Статья 2. Земельное законодательство
1. Статья 2 ЗК определяет систему земельного законодательства. Пункт 1 комментируемой статьи рассматривает земельное законодательство РФ в узком смысле. В его состав включаются только законы, принятые как на федеральном уровне, так и уровне субъектов РФ.
Правовой базой принятия ЗК является ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, согласно которой условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, каким и является данный Кодекс.В Конституции РФ закреплены общие принципы регулирования земельных отношений в системе законодательства нашей страны. Статья 72 Конституции РФ относит регулирование земельных отношений к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в"); разграничение государственной собственности, в том числе на землю и другие природные ресурсы (п. "г"); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. "д"); земельное законодательство, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. "к"); защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. "м"). Основываясь на этих конституционных положениях, ЗК предусматривает, что регулирование земельных отношений является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы (кодексы) и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России. Специальным указанием на прямое действие федеральных законов подчеркивается, что не признается установление субъектами РФ каких-либо дополнительных условий для вступления в силу федеральных законов.
Эта норма, естественная для государства с федеративным устройством, - своеобразная реакция на правотворчество некоторых субъектов РФ в сфере земельных отношений, которое отличалось чрезмерной независимостью и несоответствием федеральному законодательству.ЗК допускает, что наряду с ним принимаются иные федеральные законы, регулирующие вопросы использования и охраны земель. Возможность принятия специальных федеральных законов, регулирующих отдельные вопросы, предусмотрена подп. 6, 7, 9 п. 1, п. 2 ст. 1; п. 2 ст. 5; п. 2, 3 ст. 7; п. 1, 2 ст. 8; подп. 7 п. 1 ст. 9; п. 2 ст. 16 ЗК и рядом иных правовых норм, содержащихся в ЗК.
Важным является положение п. 1 комментируемой статьи, согласно которому нормы земельного права, которые содержатся в других федеральных законах, законах субъектов РФ должны соответствовать ЗК. В связи с этим возникает вопрос об иерархии федеральных законов, о приоритете действия одного федерального закона в отношении другого. Разъяснения по этому поводу содержатся в решениях Конституционного Суда РФ. Так, в определении Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. N 182-О "По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" говорится, что в ст. 76 Конституции РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Аналогичная позиция была высказана и развита Конституционным Судом РФ в иных решениях. В постановлении Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" эта позиция была уточнена. Конституционный Суд РФ указал, что в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило "lex posterior derogat priori" ("последующий закон отменяет предыдущие"), означающее, что, даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.
Земельные отношения могут регулироваться указами Президента РФ. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения. Эти акты обязательны для исполнения на всей территории страны. Акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указ Президента РФ может быть принят по любому вопросу, который входит в его компетенцию. Действуют Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, утвержденный распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 85-рп, Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. N 638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации", Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".
2. Правовые акты, принимаемые Правительством РФ, также могут регулировать земельные отношения. Они относятся к категории подзаконных нормативных правовых актов, т.е. актов исполнительных органов государственной власти, изданных в пределах их компетенции, в соответствии с законом, указом Президента РФ либо на их основе и во исполнение их.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ (ст. 23).
3. Регулировать земельные отношения могут не только указанные выше органы государственной власти, но и органы исполнительной власти субъектов РФ, полномочия которых определены в ст. 10 ЗК. Органы местного самоуправления также наделены компетенцией, позволяющей им участвовать в процессе нормотворчества в сфере регулирования использования и охраны земель. Полномочия органов местного самоуправления установлены в ст. 11 ЗК.