4. Ювенальная юриспруденция Советского государства

Октябрьская революция 1917 года коренным образом изменила государственную политику в отношении детей.

Сегодня нельзя однозначно оценивать те преобразования, которые произошли особенно в первые годы революции^[118].

Несмотря на то, что, по мнению ряда ученых, автономная ювенальная юстиция в России перестала существовать по Декрету от 14 января 1918 года, проблема детской преступности и безнадзорности не осталась без пристального внимания страны Советов.

Об этом свидетельствует хотя бы то, что за первое пятилетие после революции в стране было принято более 50 важнейших законодательных актов, касающихся воспитания несовершеннолетних, направленных на улучшение их жизни и воспитания. В литературе того периода весь это правовой комплекс часто именовался «детское право», «детская конституция».

Следует отметить, что начало созданию системы профилактики правонарушений несовершеннолетних положил специальный орган, координировавший и направляющий деятельность всех ведомств и организаций по охране детства – Совет защиты детей, позже реорганизованный в комиссию по улучшению жизни детей (Деткомиссия при ВЦИК). В полномочия данных органов входило издание обязательных общегосударственных постановлений, касающихся охраны здоровья детей, организации питания, снабжения и т. д., а также претворение их в жизнь. Являясь высшей надзорной организацией, наделенной чрезвычайными полномочиями по защите и обеспечению прав и интересов несовершеннолетних, они могли наложить «вето» на распоряжения любого ведомства, если реализация их вела к явному ущербу для детей и подростков.

По инициативе Деткомиссии ВЦИК был разработан и осуществлен первый и, по существу, единственный комплексный общегосударственный «Трехлетний план борьбы с детской безпризорностью». Особенно важно, что в ходе его реализации удалось разграничить функции между ведомствами и другими организациями в деле борьбы с детской беспризорностью.

В эти годы были приняты и реализованы решения о создании специальных органов по предупреждению правонарушений несовершеннолетних^[119]: 1. Комиссии по делам о несовершеннолетних. 2. Детские социальные инспекции с приемно‑распределительными пунктами и детскими правовыми консультациями при них.

Комиссии по делам несовершеннолетних были созданы декретом СНК от 14 января 1918 года. В их состав входили представители органов социального обеспечения, просвещения и юстиции. В обязанности этих комиссий входило не только рассмотрение материалов о правонарушениях несовершеннолетних, но и организация борьбы с беспризорностью.

Первоначально решение о необходимости создания «детской милиции» было принято еще в январе 1918 года на I Всероссийском съезде по охране детства. В мае 1920 года на Всероссийском съезде по борьбе с детской беспризорностью название «детская милиция» было заменено «детской социальной инспекцией». Положение о ней было утверждено декретом от 23 сентября 1921 года^[120]. В нем указывалось, что задачей социальной инспекции является борьба с детской беспризорностью, нищенством, проституцией, спекуляцией, правонарушениями, эксплуатацией детей и дурным обращением с ними в ремесленных, кустарных, фабричных и иных предприятиях и учреждениях, а также в семьях.

Созданные при этих инспекциях детские приемно‑распределительные пункты сделали возможным немедленное изъятие несовершеннолетних их неблагополучной среды. На основе изучения личности подростков, помещавшихся в эти пункты, решался также вопрос о дальнейших мерах по их устройству и воспитанию. Всего в 1923 году в стране насчитывалось около 200, а в 1926 г. – 284 приемника – распределителя.

Декретом от 2 декабря 1920 года органы опеки и попечительства были переданы из системы Наркомата социального обеспечения в систему Наркомата просвещения. На них была возложена обязанность по устройству несовершеннолетних, лишившихся родительского попечения, в детские дома, колонии, школы – коммуны или под опеку отдельных граждан.

Последовательно реализовывалась идея о сосредоточении всех перечисленных выше органов, а также всех воспитательных учреждений для несовершеннолетних в рамках практически единой специализированной воспитательно‑профилактической системы, управляемой Наркоматом просвещения через отделения по социально – правовой охране несовершеннолетних губернских и уездных отделов народного образования и соответствующий отдел самого наркомата.

В 1918–1919 г.г. обнаружилась неприспособленность учреждений Наркомата Общественного Призрения (социального обеспечения) для принудительного воспитания правонарушителей, нуждавшихся часто в более строгом режиме. Поэтому в 1920 году Наркомюсту совместно с Наркомпросом было поручено приступить к организации «реформаториев» для несовершеннолетних правонарушителей, к которым применялись меры судебного наказания^[122].

Законодательство, регламентировавшее до октября 1917 года ответственность несовершеннолетних за совершение преступлений и иных правонарушений, с первых дней Советской власти было существенно изменено.

В новом виде оно провозгласило приоритет предупредительных и воспитательных мер над мерами уголовного воздействия.

Была реально впервые предпринята попытка устранить подсудность несовершеннолетних общим судам и полностью упразднить их тюремное заключение.

Декрет СНК от 4 марта 1920 г. «О делах несовершеннолетних, обвиняемых в общественно – опасных действиях»^[123] констатировал, что суды и тюремное заключение для несовершеннолетних упраздняются. Дела о несовершеннолетних обоего пола до 18 лет, замеченных в действиях общественно опасных, подлежали ведению комиссий независимо от того, действовал правонарушитель с «разумением» или без такового. Декрет предусматривал как исключение применение мер судебного воздействия к правонарушителям в возрасте 14–18 лет, если комиссией будет установлена невозможность применения к ним мер медико‑педагогического воздействия.

Судя по публикациям того периода, в итоге такого подхода более 90 % дел о преступлениях несовершеннолетних рассматривалось комиссиями и менее 10 % – в народных судах. В РСФСР в 1923 г. насчитывалось 250 комиссий, рассматривавших в год до 80 тыс. дел.

Комиссии по делам несовершеннолетних в первую очередь взяли на себя труд по реализации новой системы правового воздействия на несовершеннолетних правонарушителей. Она включала в себя: меры однократного воспитательного воздействия (беседы, замечания); меры устройства в заменяющие семью воспитательные учреждения; меры длящегося надзора за поведением детей и подростков; изоляцию подростков в режимных воспитательных учреждениях. Что касается этих учреждений, то они были достаточно разнообразны. Учреждения для правонарушителей создавались в основном как интернатные заведения со строгим педагогическим режимом (детские дома I и II ступеней, сельскохозяйственные колонии и др.) В них организовывались общеобразовательная учеба и профессиональное обучение.

В 1925 г. имелось 258 таких учреждений с 16 тыс. воспитанников. Средний срок пребывания в них несовершеннолетних составлял 2–2,5 года.

В связи с тем, что социальная инспекция не справлялась с задачей по изъятию большого количества беспризорных детей и подростков с улиц и других общественных мест, СНК РСФСР 17 июля 1929 г. возложил эту обязанность на органы милиции с условием направления детей после их задержания в комиссию или приемный пункт. Уже к 1931–1933 г.г. милиция занимала главенствующую роль в задержании беспризорных.

По мнению Сапрунова А.Г., к 1934 году в России была определена и практически апробирована достаточно разветвленная сеть органов, реализующих задачи всех субъектов процесса ресоциализации: от выявления и учета несовершеннолетних, нуждающихся в социальной помощи, определенных профилактических воздействиях, до их патронирования после отбытия наказания^[124].

В итоге всех этих мер, как только в развитии экономики России появились первые позитивные результаты, беспризорность, связанные с ней правонарушения детей и подростков, сразу начали идти на убыль.

С 1931 по 1938 годы прекращается деятельность комиссий по делам несовершеннолетних всех уровней: от Центральной до местных. Едва наладившаяся работа по координации заинтересованных органов в профилактике правонарушений и борьбе с безнадзорностью вновь серьезно и надолго ослабляется.

Функции по организации борьбы с преступностью несовершеннолетних переходят в правоохранительную систему. Дела о правонарушениях подростков отныне прерогатива следствия и суда.

Специальные структуры стали создаваться и в органах внутренних дел.

Так, 31 мая 1935 года СНК СССР и ЦК ВКП (б) было принято постановление № 1047 о ликвидации детской беспризорности и безнадзорности. В соответствии с данным постановлением в системе НКВД были созданы приемники распределители для несовершеннолетних. Кроме того, положения данного правового акта заложили основу системы ранней профилактики правонарушений несовершеннолетних. Так, предполагалось^[125]:

– значительно улучшить состояние детских домов и колоний, над которыми устанавливалось шефство предприятий и организаций;

– усилить ответственность родителей за ненадлежащее воспитание своих детей посредством применения таких мер, как сообщение по месту работы, в общественные организации, отобрание детей без лишения родительских прав;

– активизировать борьбу с детской безнадзорностью и хулиганством на улицах.

В декабре 1937 г. было утверждено новое Положение о приемниках – распределителях НКВД. В 1940 г. с учетом пятилетнего опыта работы по ликвидации детской беспризорности, возложенной на милицию постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 г., издается специальная инструкция, определяющая пути улучшения работы с несовершеннолетними. На начальников органов милиции возлагалась обязанность непосредственно заниматься разработкой конкретных мероприятий по ликвидации детской безнадзорности и беспризорности, входить в местные государственные и общественные организации с практическими предложениями по этому вопросу.

К данному периоду ювенальная система в СССР (России) окончательно приняла черты, характерные для советского государства, где функции борьбы с преступностью, профилактикой правонарушений несовершеннолетних была возложена на различные правоохранительные структуры, общественные и иные организации. Роль суда была резко ограничена и сводилась, в основном, к отправлению правосудия.

В 1940 г. стали создаваться и в короткий срок нашли широкое распространение, детские комнаты милиции, ставшие центрами работы по преодолению беспризорности и безнадзорности детей, правонарушений подростков. Вместе с тем, Днем создания подразделений по работе с несовершеннолетними в системе МВД принято считать 31 мая 1935 г.

Дальнейшее совершенствование существующей системы предупреждения правонарушений несовершеннолетних было прервано начавшейся 1941–1945 г.г. войной Изменившаяся ситуация резко снизила уровень преступности в целом. На это повлияло несколько факторов, среди которых: призыв в армию большого числа мужского населения; всенародный патриотизм, охвативший не только законопослушное население; ужесточение мер в отношении лиц, совершающих противоправные деяния.

Директивой НКВД СССР № 403‑42 г. утверждены первые типовые штаты детских комнат, ранее именовавшихся комнатами для привода детей. В каждом из названных подразделений могли работать до двух сотрудников (инспектор и помощник инспектора), комплектуемых из числа лиц, не подлежащих призыву в армию. В этой связи подавляющую часть личного состава подразделений по работе с подростками составляли женщины. Впоследствии их доля несколько сократилась, но и в настоящее время является высокой (58 %).

Большое значение для профилактики правонарушений подростков имело постановление СНК СССР от 15 июня 1943 г. № 659 «Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством»^[126], которое послужило основой для создания первых специализированных подразделений по делам несовершеннолетних в аппаратах уголовного розыска НКВД СССР, НКВД союзных и автономных республик, УНКВД краев и областей.

Анализ исторической действительности 50–70 гг. в Советском государстве позволяет судить о важности внутриполитических и социальных перемен, происходящих в обществе в данный период.

Окончательно не восстановившаяся после Великой Отечественной войны экономика, всеобщая амнистия в 1953 г., реабилитация многих тысяч репрессированных и несправедливо осужденных граждан, начавшаяся в 1956 г., все это привело к небывалому всплеску преступности, что послужило предпосылкой качественного совершенствования системы органов внутренних дел.

В связи с этим остро встал вопрос о проблеме борьбы с преступностью несовершеннолетних и специализации научных исследований в этой области в целях пересмотра основных методов профилактики правонарушений несовершеннолетних органами внутренних дел и внедрения результатов исследований в практическую деятельность.

Данной проблемой уже с середины 50‑х годов занимались НИИ милиции, ВШ МВД, Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, Институт государства и права АН СССР, Всесоюзный институт юридических наук Министерства юстиции, Всесоюзный научно – исследовательский институт криминалистики, юридические факультеты Московского, Ленинградского государственных университетов^[127].

Результаты исследований широко использовались Министерством внутренних дел СССР.

Детские комнаты милиции в конце 60‑х годов выполняли значительно более широкий круг обязанностей, по сравнению с теми, которые были на них возложены во время их организации (прием доставленных беспризорных и безнадзорных детей и их устройство).

Важное значение в повышении эффективности профилактики правонарушений среди подростков имело создание в 1961 г. комиссий по делам несовершеннолетних при исполкомах местных советов народных депутатов трудящихся. Детские комнаты милиции в соответствии с приказом МООП СССР № 427 от 10.08.67 г. оказывали им помощь в отношении подростков – правонарушителей и лиц, опекающих их.

Одновременно образовывались детские комнаты милиции на общественных началах на территориях обслуживания участковых уполномоченных для проведения индивидуальной воспитательной работы с каждым подростком. Появился институт внештатных инспекторов детских комнат милиции.

В целях решения задач борьбы с преступностью и, в частности, как ее причиной – детской безнадзорностью, в 1963–1964 гг. в аппаратах уголовного розыска МООП, УООП, дорожных отделов и управлений милиции городов были сформированы специальные группы по борьбе с правонарушениями несовершеннолетних, а в низовых органах милиции выделены оперативные работники по делам несовершеннолетних.

В это время вступил в силу УК РСФСР (1961 г.)^[128], исключивший из компетенции судов рассмотрение всех общественно опасных деяний лиц в возрасте от 12 до 14 лет и значительно сокративший перечень преступлений, за совершение которых уголовная ответственность наступает в возрасте от 14 до 16 лет. Внесены изменения в порядок условного осуждения.

Таким образом, постоянный поиск новых форм и методов борьбы с правонарушениями несовершеннолетних, организационное укрепление органов милиции обусловили последовательное улучшение оперативной обстановки, и с 1967 г. появилась тенденция снижения общего уровня преступности среди несовершеннолетних, что свидетельствовало о перспективности целенаправленного профилактического воздействия.

К середине 70‑х г. политическая и социально – экономическая ситуация в СССР, как отмечается в ряде научных исследований того времени, вновь стабилизировалась. Государственные органы получили возможность создать систему профилактики преступности. Основным законодательным актом. Положившим начало в решении этой задачи по отношению к преступности несовершеннолетних, был Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 г. «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних и специальных учебно‑воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Данный Указ предусматривал преобразование детских комнат милиции в инспекции по делам несовершеннолетних (ИДН). При этом изменилось не только название, но и расширилась компетенция сотрудников этого подразделения.

Созданная в период с 1917 по 1990 г.г. система различных правоохранительных структур, общественных, государственных и иных организаций с переменным успехом обеспечивала предупреждения, пресечения, раскрытия преступлений и иных общественно – опасных правонарушений несовершеннолетних. О недостатках и достоинствах существовавшей в данный период проводились и проводятся научные исследования. Этот период ушел в историю. Но опыт, накопленный в нашей стране в работе с несовершеннолетними нельзя предавать забвению и надо использовать его в становлении новой ювенальной системы в России.

Наставление по организации работы ИДН от 1988 г. было основным нормативным документом, регламентирующим функциональные обязанности сотрудников подразделений по предупреждению правонарушений несовершеннолетних в переходный период вплоть до 2000 года^[129].

Анализ нормативных актов тех лет, регламентирующих создание и организацию деятельности перечисленных структурных образований, проведенный нами, показывает, что подавляющее большинство решений по данным вопросам содержалось в партийных документах (постановлениях, резолюциях и т. д.), а также материалах ЦК ВЛКСМ.

Значительная часть обязательных для исполнения управленческих решений имела форму ведомственных приказов и инструкций.

К сожалению, особенностью рассматриваемого периода является повсеместная подмена правовых оснований решениями, не имеющими силы закона.