Введение

Современный этап эволюции государственности в подавляющем большинстве стран мира характеризуется резким повышением роли выборов, как в практике осуществления власти, так и в общественном сознании.

В этих условиях важное место принадлежит институтам прямой демократии: выборам, референдумам, народной законодательной инициативе, сходам граждан и т. п.

Понятия «избирательное право» и «сравнительное избирательное право» соотносятся как общее и особенное. Термин «избирательное право» используется в трех значениях — как подотрасль права, как подотрасль науки и как учебная дисциплина. Однако к понятию «сравнительное избирательное право» не применимо такое значение, как подотрасль права. Действительно, если избирательное право регулирует отношения, складывающиеся в ходе выборов в одной стране, то такая подотрасль права может существовать только в каждом отдельном государстве, но не во всех странах, вместе взятых. Изучать же избирательное право можно путем сравнения однопорядковых норм и правоотношений, имеющихся в разных странах. Такое сравнение позволяет лучше разобраться в его общих закономерностях, а также в особенностях его развития в любой стране. Даже к определению понятия избирательного права как подотрасли права удалось прийти только на основе обобщения опыта многих стран в области правового регулирования. Поэтому понятие «сравнительное избирательное право» вполне закономерно и плодотворно используется в значении подотрасли юридической науки.

Изучать избирательное право зарубежных стран на фоне российского избирательного права (в рамках науки и учебной дисциплины) можно двумя путями. Первый из них — обобщенное рассмотрение институтов в сравнительном ключе, при котором приводятся и сопоставляются с российским опытом типичные примеры из законодательства и практики отдельных стран. Второй путь — более или менее подробное исследование избирательного права ряда стран, каждая из которых берется в отдельности.

В первом случае удается добиться целостного видения кардинальных направлений развития избирательного права в мире, основных факторов, определяющих - эти направления и обусловливающих отдельные отклонения от общей тенденции и попытки движения вспять. Этот подход также позволяет лучше оценить, на каком уровне находятся институты российского избирательного права, определить наиболее перспективные направления их дальнейшего развития. Правда, в этом случае избирательное право отдельной страны как бы исчезает из поля зрения. Однако такое ограничение не снижает эвристического начала сравнительно-правового метода. Вообще любой метод имеет границы применимости, и абсолютно универсальных методов в исследовании не существует. В силу этого чем лучше и точнее будут установлены пределы применимости того или иного метода, тем эффективнее будет его использование и точнее полученные в результате его применения выводы.

Не стоит забывать, что наука избирательного права (как и учебная дисциплина) базируется на знаниях о данной подотрасли права, которая всегда «привязана» к конкретному государству. Изучение избирательного права каждой страны отдельно позволяет лучше познать особенности в проявлении общих закономерностей в конкретно-исторической ситуации. В то же время на основе комплексного знания об избирательном праве многих стран можно разобраться в основных тенденциях развития избирательного права; в этом случае, однако, мы возвращаемся к обобщающему подходу.

Для настоящего учебного пособия обращение к примерам избирательного права отдельных государств подчинено главной задаче — выявлению магистральных закономерностей развития избирательного права как подотрасли права с тем, чтобы на основе полученных знаний о мировом опыте лучше понять тенденции развития современного российского избирательного права, уяснить, какие из них являются позитивными, а какие могут быть отнесены к негативным.

Поскольку в настоящем издании читатель встретится со сравнительным подходом в изучении избирательного права, представляется необходимым сказать несколько слов об основном методе исследования, использованном при подготовке настоящего учебного пособия, — сравнительноправовом методе. Конечно, этот метод может применяться не только для познания права, но и для исследования иных объектов. В отечественной науке метод сравнительного исследования применяется в различных отраслях (например, в сравнительной лингвистике, сравнительной филологии и проч.). В юридической науке этот метод особенно продуктивен, поскольку здесь наличествует богатый документальный материал, пригодный к сопоставлению, противопоставлению. В целом сравнительное правоведение дает возможность оперировать новым зарубежным и национальным документальным материалом, способствует расширению научного кругозора, помогает преодолеть узко национальный угол зрения при изучении права.

Однако как только мы начнем выяснять, что же такое сравнительный метод вообще, что общего у сравнительных методов, прилагаемых к различным объектам, то окажется, что речь идет о значении сравнения, об определении сравнения, о критериях сравнимости и т.

Сравнительно-правовой метод требует использования специальных приемов исследования, задаваемых характером объекта, например нормативным характером права. Вместе с тем вовсе не ко всем нормативным системам применим этот метод. Так, еще Иеремия Бентам в первой трети XIX в. выдвигал задачу описания правовых явлений в «этически нейтральных терминах»2, т. е. доказывал необходимость отделения морали от законодательства. Действительно, сравнению подвергаются такие категории, как конституционность, иерархичность правовых актов, имплементация правовых норм и т. п., что совершенно бессмысленно для других систем (морали, религии и т. д.).

Сравнительно-правовой метод позволяет выявить общие тенденции и закономерности правового развития различных стран и проявление их в специфических условиях отдельных стран. В различных странах сходные процессы могут проходить с разной степенью интенсивности, искажаться под воздействием местных факторов. Этот метод раскрывает общее в правовом развитии, т. е. объективный социальный закон и его конкретное проявление в специфически единичных условиях отдельно взятой страны. Отказ от учета индивидуальных особенностей страны приводит к искажениям на практике, что чревато для этой страны определенными последствиями. Абсолютизация же индивидуальных особенностей и отказ от изучения опыта других стран влекут за собой антинаучный подход к проблемам данной страны, что на практике также заканчивается для нее весьма неблагоприятно.

Сравнительно-правовой метод может быть обращен как на правовые системы в целом, так и на отдельные отрасли и институты.

Диахронно-сравнительный подход позволяет рассматривать, одни и те же институты избирательного права на разных исторических этапах их существования, выявить эволюцию института в одной стране. Такое сравнение, например, можно применить для установления тенденций во французском парламентаризме в период Второй империи, между 1875 и 1914 гг., в межвоенное двадцатилетие, в IV и V Республиках. Одновременное сопоставление избирательного права и избирательных систем, применявшихся в названные периоды, дает возможность уяснить влияние этих институтов на политическую ориентацию, на состав высших представительных учреждений, действовавших в различные исторические эпохи Франции.

В книге используется также сочетание диахронных и синхронных сравнительных исследований, предполагающих сопоставление тех же или сходных институтов избирательного права, существующих в разных странах на различных этапах их исторической эволюции. Такой широкий подход к исследованиям представляется весьма плодотворным.

В то же время можно говорить о предложенном в литературе разделении сравнительного правоведения на контрастирующее и обобщающее1. О втором, сопоставляющем, методе, позволяющем делать обобщения, уже говорилось. Контрастирующее сравнение возможно во всех отраслях юридической науки. Например, сравниваются демократические и авторитарные конституции. К избирательному праву можно подойти на такой же основе, в частности сопоставлять его отдельные институты, например порядок выдвижения кандидатов, участие политических партий в избирательном процессе, применяемые избирательные системы.

Другими словами, при применении обобщающего и контрастирующего сравнительных методов в правовой науке возможно выявить главные тенденции в развитии и установить несовпадения и контрасты.

Сопоставительный и контрастирующий методы применяются во внутреннем сравнительном праве (сравнение проводится в рамках права одной социальной системы) и во внешнем сравнительном праве, когда сравнение проводится (по форме, а не по существу) между отраслями права различных социальных систем. Эта же терминология может быть употреблена и в других случаях. Например, историческое сравнение в одной из отраслей права какой-либо страны, очевидно, будет внутренним; сравнение в этой же отрасли права с аналогичной в другой стране той же социальной системы будет, видимо, внешним.

При сравнении в отдельных отраслях возникают проблемы, связанные с отнесенностью к различным правовым системам. Трудно, если не невозможно, сравнивать Основной закон Великобритании с конституциями других стран вследствие уникальности этой Конституции. Как известно, она включает помимо значительной и все расширяющейся писаной части (акты парламента, судебные прецеденты, т. е. статутное и общее право) еще и конституционные обычаи. Что же касается избирательного права, то, вероятно, в какой-то мере можно сравнивать этот институт, существующий в европейских странах, с привлечением английского законодательства. (Тем более что в 1983 г. был принят Акт о народном представительстве, объединивший ранее действовавшие Акты 1949, 1969, 1971, 1976.и 1980 гг., Акт об избирательных списках 1949 и 1953 гг. и т. д. Акт 1983 г. был дополнен Актом о народном представительстве 2000 г., закрепившим нормы о регистрации избирателей и о праве участия в выборах.) Но тут же возникает вопрос о возможности сравнения с точки зрения юридической значимости сопоставляемых актов. Конституции в Европе — акты, обладающие высшей юридической силой по сравнению с другими законами; в конституциях («жестких» по способу изменения) закреплены основы избирательного права и избирательной системы. Акт же о народном представительстве 1983 г., как и одноименный Акт 2000 г., — это всего лишь простые законы, принятые английским парламентом; они регулируют те же вопросы, которые регламентируются в европейских конституциях. В то же время Акты о народном представительстве 1983 и 2000 гг. — весьма детализированные документы; во всяком случае степень детализации превышает конкретизированное изложение аналогичного института в конституционных актах; детализация — одна из черт английского писаного права. Данное обстоятельство порождает дополнительные сложности в сравнении.

Можно отметить еще одну особенность сравнительного метода изучения, а именно его субъективность. Последняя проявляется в особенностях отбора элементов сопоставления, в определении «пространства (champ) анализа или, короче говоря, в установлении того, каковы должны быть предметы анализа, являющиеся материальной его основой»1. Действительно, такая субъективная зависимость существует, поскольку различные исследователи рассматривают поставленную проблему по-своему, исходя из собственных представлений, своего опыта и знаний. В то же время компаративистские исследования в одной стране чаще всего проводятся в рамках одной и той же правовой культуры и традиций.

Естественно, при подготовке настоящего пособия не было задачи ограничиться только одним методом сравнительного исследования, хотя он и являлся одним из основных. Однако в современных условиях при проведении комплексных научно-исследовательских разработок использование только одного метода не дает искомого результата, не позволяет сделать по-настоящему глубокие выводы. Поэтому обычно используются сразу несколько методов, каждый из которых позволяет раскрыть одну из сторон действительности, решить определенную познавательную задачу; другие методы позволяют расширить познавательные возможности. Обращение к тому или иному методу в ходе исследования зависит как от самого объекта, так и от целей исследования, от специфики предмета той отрасли науки, в рамках которой используется в данный момент определенный метод.

Предмет регулирования избирательного права как подотрасли права определяет предмет науки избирательного права. Как юридическая наука избирательное право изучает в первую очередь конституционно-правовые (государственно-правовые) нормы, при этом не следует забывать, что группы норм образуют правовые институты (которые также изучаются в рамках науки). Для того чтобы как следует разобраться в избирательном праве, исследователю недостаточно изучить только соответствующие нормы конституционного (государственного) права и их применение. Изучающему избирательное право неизбежно понадобится включить в круг своих научных изысканий наряду с названными нормами некоторые положения финансового, административного и даже уголовного, гражданского и некоторых других отраслей права. Например, при изучении избирательного права Франции читателю и исследователю придется встретиться с нормами финансового права в главе Vbis Книги I и нормами уголовного права в главе VII Французского избирательного кодекса.

Сравнительное изучение избирательного права, таким образом, позволяет получить емкое представление о различных его институтах, существующих в мире. Такой подход к изучению, кроме того, демонстрирует сближение или отдаление друг от друга соответствующих институтов, включая и институты избирательного права. Одной из целей сравнительного анализа, как уже говорилось, является улучшение национального законодательства. Выявленные особенности могут учитываться при разработке этого законодательства; в перспективе возможна унификация в отдельных областях права. Унификация порождается в результате многосторонней интеграции, повседневных политических, экономических, культурных и других связей. Что же касается конкретных отраслей права, то унификация в них имеет уже довольно значительную историю; например, в позапрошлом веке скандинавские страны унифицировали законодательство о чеках, законодательство в области морского права, в начале XX в. — в сфере бракосочетания, разводов и т. д.1

С образованием в 1957 г. Европейского экономического сообщества, в 1992 г. преобразованного в Европейское сообщество, сближение законодательства в областях, в которых проводится интеграция, получило значительный толчок. В п. «h» ст. 3 Договора об учреждении Европейского сообщества говорится о первоочередной цели Сообщества — «сближении законодательства государств-членов в мере, необходимой для функционирования общего рынка».

Если сравнение указывает на схожесть действующих в различных государствах норм, на их повторяемость и имеет одни и те же цели реализации этих норм, включая и нормы избирательного права, то на этой основе возникает потребность унификации и кодификации. В избирательном праве также можно указать на несколько примеров такого подхода. Так, в Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г., имеющей политическое значение и представляющей программу интеграции в рамках этого Союза, прописаны некоторые избирательные права граждан этого международного объединения: избирательное право и право быть избранным в Европейский парламент (ст. 39), избирательное право и право быть избранным на муниципальных выборах (ст. 40). Еще одним примером унификации является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств.

Очевидно также, что при сравнительном подходе к изучению избирательного права возникает потребность в большей четкости и строгости при анализе и описании существующих и существовавших реалий. Чем большее число стран с различными правовыми системами будет привлечено к рассмотрению, тем большая потребуется скрупулезность, систематичность при их анализе и сопоставлении. Одновременно, очевидно, будут получены и выводы, отличающиеся большей степенью обобщения.

Вместе с тем, что уже не раз отмечалось, нормы существуют для регулирования соответствующих общественных отношений. В силу этого наука избирательного права не ограничивается исследованием лишь правовых норм (и, соответственно, институтов). В рамках этой науки рассматриваются также регулируемые указанными нормами общественные отношения. Собственно говоря, особенности отдельных групп общественных отношений оказывают существенное влияние на характер регулирующих правовых норм. Предметом регулирования конституционно-правовых (государственноправовых) норм являются, как известно, главным образом политические отношения. Поскольку для избирательного права как подотрасли права характерно обращение в первую очередь к конституционно-правовым (государственно-правовым) нормам (хотя не остаются в стороне финансовоправовые, административно-правовые и иные нормы), то и регулирование политических отношений находится в центре внимания избирательного права (но этим не ограничивается). Таким образом, одно из различий между избирательным правом как подотраслью права и подотраслью науки состоит в следующем: общественные отношения, складывающиеся в ходе выборов и регламентируемые правовыми нормами, представляют собой предмет регулирования для данной подотрасли права, а для науки избирательного права они составляют предмет изучения.

Наука избирательного права, формируясь в ходе изучения закономерностей существования соответствующей подотрасли права, оказывает обратное воздействие на развитие самой подотрасли. Конечно, изучаемый наукой сравнительного избирательного права мировой опыт не может быть применен непосредственно, без всякой адаптации к практике формирования и применения норм избирательного права в России. Однако выводы и обобщения этой науки дают возможность судить об основных направлениях эволюции данной подотрасли в мире, что позволяет лучше разобраться в развитии российского избирательного права, оценить применимость иностранного опыта к российским реалиям. Ввиду этого неудивительно, что при разработке законопроектов, в том числе и проектов поправок к действующим законам, как правило, изучают иностранный опыт. Следует отметить, что в отдельных случаях, разбирая некоторые дела, и Конституционный Суд РФ обращается к иностранному опыту. В этом заключается практическая важность изучения сравнительного избирательного права.

Так же как и предмет науки сравнительного избирательного права, предмет учебной дисциплины сравнительного избирательного права непосредственно связан с предметом соответствующего правового регулирования. В то же время данная учебная дисциплина, как уже говорилось, базируется на достижениях науки сравнительного избирательного права и без этой науки существовать не может. Правда, без обучения сравнительному избирательному праву (в том числе на базе сравнительных исследований особенностей избирательного права как субъектов федерации в границах одного федеративного государства, так и различных федеративных стран) невозможно ожидать, что будут пополняться ряды ученых и практиков, развивающих соответствующую науку. В ходе образовательной деятельности ставятся собственные задачи: обучающегося нацеливают на получение знаний, умения и навыков.

Естественно, получение знаний в области сравнительного избирательного права может быть обеспечено в российских учебных заведениях. Что касается умения и навыков в этой области, то уровень преподавания в российских вузах позволяет ориентироваться в основных институтах избирательного права, вырабатывает умение сопоставлять его институты, наделяет навыками работы с переводами зарубежных источников права и применения сравнительно-правового метода в конкретной области политико-правовых отношений. В ряде российских вузов в рамках специальных курсов по сравнительному избирательному праву при знании иностранных языков студенты вполне могут работать с оригинальными источниками права, что, несомненно, повышает уровень подготовки и расширяет их юридический и культурный кругозор.