ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена сохраняющимся противоречием между конституционным определением курса Российской Федерации на построение правового и демократического государства, атрибутом которого признаны свободные и альтернативные выборы депутатов и выборных должностных лиц, и эффективностью системы их обеспечения, где принципиальная роль отведена избирательным комиссиям.

Самым многочисленным и непосредственно связанным с избирателями звеном системы избирательных комиссий являются участковые избирательные комиссии. Через их организационно-кадровое представительство и ответственное функционирование избиратели судят о легитимности власти, о доверии результатам голосования и выборов, о народовластном характере государственных и муниципальных органов. Учитывая это, участковые избирательные комиссии в России сами нуждаются в организационном и функциональном гарантировании.

Проведенный с учетом этого анализ научных и правовых источников показал, что избирательные комиссии вообще и участковые комиссии в частности требуют дополнительной конституционно-правовой разработки и совершенствовании, касающихся, в числе прочего, конституционно-правового статуса, принципов организации и деятельности, состава и внутренней структуры участковых избирательных комиссий, порядка их формирования и способов обновления, а также вопросов обжалования решений и действий / бездействия участковых избирательных комиссий в качестве соответствующих конституционно-правовых гарантий.

Изложенное выше подчеркивает актуальность конституционно-правового исследования проблем организации и функционирования участковых избирательных комиссий в диссертационном формате.

Степень научной разработанности темы диссертации. Избирательная система - один из традиционных институтов конституционного права, проблемам которого посвящены работы С.А. Авакьяна, К.В. Арановского, П.А. Астафичева, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Л.В. Бутько, Н.В. Бутусовой, Т.М. Бялкиной, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Ю.А. Дмитриева, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, В.В. Комаровой, Г.Н. Комковой, И.А. Конюховой (Умновой), М.А. Краснова, В.И. Крусса, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, А.А. Ливеровского, В.О. Лучина, М.В. Мархгейм, Н.И. Матузова, Ж.И. Овсепян, В.Н. Самсонова, Ю.Н. Старилова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.

В советской государственно-правовой науке вопросам избирательной системы уделялось особое внимание в исследованиях Т.Б. Анисимовой, В.Ф. Бубенцова, И.С. Карпиковой, А.И. Кима, Г.В. Мальцева, П.С. Ромашкина, Н.А. Тепловой, Б.В. Щетинина и др.

Более конкретные конституционно-правовые аспекты функционирования избирательных комиссий, их статуса и порядка деятельности раскрыты в работах В.А. Алескеровой, В.Н. Андриянова, О.Е. Артемовой, Е.В. Белоусовой, Р.Т. Биктагирова, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова,

А.В. Иванченко, Д.В. Лиджиева, М.С. Матейковича, А.В. Торопова,

В.В. Игнатенко, Н.Г. Мажинской, Ю.Ф. Петухова, Г.З. Хафизовой,

С.Г. Г онтарь, П.Е. Добровольского С.Д. Князева, Д.В. Кудряковой,

К.К. Макаревича, А.А. Макарцева,

Д.В. Прокопьева, А.А. Сидоровой.

А.В. Шапошникова, А.В. Шмидько и др.

Среди кандидатских диссертаций, посвященных конституционноправовым основам организации и деятельности избирательных комиссий, следует выделить работы В.Н. Андриянова «Законодательное регулирование правового статуса, правоприменительной и нормотворческой деятельности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (М., 1999); А.Ю. Бузина «Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации» (М., 2004); А.Р. Василевской «Федеральное законодательство о правовом статусе должностных лиц в избирательных комиссиях Российской Федерации (М., 2001); Л.Д.

Однако в работах указанных авторов участковые избирательные комиссии с позиции конституционно-правового гарантирования их организации и функционирования не рассматривались, а упоминались лишь контекстно. Этим во многом и обусловлен выбор направления и тематики диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования выступили урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся в Российской Федерации в сфере конституционно-правового гарантирования организации и функционирования участковых избирательных комиссий.

Предмет диссертационного исследования составили конституционные и иные правовые нормы, определяющие гарантии организации и функционирования участковых избирательных комиссий в России.

Цель диссертационного исследования связана с конституционно-правовой разработкой проблем гарантирования организации и функционирования участковых избирательных комиссий в Российской Федерации.

Для достижения заявленной цели автором были поставлены и решены задачи, среди которых:

- выявление конституционно-правовых целей и задач участковых избирательных комиссий в организации публичных выборов;

- анализ структуры конституционно-правового статуса участковых избирательных комиссий;

- конкретизация содержания принципов деятельности участковых избирательных комиссий;

- рассмотрение механизма конституционно-правового регулирования состава и внутренней структуры участковых избирательных комиссий;

- обоснование предложений по совершенствованию порядка формирования состава участковых избирательных комиссий;

- исследование институтов ротации и досрочного прекращения полномочий участковых избирательных комиссий;

- определение проблем реализации конституционно-правовых функций участковых избирательных комиссий в процессе подготовки избирательных участков к голосованию избирателей;

- раскрытие юридических форм обеспечения участковыми избирательными комиссиями процесса голосования на избирательных участках;

- формулировка предложений по совершенствованию порядка подсчета голосов, установления и оформления итогов голосования участковыми избирательными комиссиями;

- оценка целесообразности признания в качестве руководящих для участковых избирательных комиссий правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся вопросов обжалования решений и действий избирательных комиссий.

Методологической основой исследования явились разнообразные формы и приемы научного познания, выработанные и апробированные юридической теорией и правовой практикой. В их числе общенаучные (системный, анализа и синтеза и др.) и частнонаучные (юридические, социологические, статистические и др.). Особое внимание уделялось использованию собственно правовых методов - сравнительного правоведения, системного толкования, правового моделирования. Применены формально-юридический и системно-структурный подходы к исследованию заявленного объекта. Все это позволило раскрыть конституционно-правовые гарантии организации и функционирования участковых избирательных комиссий в системном единстве, с учетом разнообразия взглядов на их природу и способы совершенствования.

Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом достижений не только конституционно-правовой науки, но и ряда смежных общественных наук - социальной философии, социологии, политологии, многие концептуальные положения которых содержат важный материал для совершенствования законодательства и правоприменительной практики в современной России. Диссертация обобщила в себе научный материал на основе стремления автора к обеспечению преемственности в конституционно-правовом знании, учету теорий, концепций и научных доктрин, сформулированных как в трудах современников (С.А. Авакьян, Г.А. Борисов, В.Д. Зорькин, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, И.Н. Куксин, О.Е. Кутафин, О.Н. Полухин, Ю.А. Тихомиров, Е.Е. Тонков, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин и др.), так и представителей русской дореволюционной конституционной юриспруденции (А.Д. Градовский, Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев, Б.Н. Чичерин и др.).

Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», федеральные законы от 22 февраля 2014 г. №20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 10 января 2003 г.

Эмпирическая база диссертационного исследования охватывает программно-целевые и политические документы, данные статистики, результаты опросов членов избирательных комиссий, данные сети Интернет, а также правовые акты, утратившие юридическую силу (законы РСФСР от 8 августа 1978 г. «О выборах в Верховный Совет РСФСР»; от 27 октября 1989 г. «О выборах народных депутатов РСФСР»; Закон Российской Федерации от 27 октября 1989 г. «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов Российской Федерации»; указы Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. № 1557 «Об утверждении уточненной редакции положения о выборах депутатов Г осу- дарственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в положение о федеральных органах власти на переходный период», от 20 декабря 1993 г. № 2227 «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации» и др.).

Научная новизна работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:

- разработана новая научная идея конституционно-правовых гарантий организации и функционирования участковых избирательных комиссий, обогащающая концепцию институционального гарантирования избирательного права и избирательного процесса в России;

- предложены конкретизация содержания ряда принципов применительно к функционированию участковых избирательных комиссий; меры по совершенствованию порядка подсчета голосов избирателей и определения результатов выборов;

- доказана необходимость повышения уровня демократичности при формировании состава участковых избирательных комиссий; реализации ротации в качестве способа гарантирования их статуса как постояннодействующих; целесообразность структурирования правового регулирования процедуры голосования избирателей; признания в качестве руководящих для участковых избирательных комиссий соответствующих правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации;

- введены в научный оборот авторская трактовка участковой избирательной комиссии; конструкция конституционно-правового статуса участковых избирательных комиссий.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Авторская трактовка участковой избирательной комиссии, под которой понимается законодательно учрежденный постояннодействующий специализированный орган, предназначенный для подготовки и проведения выборов различных уровней, обеспечивающий непосредственное волеизъявление избирателей и наделенный для этого соответствующими полномочиями и ресурсами.

Анализ доктринальных и правовых источников показал, что специализированная модель участковых избирательных органов является наиболее предпочтительной, поскольку создает дополнительные гарантии надлежащей организации и проведения всех видов и уровней выборов в Российской Федерации.

2. Авторская конструкция конституционно-правового статуса участковых избирательных комиссий, включающая его общую и специальную разновидности.

Общая - выражается в их независимости от органов государственной власти и местного самоуправления в пределах компетенции; возможности принимать обязательные для исполнения решения, которые не подлежат государственной регистрации; праве на содействие со стороны государственных (муниципальных) органов и учреждений в реализации полномочий и т.п. Специальная - в специфике состава и внутренней структуры, в порядке формирования и обновления, в гарантиях организации, функционирования и обжалования.

3. Конкретизация содержания принципов независимости, коллегиальности, добровольности, обязательности решений, содействия применительно к функционированию участковых избирательных комиссий:

- независимость в пределах соответствующих полномочий;

- сочетания коллегиальности и единоначалия в принятии решений;

- добровольность участия членов участковой избирательной комиссий в ее деятельности;

- обязательность решений вышестоящих избирательных комиссий;

- безвозмездность содействия участковым комиссиям в реализации их полномочий со стороны государственных и муниципальных органов.

4. Обоснование повышения уровня демократичности в организации публичных выборов. Существующий законодательный способ формирования состава участковых избирательных комиссий опосредован решением территориальных избирательных комиссий. С одной стороны, это организационно более удобно, чем назначение членов участковых избирательных комиссий представительными органами муниципальных образований. С другой, такой способ формирования сопровождается, как правило, безальтернативностью кандидатур, голосованием списком в ущерб персональному голосованию и обсуждению, отказом от процедур тайного голосования, недостаточностью гарантий публичности заседаний территориальных комиссий. Кроме того, участковые избирательные комиссии автоматически попадают в подчиненное положение по отношению к территориальным избирательным комиссиям.

5. Доводы в пользу реализации ротации в качестве демократического способа гарантирования статуса участковых избирательных комиссий как постоянно действующих. Именно на уровне участковых избирательных комиссий ротация наиболее предпочтительна, поскольку это способствует кадровому, профессиональному, организационному, личностному совершенствованию их состава и функционирования. В противном случае, высока вероятность системных ошибок, неточностей и даже правонарушений, которые не выявляются «внутри» деятельности этих комиссий, следовательно - не пресекаются, не влекут за собой юридической ответственности, не подлежат должной правовой оценке в вышестоящих комиссиях и судах по инициативе членов комиссий с правом решающего голоса.

6. Предложение автора по структурированию правового регулирования процедуры голосования избирателей с теоретико-методологической точки зрения на общую и особенную части. Первая, касаясь обычного порядка голосова- ния в помещении участковой избирательной комиссии, охватывает, по мнению автора, несколько этапов:

- подготовительный (действия должностных лиц и членов участковых комиссий непосредственно перед началом голосования);

- основной (процесс выдачи бюллетеней, голосования избирателей и наблюдения за ходом голосования);

- заключительный (действия должностных лиц и членов участковых комиссий по завершении голосования перед началом подсчета голосов и определения результатов волеизъявления граждан).

Вторая - регулирует процедуры досрочного голосования, голосования с использованием открепительных удостоверений, голосования вне помещения для голосования, голосования по почте, голосования с помощью специальных машин и иных технических средств.

7. Предложения автора, направленные на совершенствование избирательного законодательства, в части, касающейся порядка подсчета голосов избирателей и определения результатов выборов. Для этого необходимо:

- четко разграничить полномочия каждого из должностных лиц и членов участковых избирательных комиссий;

- инструктивно предписать в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» пронумерованную последовательность их действий;

- указать на юридические последствия нарушения такой последовательности.

8. Авторское обоснование целесообразности признания в качестве руководящих для участковых избирательных комиссий правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся вопросов обжалования решений и действий избирательных комиссий.

Обобщение практики по избирательным спорам позволило систематизировать следующие руководящие правовые позиции:

- законодатель должен учитывать сжатость избирательных сроков, по истечении которых защита нарушенных избирательных прав становится затруднительной и даже невозможной;

- истечение сроков обжалования избирательных действий или бездействия не должно толковаться в качестве непреодолимого препятствия для защиты нарушенных избирательных прав;

- юрисдикционные органы не могут быть ограничены в праве признания результатов голосования или выборов недействительными при наличии существенных нарушений требований закона, установленных и доказанных в надлежащем порядке;

- избирательные комиссии не обладают исключительным правом обращения в судебные инстанции по вопросам защиты избирательных прав.

Теоретическая значимость диссертационного исследования обусловлена тем, что в нем:

- доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;

- раскрыто и конкретизировано содержание принципов, на основе которых осуществляется функционирование участковых избирательных комиссий;

- изложены концептуальные положения об особенностях структуры правового статуса участковых избирательных комиссий, их места в системе организации публичных выборов;

- изучены состав, внутренняя структура и порядок формирования участковых избирательных комиссий;

- проведена модернизация подходов к правовому регулированию юридически значимых действий участковых избирательных комиссий в процессах подготовки избирательных участков к голосованию, организации волеизъявления граждан, подсчета голосов избирателей, определения и оформления результатов голосования, обеспечивающая получение новых результатов по теме диссертации.

Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его материалы могут быть использованы в деятельности избирательных комиссий всех уровней, законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов и глав муниципальных образований. В образовательном процессе отдельные результаты исследования могут найти применение при чтении лекционных курсов и проведении практических занятий по учебным дисциплинам «Конституционное право», «Муниципальное право» и спецкурсам по магистерским программам («Избирательное право», «Избирательная система», «Правозащитные системы в Российской Федерации» и др.).

Степень достоверности проведенного конституционно-правового исследования гарантий организации и функционирования участковых избирательных комиссий в Российской Федерации, обоснование и формулирование предложений по его совершенствованию опосредованы использованием научных трудов и применением апробированных методов и методик, соблюдением научнометодологических требований, анализом официальных источников юридической практики, нормативных актов, обобщением использованной научной литературы.

Апробация результатов исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного права юридического института ФГБОУ ВО «Орловский государственный университет им. И.С. Тургенева», в результате личного многолетнего опыта работы автора в качестве председателя избирательной комиссии, а также в ходе выступления диссертанта на различных научно-практических мероприятиях (конференции, «круглые столы», совещания руководителей избирательных комиссий Орловской области).

Структура диссертации. Работа состоит из введения; трех глав, включающих десять параграфов; заключения и списка литературы.