Н. МУХИТДИНОВ Зам.директора Института государства и права НАН РК НЕ УЧТЕННЫЙ В КОНСТИТУЦИИ НЮАНС

Когда-то в литературе шла большая дискуссия по вопросу о том, каково соотношение природопользования и охраны природы. Высказывались предложения о необходимости принять два самостоятельных закона - Закон об охране окружающей природной среды и Закон о пользовании природными ресурсами.

Новая Конституция Республики Казахстан частично разрешила эту проблему. Стало понятно, что пользование природными ресурсами нельзя отрывать от вопросов их охраны. «Охранять» природные ресурсы — это в большой степени и означает комплексно, рационально, эффективно их использовать. Если государство является собственником земель, недр, лесов, вод и животного мира, то оно всегда будет выступать в качестве одного из участников правоотношений по пользованию природными ресурсами.

Впервые в истории нашего государства возможность передачи в собственность одного из важнейших природных ресурсов земли предусмотрена шестой статьей Конституции РК.

В связи с этим хотелось бы высказать ряд предложений. Прежде всего в основу права пользования природными ресурсами должен быть положен принцип признания природных объектов (земель, недр, лесов, вод, растительного и животного мира) самостоятельными объектами права.

Впервые в мире недра были признаны особым объектом права Декретом «О земле» от 26 октября 1917 г. То же самое было сделано в отношении вод, лесов и других природных ресурсов. Это имело большое значение для развития и совершенствования природоресурсовых и природоохранительных отношений.

На протяжении более двух тысячелетий недра и другие природные ресурсы рассматривались в качестве составных частей земли. Римскими юристами данное положение было сформулировано как принцип акцессии.

Принцип горной свободы имел огромное значение для развития горной промышленности царской России. Благодаря ему были построены крупные заводы, фабрики, которые выдвинули Россию в число передовых держав мира (Демидовские заводы, развитие горной промышленности на Урале и т.д.).

Вместе с тем принцип горной свободы не мог преодолеть зависимости горнопромышленников от хозяев земной поверхности. Горнопромышленник всегда натыкался на необходимость получения разрешения собственника земли на использование недр. Иногда это противоречие спокойно разрешалось большой прибылью, которую промышленнику давало горное дело.

Правда, и пользователи недрами не всегда могли удовлетворить интересы собственников земли. Нередко горнопромышленники, прикрываясь необходимостью освоения недр и получения высокой прибыли, откровенно прибегали к спекуляции, что шло вразрез с интересами государства. Например, Ухтинское месторождение нефти в Карелии было закуплено бакинскими нефтепромышленниками не для разработки, а чтобы удерживать монопольно высокие цены на бакинскую нефть.

Недостатки принципов акцессии и горной свободы были преодолены принципом отделения права на недра от права на поверхность земли. Согласно этому принципу нахождение нефти, газа, железной руды и других полезных ископаемых не обогащало собственника земли... Однако принцип акцессии в настоящее время остался действующим во многих развитых странах мира.

Некоторые из этих государств не знают, как от него избавиться, а другие путем установления различных ограничений и запретов стараются выхолащивать содержание права частной собственности на природные ресурсы.

В свете изложенного мы выражаем сомнение относительно правильности ряда норм Конституции РК и некоторых нормативных актов, направленных на регулирование природопользования. Вызывает серьезное возражение смысл первых трех слов п. 3 статьи 6 Конституции: «Земля и ее недра...». Создается впечатление, что недра являются принадлежностью земли (это верно, если речь идет о физико-географическом смысле этих слов). Между тем, на мой взгляд, право на недра является самостоятельным правом.

В некоторых законодательных актах, принятых или принимаемых в развитие Конституции, не делается попытка распространить принцип акцессии и горной свободы на реалии сегодняшнего дня. Так, в настоящее время право землевладельца (собственника земли) распространяется и на недра, с некоторыми ограничениями, и на атмосферный воздух, и на закрытые водоемы. Не приведет ли это впоследствии к противоречию интересов государства с интересами собственника? Нелишне вспомнить, что Наполеон гордился не столько своими победами над врагами, сколько своим Гражданским Кодексом. Он распространил право землевладельца вглубь земли и вверх до неба. Современный английский Гражданский Кодекс по существу воспринял нормы Гражданского Кодекса Наполеона, которые почти неизменно воспроизводятся в гражданских кодексах всех цивилизованных государств. Не возвращаемся ли мы обратно к тому, что исторически не оправдало себя и осуждается прогрессивными правоведами? Не воспринимаем ли мы пережитый уже странами Европы и Азии принцип соотношения поверхности земли и ее недр? Нам представляется, что да, воспринимаем, но только в более худших условиях. Об этом свидетельствуют почти все нормы нового Земельного кодекса РК.

Кроме того, прежде пути земельного и водного законодательства не перекрещивались. Законодательство Союза и современное водное законодательство никогда не рассматривали водные объекты принадлежностью земель.

Согласно статье 4 Водного кодекса РК подземные воды являются составной частью единого водного фонда страны. Причем «воды» после 1917 года всегда считались самостоятельным объектом права. Между тем, Земельный кодекс РК допускает возможность передачи права собственности на закрытый водоем собственнику земли.

Будет правильнее в статье 6 (3-й абзац) Конституции РК в

словосочетании: «Земли и ее недра» исключить слова «и ее». После слова «земля» должна стоять запятая. Что этим достигается? Прежде всего то, что «земля и ее недра» не будут рассматриваться как единое целое: и земля, и недра должны стать объектами самостоятельного права. Собственник земли не может и не должен распространять свое право на ее недра, хотя его (собственника земли) интересы должны быть максимально защищены законодательством в случае, если государству потребуется использовать недра какого-то участка земли.

В будущем, как мне думается, в Конституции следовало бы четко указать на то, что недра, воды, леса, растительный и животный мир находятся в исключительной собственности государства.

Исключительность государственной собственности означает нетоварность объектов природы. Недра, леса и воды, растительный и животный мир могут предоставляться лишь на праве пользования.

Таким образом, на современном этапе развития нашего общества право природопользования может опираться на два института: на право государственной собственности на природные ресурсы и на право частной собственности на землю. Если речь идет о праве природопользования, опирающемся на право собственности государства, все доходы и выгоды, связанные с освоением природных объектов, идут государству. Г осударство как собственник в данном случае получает определенную плату за пользование объектами природы. Например, при освоении недр может быть получена плата в виде бонусов, коммерческого обнаружения и добычи полезных ископаемых; при пользовании водными ресурсами — плата за специальное водопользование и т.д.

При пользовании природными ресурсами на основе права частной собственности на недра все извлекаемые полезные свойства вещей идут в доход собственника.

Желательно, чтобы при разработке и принятии новых законодательных актов, направленных на использование и охрану природных ресурсов, были учтены эти и другие особенности права природопользования как самостоятельного института в системе права на этапе перехода к рынку.

(Фемида. -1996. - №s5. - С. 54-56.)

& & &