а на содержательную сторону правового акта.
Дополнительные гарантии характеризуются свободной волей в выборе содержания, хотя могут быть и определенные ограничения, предусмотренные федеральным законодательством. Важно, чтобы содержание правового акта зависело от уровня развития соответствующей территории и было направлено на совершенствование обеспечения реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, дополнительные гарантии реализации, устанавливаемые субъектом Российской Федерации, можно классифицировать на прямые и косвенные. Основанием такого выделения является связь дополнительной гарантии с конституционным правом или свободой, обеспечению которого гарантия призвана содействовать. Прямые гарантии обеспечивают непосредственную зависимость реализации конституционного права или свободы от ее содержания. Косвенные гарантии обусловливают опосредованную связь реализации конституционного права или свободы с содержанием гарантии. Одна и та же дополнительная гарантия применительно к разным конституционным правам и свободам может выступать как прямой, так и косвенной. Так, дополнительные гарантии реализации конституционного права на бесплатную юридическую помощь, устанавливаемые субъектами Российской Федерации в виде дополнительных категорий граждан, имеющих такое право, являются прямыми дополнительными гарантиями реализации соответствующего конституционного права и косвенными дополнительными гарантиями реализации иных конституционных прав, поскольку само право на бесплатную юридическую помощь выступает основной гарантией реализации иных конституционных прав. Прямые гарантии характеризуются самостоятельным режимом правового регулирования соответствующего конституционного права, что может выражаться в наличии отдельного Федерального закона, регулирующего данное конституционное право. В связи с этим любое установление дополнительных гарантий в рамках указанного правового регулирования непосредственно влияет на содержание и реализацию конституционного права. Косвенные дополнительные гарантии такого правового режима действия не содержат и тем самым опосредованно влияют на содержание различных конституционных прав. Недостаток данной классификации видится в сложности выделения специального правового массива, обеспечивающего правовое регулирование конкретного конституционного права. В свою очередь данный процесс осложняется наличием комплексных отраслей и правовых институтов, регулирующих различные аспекты реализации множества конституционных прав в рамках однородных общественных отношений.

Дополнительные гарантии, устанавливаемые субъектом Российской Федерации, классифицируются по источнику закрепления, в связи с чем могут быть закреплены в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации и подзаконных актах субъектов Российской Федерации. Данная классификация способствует пониманию правового режима установления и действия дополнительных гарантий, поскольку каждому виду нормативного источника присущ свой правовой режим его принятия, внесения в него изменений. Соответственно в зависимости от источника нормативного закрепления дополнительной гарантии изменяется уровень стабильности их действия и уровень отражения политического компромисса при их установлении. Безусловно, что наивысший уровень стабильности и уровень отражения интересов различных слоев населения, достигается при установлении дополнительной гарантии реализации конституционного права или свободы в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации. Недостатки данной классификации проявляются в том случае, если в субъектах Российской Федерации происходит нивелирование различий правового режима установления дополнительных гарантий в зависимости от источника их закрепления. Это может происходить в силу разных причин, например, если приоритет при установлении дополнительных гарантий всегда отдается только одному источнику закрепления, в частности подзаконному нормотворчеству, либо, если с учетом политической конъюнктуры в субъекте Российской Федерации нет различий в принятии того или иного нормативного правового акта, в частности конституции (устава) или ординарного закона субъекта Российской Федерации.

Представляется логичным выделение общих дополнительных гарантий и конкретных (специальных) дополнительных гарантий в зависимости от количества конституционных прав и свобод, обеспечение которых осуществляется с их помощью. Общие дополнительные гарантии обеспечивают реализацию нескольких конституционных прав и свобод, конкретные (специальные) дополнительные гарантии направлены на реализацию определенного конституционного права или свободы. В основе общих дополнительных гарантий лежит стремление законодателя обеспечить реализацию определенного комплекса конституционных прав и свобод. Общие дополнительные гарантии позволяют абстрагироваться от специфики реализации каждого конституционного права или свободы и выявить общие закономерности реализации отдельных конституционных прав и свобод. С учетом нормативных обобщений происходит не только экономия правового текста при формально - юридическом закреплении дополнительных гарантий, но и обеспечение реализации более широкого круга конституционных прав и свобод. Конкретные (специальные) дополнительные гарантии направлены на создание дополнительных механизмов реализации конкретного конституционного права или свободы с учетом правового режима их регулирования. Например, ст. 20 Устава Свердловской области[108] установлено, что органы государственной власти Свердловской области, иные государственные органы Свердловской области, органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, в соответствии с федеральными законами и законами Свердловской области создают условия для развития гражданского общества и его институтов. Данные положения представляют собой дополнительную гарантию реализации всего комплекса конституционных прав и свобод, поскольку наличие полноценного гражданского общества является условием развития и реализации всех конституционных прав и свобод. Недостаток данной классификации видится в том, что уровень нормативного обобщения правового текста, оформляющего дополнительную гарантию реализации конституционных прав и свобод, может способствовать нивелированию юридической силы данной гарантии, поскольку соответствующие нормы права будут носить декларативный характер.

Другим аспектом анализа указанной классификации является исследование специфики самой дополнительной гарантии реализации конституционных прав и свобод. Поскольку реализация одного конституционного права или свободы может являться одновременно способом реализации иных конституционных прав или свобод. Соответственно, устанавливая дополнительные гарантии реализации одного конституционного права или свободы, одновременно закрепляются дополнительные гарантии реализации иных конституционных прав и свобод. Например, дополнительные гарантии реализации конституционного права на бесплатную юридическую помощь одновременно являются дополнительными гарантиями реализации конституционных прав и свобод, обеспечиваемых конституционным правом на бесплатную юридическую помощь. Кроме того, существуют общие для отдельных конституционных прав и свобод формы их реализации. Например, О.А. Кожевниковым исследовались некоммерческие организации как форма реализации конституционных прав и свобод индивидов. В связи с этим им отмечалось, что государство создает правовые гарантии для конструктивной реализации гражданами, в том числе и через некоммерческие организации, своих конституционных и иных прав и свобод[109].

По отраженным в гарантиях средствам и способам правового регулирования общественных отношений дополнительные гарантии могут быть сформулированы в форме запретов, дозволений, позитивных обязываний. В данном случае акцентируется внимание на содержательной стороне правовых норм, закрепляющих дополнительные гарантии реализации. Учитывая, что процесс реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляется посредством правоотношений, то появляется непосредственная связь между субъектами соответствующих правоотношений. В форме запретов могут формулироваться нормы, регламентирующие деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, непосредственно затрагивающую сферу реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина. Например, положения законодательства, указывающие на невозможность запрашивания определенных документов органами государственной власти у граждан при реализации ими права на социальное обеспечение. Дозволения в большей степени ориентированы на самих граждан, которым предоставляются дополнительные возможности. В рамках позитивных обязываний формулируется необходимость активных действий одних субъектов в целях реализации конституционных прав и свобод других субъектов. Например, нормы, закрепленные в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, изобилуют общими положениями о необходимости содействия соответствующих органов государственной власти в реализации гражданами своих конституционных прав. Недостаток указанной классификации видится в том, что, зачастую, дополнительные гарантии, сформулированные в форме позитивных обязываний общего характера, в правоприменительном процессе не имеют должной юридической оценки. Применительно к органам государственной власти они рассматриваются как правомочия и, тем самым, сопоставляются с дозволениями. В данном случае исключается само понимание дополнительной гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Дополнительные гарантии, устанавливаемые субъектами Российской Федерации, можно классифицировать в зависимости от характеристики полномочий субъекта Российской Федерации по установлению дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.

В связи с этим необходимо определиться с подходами к классификации

113

самих полномочий субъекта Российской Федерации. Так, А.В. Мадьярова предлагает следующую классификацию полномочий субъекта Российской Федерации:

1) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации;

2) собственные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

3) делегированные органам государственной власти субъекта Российской Федерации федеральные полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

4) делегированные органам государственной власти субъекта Российской Федерации федеральные полномочия по предметам исключительного ведения Российской Федерации;

5) полномочия, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами. [110]

Е.В. Першин и М.В. Глигич-Золотарева[111] выделяет иной состав полномочий субъектов Российской Федерации:

1) полномочия субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации;

2) полномочия субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации;

3) полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе собственные полномочия субъектов Российской Федерации, делегированные полномочия субъектов Российской Федерации (полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), добровольные полномочия субъектов Российской Федерации, добровольно-принудительные полномочия субъектов Российской Федерации.

Отдельные попытки классифицировать полномочия субъекта Российской Федерации предприняты и в законотворческой практике субъектов Российской Федерации. Так, в ст. 60 Устава (Основного Закона) Алтайского края от 5 июня 1995 года № 3-ЗС[112] выделяются следующие полномочия и предметы ведения:

1) предметы ведения Алтайского края и полномочия его органов государственной власти;

2) предметы совместного ведения Алтайского края и Российской Федерации и полномочия органов государственной власти Алтайского края по предметам совместного ведения;

3) полномочия органов государственной власти Алтайского края по предметам ведения Российской Федерации, осуществляемые в случаях, предусмотренных федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.

Думается, что для определения видовой специфики дополнительных гарантий реализации, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, можно взять за основу классификацию полномочий субъектов Российской Федерации А.В. Мадьяровой. Данная классификация полномочий субъектов Российской Федерации в полной мере отражает положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и иных федеральных законов.

В рамках полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации у субъекта Российской Федерации имеются самые широкие возможности по установлению дополнительных гарантий. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в рамках исключительного ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Между тем следует отметить, что в научной литературе и в законотворческой деятельности нет единства в понимании сферы исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Во многом выделение такой сферы является задачей судебного правоприменения[113].

Несмотря на проблематичность выделения предметов исключительного ведения субъекта Российской Федерации, в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации региональный законодатель зачастую выделяет полномочия по предметам своего исключительного ведения[114] [115]. При этом в теоретическом и практическом плане представляется необходимым обозначить подход к возможности установления субъектами Российской Федерации в сфере исключительного ведения субъектов Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Проблематичность установления таких гарантий видится в том, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации), а защита прав и свобод - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). В научной литературе также имеются работы, посвященные вопросам разграничения предметов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в данной области отношений .

Вместе с тем указанные положения Конституции Российской Федерации являются базовыми в компетенционной природе дополнительных гарантий реализации, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации[116]. В связи с этим, если принять указанную позицию за основу и предположить, что дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации, могут быть установлены только в рамках данной компетенции, исключается вывод о возможности установления дополнительных гарантий в рамках полномочий по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

Представляется, что в рамках исключительного ведения субъектов Российской Федерации следует вести речь не о прямых дополнительных гарантиях реализации конституционных прав и свобод, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, а о косвенных дополнительных гарантиях. Прямые дополнительные гарантии опосредуют прямую связь соответствующей гарантии с конституционным правом или свободой, в конечном итоге такие гарантии воспринимаются как элемент содержания самого конституционного права или свободы. В связи с этим и правоприменительная практика для их установления требует соответствующих полномочий в рамках ст. 71 или 72 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем косвенные дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации, имеют опосредованную связь с самими конституционными правами и свободами. Данная связь обеспечивается наличием иных полномочий субъектов Российской Федерации (вне рамок п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации), реализация которых позволит в конечном итоге установить дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод. Такими полномочиями в полной мере можно считать полномочия субъектов Российской Федерации в сфере их исключительного ведения.

Например, согласно ст. 60 Конституции Республики Хакасия от 25 мая 1995 года в ведении Республики Хакасия находится государственная собственность Республики Хакасия и управление ею, определение политики Республики Хакасия и принятие республиканских программ в сфере государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Республики Хакасия. Предполагается, что управление государственной собственностью, принятие программ в сфере культурного развития осуществляется вне рамок ст. 72 Конституции Российской Федерации, но [117] опосредованно итогом такой деятельности является установление дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод, предусмотренных ст. 44 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, в сфере исключительного ведения субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод самые широкие, но проблематичность выделения указанного предмета ведения, а также наличие ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации, позволяет вести речь только о косвенных дополнительных гарантиях реализации конституционных прав и свобод в данном случае.

В рамках собственных полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации у субъекта Российской Федерации также имеется множество возможностей по установлению дополнительных гарантий. В этом случае можно вести речь и об опережающем правовом регулировании. Так, согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Таким образом, единственным ограничителем полномочий субъектов Российской Федерации является принятый федеральный закон.

Указанный вид полномочий субъектов Российской Федерации можно считать основным источником установления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод. Собственные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации позволяют установить как прямые, так и косвенные дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод. Источником прямых дополнительных гарантий является п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Источником косвенных дополнительных гарантий - все остальные положения ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Так, в субъектах Российской Федерации действуют законы, устанавливающие дополнительные гарантии конституционного права граждан на обращение . При этом Конституционный Суд Российской Федерации прямо высказал позицию о возможности их установления с учетом п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации . Указанные дополнительные гарантии являются прямыми гарантиями, поскольку непосредственно связаны с конституционным правом граждан на обращение и после установления их можно признать элементом содержания данного права на соответствующей территории.

Опережающее регулирование, возможность которого предусмотрена федеральным законодательством, позволяет вести речь об установлении косвенных дополнительных гарантий. В частности в законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации существует практика принятия законов, регламентирующих отношения связанные с музейным делом на соответствующих территориях . Конечно, Основы законодательства Российской

1 OA

Федерации о культуре от 9 октября 1992 года № 3612-1 , Федеральный закон от [118] [119] [120] [121] 26 мая 1996 года № 54-ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" регулируют отношения, связанные с созданием музеев и их правовым положением. Вместе с тем вопросы, связанные с музейным делом, как отраслью культурно-просветительной, информационной, научной и образовательной деятельности, не нашли отражение в федеральном законодательстве. Указанный пробел в качестве опережающего регулирования в настоящее время заполняется субъектами Российской Федерации, а в конечном итоге устанавливаются косвенные дополнительные гарантии реализации конституционного права на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, предусмотренного ч. 2 ст. 44 Конституции Российской Федерации.

В рамках делегированных органам государственной власти субъекта Российской Федерации федеральных полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по предметам исключительного ведения Российской Федерации деятельность по установлению дополнительных гарантий значительно ограничена. При этом правовая база, регламентирующая процедуру передачи полномочий субъекту Российской Федерации, предусмотренная Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", не содержит отличий в зависимости от принадлежности полномочий Российской Федерации к соответствующему предмету ведения (совместное ведение Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или исключительное ведение Российской Федерации). В связи с этим может быть поставлен вопрос о необходимости выделения двух разных видов дополнительных гарантий, устанавливаемых субъектом Российской Федерации, в зависимости от соответствующих полномочий субъекта Российской Федерации. Но отличия следует искать не в процедуре передачи полномочий Российской [122]

110

Федерации субъекту Российской Федерации, а в процедуре установления дополнительных гарантий в рамках переданных полномочий.

Так, установление дополнительных гарантий в рамках реализации переданных субъектам Российской Федерации полномочий Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации возможно только при наличии усмотрения субъекта Российской Федерации при реализации полномочия Российской Федерации, закрепленного в соответствии с федеральным законом и направленного на конкретизацию конституционных прав и свобод человека и гражданина и обеспечительных механизмов (правовых условий, средств, способов) реализации этих прав с учетом особенностей развития соответствующего субъекта Российской Федерации.

Например, согласно ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 года № 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния"126 полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, переданными субъектам Российской Федерации. При этом гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации). Согласно п. 2.1 ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 года № 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" до принятия административных регламентов уполномоченным федеральным органом исполнительной власти полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния могут осуществляться на основе административных регламентов, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом п. 3 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных

услуг" , при разработке регламентов предусматривается оптимизация (повышение качества) предоставления государственных услуг, в том числе устранение избыточных процедур, сокращение срока предоставления

государственных услуг, сокращение количества требуемых документов. В связи с этим до принятия приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 29 ноября 2011 года № 412 "Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по государственной регистрации актов гражданского состояния органами, осуществляющими государственную

регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации" данные регламенты принимались органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в которых предусматривались процедуры оптимизации соответствующей деятельности. Вопрос упрощения процедур предоставления государственной услуги по регистрации актов гражданского состояния находился в ведении субъекта Российской Федерации. В практической деятельности субъекты Российской Федерации сталкивались с проблемами несовершенства федерального законодательства по данному вопросу . Вместе с тем указанные меры могут рассматриваться как дополнительные гарантии реализации различных конституционных прав и свобод, поскольку их реализация (например, прав и свобод, предусмотренных ст. 23, 24, 26, 38 Конституции Российской Федерации) в определенной части зависит от соответствующей регистрации акта гражданского состояния. В данном случае можно говорить об установлении субъектами Российской Федерации общих косвенных дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод в рамках переданных Российской Федерацией полномочий в сфере исключительного ведения Российской Федерации.

Установление субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий в рамках реализации переданных Российской Федерацией полномочий в [123] [124] [125]

сфере исключительного ведения Российской Федерации ограничивается действием федерального закона, которым определяются границы усмотрения субъекта Российской Федерации. Аналогичным федеральным законом ограничивается усмотрение субъекта Российской Федерации при реализации переданного Российской Федерацией полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, необходим поиск дополнительных критериев, позволяющих определить видовую специфику дополнительных гарантий реализации, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, в отношении переданных Российской Федерацией полномочий в зависимости от предметов ведения (Российской Федерации или Российской Федерации и субъектов Российской Федерации).

В первую очередь следует обратить внимание на то, что установление дополнительных гарантий в рамках реализации переданных субъектам Российской Федерации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения обусловливается возможностью использования

комплексного подхода при реализации полномочий субъекта Российской Федерации в сфере совместного ведения. В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации у субъекта Российской Федерации уже имеется определенная сфера отношений, на которую направлено регулирующее воздействие норм регионального законодательства. В связи с этим при реализации переданных Российской Федерацией полномочий субъект Российской Федерации может воспользоваться теми средствами, которыми осуществляется регулирование аналогичных отношений в рамках собственных полномочий субъекта Российской Федерации. В данном случае необходимо руководствоваться принципом системного установления

дополнительных гарантий реализации в целях кумулятивного эффекта их действия.

При этом если собственное регулирование позволяет субъекту Российской Федерации установить более высокий объем дополнительных гарантий, то соответствующий уровень гарантий следует устанавливать и при реализации переданных полномочий Российской Федерации. Если же более высокий объем гарантий в силу федерального законодательства необходимо установить при реализации переданных полномочий Российской Федерации, то дополнительные гарантии также следует установить субъекту Российской Федерации в указанном объеме. В ином случае может быть нарушение конституционного принципа равенства (ст. 19 Конституции Российской Федерации).

Например, согласно ст. 23.2 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах" Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации ряд полномочий по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельных категорий граждан. Вместе с тем аналогичные меры социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг предусмотрены в региональном законодательстве в отношении иных категорий граждан в качестве дополнительных гарантий социальной защиты . Очевидно, что механизм

131

реализации указанных мер социальной поддержки не должен быть различным .

Кроме того, применительно к реализации полномочий в сфере совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают дополнительными правовыми ресурсами. Одним из таких ресурсов является возможность субъекта Российской Федерации осуществлять правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ). Указанная возможность позволяет субъектам Российской Федерации при установлении [126] [127] [128]

дополнительных гарантий в рамках реализации переданного Российской Федерацией полномочия в сфере совместного ведения задействовать деятельность органов местного самоуправления. Безусловно, такая возможность ограничивается иными нормами федерального законодательства , например, нельзя нарушать принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный в ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации [129] [130].

Правовой базой реализации полномочий субъекта Российской Федерации, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, являются положения ст. 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Особенностью установления субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий при осуществлении субъектами Российской Федерации полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им в соответствии с Федеральным законом, является предусмотренная Федеральным законом возможность участия субъектов Российской Федерации в осуществлении указанной деятельности. Данный Федеральный закон может содержать положения, предусматривающие порядок согласования участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении соответствующих полномочий, а также особенности такого участия, возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации указанных полномочий. Важным представляется наличие у субъектов Российской Федерации права, а не обязанности, участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации. Таким образом, положения Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184

ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" допускают самостоятельное установление субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий, но с учетом определенных ограничений, закрепленных Федеральным законом.

Так, согласно п. "р" ч. 2 ст. 71 Конституции Российской Федерации наименование географических объектов находится в исключительном ведении Российской Федерации. В связи с этим в целях сохранения наименований географических объектов как составной части исторического и культурного наследия народов Российской Федерации и, как следствие, в целях реализации конституционных прав граждан, предусмотренных статьей 44 Конституции Российской Федерации, принят Федеральный закон от 18 декабря 1997 года №

і л с

152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" . Согласно ч. 2 ст. 9 данного федерального закона законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации рассматривают предложения о присвоении или переименовании наименований географическим объектам, информируют население соответствующих территорий о необходимых затратах и выявляют его мнение об указанных предложениях в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. В данном случае, учитывая, что реализация указанного полномочия представляет собой право субъекта Российской Федерации, фактическая его реализация уже будет являться дополнительной гарантией реализации конституционных прав, предусмотренных ст. 44 Конституции Российской Федерации. Кроме того, немаловажным представляется сама процедура реализации указанного полномочия субъектами Российской Федерации. Выражение мнения населения и учет такого мнения законодательным органом субъекта Российской Федерации обусловливает участие граждан в культурной жизни, право на которое предусмотрено ч. 2 ст. 44 Конституции Российской Федерации. В связи с этим регламентация соответствующих отношений на уровне закона субъекта Российской Федерации имеет первостепенное значение.

Средства, используемые субъектами Российской Федерации для реализации указанного полномочия могут быть различны, в связи с чем будет различным и объем гарантирования конституционного права, предусмотренного ч. 2 ст. 44 Конституции Российской Федерации. В данном случае дополнительные гарантии выражаются не просто в факте реализации полномочия, но и в соответствующем объеме его содержания. Так, предусмотренная в Законе Забайкальского края от 9 декабря 2013 года № 882-ЗЗК "Об отдельных вопросах реализации Федерального закона "О наименованиях географических объектов" на территории Забайкальского края"[131] [132] процедура выражения мнения населения посредством проведения референдума в большей степени обеспечит конституционные права граждан по сравнению с процедурами выражения мнения населения, например, посредством проведения публичных слушаний .

Думается, что указанная классификация дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, позволяет определить специфику их действия и установления субъектами Российской Федерации с учетом действующего законодательства. Кроме того, указанная классификация является следствием широкого подхода к пониманию компетенционной природы дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, и в полной мере отражает конституционные требования о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение любых законов и любой деятельности органов государственной власти (ст. 18 Конституции Российской Федерации). Данная классификация не лишена недостатков, продиктованных наличием пробелов в федеральном законодательстве относительно видов полномочий субъекта Российской Федерации. Неопределенность в указанном вопросе способствует осуществлению различной правоприменительной практики о возможностях субъекта Российской Федерации по установлению дополнительных гарантий реализации прав и свобод.

В целом можно констатировать, что классификация дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, позволяет комплексно подойти к анализу установления и действия системы дополнительных гарантий. Каждый вид в рамках классификации дополнительных гарантий показывает специфические аспекты их правового режима установления и действия. Классификация дополнительных гарантий, взятая в своем системном единстве, структурирует научное знание о данной правовой категории.

Таким образом, под дополнительными гарантиями реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемыми субъектами Российской Федерации, понимаются правовые установления, обусловленные исключительно волей законодателя субъекта Российской Федерации, направленные на конкретизацию конституционных прав и свобод человека и гражданина и обеспечительных механизмов (правовых условий, средств и способов) реализации этих прав с учетом особенностей развития соответствующего субъекта Российской Федерации.

Кроме того, конституционно-правовая действительность обусловливает существование основополагающих подходов (принципов) к деятельности субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод. Наличие таких принципов как адекватности, системности установления и стабильности действия дополнительных гарантий реализации является объективной закономерностью развития деятельности субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина на соответствующей территории.

При этом все множество дополнительных гарантий реализации прав и свобод, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, классифицировано в зависимости от объективных критериев, что в свою очередь способствует уяснению сущности дополнительных гарантий и их функционального предназначения.

<< | >>
Источник: Чуклин Александр Владимирович. Дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Челябинск - 2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме §1.3 Классификации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации:

  1. Чуклин Александр Владимирович. Дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Челябинск - 2018, 2018
  2. Глава 1. Теоретико-правовые основы установления субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина
  3. § 1.1 Понятие дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации
  4. §1.2 Принципы установления субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина
  5. §1.3 Классификации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации
  6. Глава 2. Содержание дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, и особенности их нормативного закрепления
  7. § 2.1 Характеристика дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации
  8. § 2.2 Особенности нормативного закрепления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации
  9. Глава 3. Эффективность действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации
  10. § 3.1 Проблемы действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод
  11. § 3.2 Направления совершенствования правового регулирования отношений, связанных с установлением дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод
  12. Чуклин Александр Владимирович. Дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Челябинск - 2018, 2018
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -