<<

ГЛАВА V НАЧАЛА УПРАВЛЕНИЯ НАЛОГАМИ

Еще А. Смит[564] выразил в трех положениях основные начала управления налогами. 1) определенность податей, 2) удобство их взимания и

  1. дешевизна.
    Дабы эти начала были проведены в финансовом управлении, необходимо соблюдение следующих главных условий.
  1. Каждый налог должен быть установляєм законодательной властью. Податная система должна отличаться возможно большей простотой Вопреки Вагнеру, который считает сложность системы налогов и даже каждой отдельной подати неустранимой принадлежностью современного общественного быта[565], мы убеждены в осуществимости установленной нами двуклассной системы, которая отличается большой простотой. Язык законов, установляющих подати, и распоряжений, разъясняющих применение закона, должен быть точен, удобопонятен, дабы не вызывать недоразумений. Законы и распоряжения должны во всей полноте охватывать сферу данного налога: лицо и предмет налога, оклад, время и место платежа, гражданская и уголовная ответственность за недоимки и обманы и др. - все должно быть точно определено. - Вот главные условия, соблюдение которых удовлетворяет первое требование - об определенности налогов.
  2. Удобства взимания налогов имеют значение как для плательщиков, так и для государства. Эти требования относятся к форме, месту, времени платежей. Формой платежей должна быть господствующая валюта - бумажно-денежная, если в стране преобладают бумажные деньги. Место платежей должно быть избираемо возможно ближе к местожительству плательщика. Наиболее подходящими сроками для платежей служит то время, когда частное хозяйство располагает свободными денежными суммами: сельский хозяин - осенью, по сбыте произведений земледелия и скотоводства, чиновник - в день получения жалованья. Для доставления наибольших удобств бедным плательщикам необходима рассрочка оклада по четвертям года или даже месяцам.
    Наконец, контроль над плательщиками не должен содержать мероприятия, полезность которых сомнительна и которые служат только к обременению граждан.
  3. Дешевизна взимания налогов обеспечивается тем, что при возможном упрощении системы личный состав служащих лишь настолько велик, насколько вызывается интересами дела; вся совокупность актов по финансовому управлению образует цельную систему; ее части распределяются между ведомствами и лицами служебного персонала таким образом, чтобы были устранены излишние формальности и чтобы было занято все рабочее время как высших, так и низших служащих.

Весь механизм управления налогами может быть сведен к следующим 3 моментам: 1) установление податей, 2) их взимание и 3) контроль и ответственность плательщиков.

  1. К установлению налогов относятся определения закона о податных лицах, предметах, окладах и приемах, которые обнаруживают податные обязанности плательщиков. В учении о системе налогов были сделаны указания на податных лиц и предметы. Здесь нам предстоит выяснить способы определения окладов и методы обнаружения податных сил плательщиков. Есть три способа определения податных окладов. А) Определение по единицам податных предметов, по их весу, мере, цене, без отношения к носителю налога. Этот способ применяется главным образом к косвенным налогам на потребление. Форма взимания делает невозможным предугадать ни сумму налога, которая падает на отдельные хозяйства, ни даже сумму, которая будет уплачена. Б) Оклад установляется также по податным единицам, но форма прямого взимания позволяет определить сумму налога, которая падает на каждого гражданина. Установляется оклад по столько-то копеек с десятины земли, с рубля дохода, со стоимости имущества; раз известны размеры дохода и имущества лица, то может быть определена и причитающаяся с него сумма налога. Эта система установления называется окладной. В) Наконец, третья система - раскладочная, состоит в том, что первоначально определяется сумма налога для всей страны, затем доля каждого округа в этой сумме, и наконец, доля каждого частного хозяйства из суммы, падающей на округ.
    Отрицая все косвенные налоги, мы не будем останавливаться на изучении первого способа и ограничимся оценкой двух последних. Раскладочная система представляет то достоинство, что открывает большой простор для индивидуализирующего начала самообложения. Из суммы налога, которая падает на округ, каждое частное хозяйство уплачивает не точно определенную долю, но большую или меньшую в зависимости от мнения, которое усвоили местные органы финансового управления о податных силах отдельных хозяйств. Такой порядок, связанный с децентрализацией финансового управления, позволяет принимать в расчет даже те мелкие индивидуальные особенности отдельных хозяйств, которые не могут быть предусмотрены законами. Другой выгодой является, по-видимому, то, что при этой методе государство обеспечено в получении определенной суммы налогов, тогда как при окладной методе в поступающих суммах могут быть значительные колебания.

Вопрос о сравнительных выгодах обеих метод имеет неодинаковое значение в ныне действующих системах налогов и предлагаемом нами двуклассном строе. Теперь, когда налоги на производство образуют меньшую часть всей суммы податей1, недостатки раскладочной методы не могут выступить с той резкостью, как при господстве исключительно прямых налогов. Мы замечаем два главных недостатка. При раскладочной методе закон определяет сумму, которая должна быть доставлена данными налогами. В основании этого лежит предположение, что все расходы государства как безусловно необходимые должны быть покрыты. Возлагая на местные единицы труд распределения налога, правительство стоит довольно далеко от вопроса о том, легко ли переносятся суммы налога народным хозяйством или же тяжело обременяют его. Вот почему при таком порядке более силен соблазн увеличивать сумму налогов и не сообразовать рода и размеров государственных расходов с состоянием народного хозяйства. К этому присоединяется и другая слабая сторона. Сумма налога, падающая на округ, может быть равномерно распределена между частными хозяйствами.

Но как достигнуть равно-

\' По последним росписям в России, Франции и Англии отношение прямых и косвенных налогов представляется в следующем виде.

Прямые

Косвенные

Прям Косвен
в% в %
Россия(1887) 77,764,000 р. 392,000,000 18,4 81,6
Франция(1886) 436,000,000 фр. 1,525,000,000 21,7 78,3
Англия (188®/,) 18.700.000 4gt;ун 45,000.000 29,4 70,6

мерности при распределении всей суммы между округами, губерниями, уездами? Если финансовое управление имеет к своим услугам хорошо устроенную статистику, если повсеместно в стране произведены кадастры: поземельный, подомовый, промысловый, если данные этих кадастров могут быть проверяемы в определенные сроки, то разверстание суммы налога между округами может быть совершено с достаточной уравнительностью; пока нет этих условий, до тех пор одни местности могут быть обременены гораздо более других[566]. Конечно, интересы местности не несут заметного ущерба, пока равномерность нарушается относительно небольшой части суммы налогов. Но ущерб может быть очень велик, если вся система налогов строится на раскладочном основании. А потому мы считаем этот способ целесообразным только тогда, когда есть довольно точные и полные сведения о состоянии народного хозяйства в стране. Пока такие сведения скудны, до тех пор окладные налоги заслуживают предпочтение. - Не нужно пояснять, почему поимущественные налоги, которые удержаны в нашей системе, могут быть только окладными.

К установлению налогов относится и выяснение способов, которые обнаруживают податные силы плательщиков. - Главным способом является обязательное объявление плательщика о роде и размерах его дохода и имущества.

Гражданин должен заявить о себе для помещения в список плательщиков и давать подробные разъяснения относительно размеров своих податных способностей. Личные показания[567] сами по себе часто не представляют достаточной гарантии точности; но при правильном устройстве взимания налогов и контроля может быть достигнута такая степень достоверности, какая недостижима при определении податной способности самими органами управления.
  1. Взимание налогов может быть облечено в следующие формы: а) система откупов, применявшаяся с древнейших времен до настоящего века, состоит в том, что группы капиталистов доставляют в казну определенную сумму налога и за это получают право взимания податей. Органы взимания от низших до высших или назначаются откупщиками, или косвенно стоят от них в зависимости. Откуп может распространяться на все налоги или на известные группы податей. Эта форма представляет единственно ту выгоду, что задачи финансового управления до крайности упрощаются: откупщики заведуют всем механизмом собирания доходов. Но этой незначительной выгоде соответствуют многие крупные недостатки: частное лицо, получив широкие полномочия государственного характера, не имеет в виду охранение общих интересов, как то хотя иногда присуще чиновнику; видя в своей функции главный промысел и источник обогащения, откупщик не останавливается в погоне за наживой и не пренебрегает никакими средствами для получения барыша. Снисхождение к богатым и сильным, давление на бедных и слабых, собственное развращение и деморализация граждан - вот необходимые спутники откупной системы. Отношение народа к откупщикам в разных странах и в различное время служит лучшим тому доказательством[568]. При современном развитии идеи о государстве и его функциях отдача на откуп какого-либо налога представляется непростительным анахронизмом; б) второй формой служит взимание через государственных чиновников, что заслуживает наибольшего оправдания в применении к косвенным налогам (акцизам и таможенным податям), которые не стоят в ближайшей связи с отдельными общинами; в) третью форму - взимание налогов общинами- мы признаем наиболее пригодной для всех прямых податей.
    Так как наряду с общегосударственными сборами поступают и местные налоги, то объединение касс позволяет уменьшить расходы по взиманию и сократить письмоводство. Заведование же налогами со стороны общины позволяет финансовому управлению стать в гораздо более близкие отношения к плательщикам, нежели то возможно для государственных чиновников: последние часто не имеют никакой связи с населением общины и вовсе не знают его; общинные же чиновники, будучи местными жителями, ближе знакомы с состоянием отдельных хозяйств и более способны верно судить о податных силах плательщиков. Поэтому центром тяжести управления всеми прямыми налогами должны быть местные, довольно мелкие хозяйства, соответствующие, например, русским уездам. - Во главе местного управления налогами должны стоять выборные комиссии из местных жителей. Главная обязанность этих комиссий - ведение контроля, поверка окладных списков и показаний плательщиков. Дабы комиссия была способна исполнять свое назначение, она должна иметь в своей среде представителей различных общественных групп - землевладельцев, сельских хозяев, промышленников, торговцев, ремесленников, врачей, адвокатов. Только при этом условии в комиссиях всегда могут быть члены, способные оценить объявления о доходе различных плательщиков, о роде и размерах их имуществ. Высокая важность благоустроенного финансового управления требует, чтобы участие в податных комиссиях признавалось общественной повинностью. Воинская повинность отвлекает большую часть граждан в молодом возрасте на несколько лет от их частных занятий. Уголовный суд творится с помощью присяжных заседателей. Мы считаем правильно упорядоченные финансы настолько драгоценной принадлежностью государственного быта, что находим нужным признать участие граждан в податных комиссиях безвозмездной общественной службой. Выбор членов на 1 год под присягой с правом для избранного уклониться только в силу особенно уважительных причин и с обязанностью в случае выбора чрез 2-3 года опять нести эту должность - вот главные условия образования комиссии[569]. Для большего обеспечения государственной казны во главе комиссий должны стоять податные инспектора, назначаемые министром. Призыв к жизни податных комиссий может иметь самое благоприятное влияние на развитие общественного духа, на воспитание в гражданах привычки относиться к своим финансовым обязанностям как делу первостепенной важности; он может содействовать установлению того взаимного контроля, который способен предотвращать многие злоупотребления.

В связи с изложенным стоит и вопрос о том, уместна ли порука общины или округа за исправное исполнение населением его податных обязанностей. Мы склонны отвечать на это утвердительно: община должна нести эту обязанность; она должна быть свободна от ответственности только тогда, когда доказано, что налоги в силу особенно важных причин не могли поступить в предположенных размерах.

Самое взимание налогов совершается чиновниками общины, которые должны быть довольно многочисленны, чтобы все население податного округа легко имело к ним доступ. Местные условия определяют, должны ли сборщики податей принимать у себя платежи налогов или объезжать свои округа. Последнее необходимо там, где население редко и города малодоступны для сельского люда. Техническая сторона при взимании налогов состоит в том, что плательщики своевременно оповещаются окладными листами о лежащих на них податных обязанностях: о сумме налога на поступающий год, о месте платежа, сроках, пенях за просрочку и т.д.

Одним из самых важных вопросов управления налогами является вопрос о недоимках. Недоимки проистекают иногда от нежелания плательщика нести финансовые обязанности или от небрежности[570]. Во всех таких случаях вполне оправдываются принудительные меры - продажа имущества недоимщика для уплаты недоимочной суммы с пенями. Но большей частью недоимка проистекает из несостоятельности налогоплательщика2. Все принудительные меры, принимаемые в этих случаях, если и позволяют взыскать недоимку, причиняют крупное расстройство хозяйству плательщиков. Продажа имущества таких недоимщиков, а тем более военный постой и насилие над личностью - меры, которые, по справедливому замечанию проф. Лебедева, «можно считать остатком тех времен, когда финансовое ведомство смотрело на недоимщиков как на своих личных врагов»3. Здесь нужно действовать с возможной снисходительностью; ее требует не только чувство гуманности, но и выгоды казны. Если для взыскания недоимки подрывается источник дохода плательщика, то временный недоимщик становится таковым надолго или навсегда. Поэтому можно признать целесообразными следующие отношения к недоимкам: а) если она была вызвана не расстройством хозяйства, а только денежными недоборами (замедлением в сбыте товаров, продажей по низкой цене и т.п.), то уплата ее должна быть отсрочена на продолжительное время, б) если хозяйство испытало значительные потрясения от смерти или тяжкой болезни главных представителей рабочей силы, от кризисов, неурожая, наводнения, скотских падежей и т.д., то должна быть сделана скидка части недоимки или даже всей суммы. Чем менее развито страхование и чем более тяжело ощущаются плательщиком эти удары, тем более оснований списать со счета всю недоимку или часть ее[571].

  1. Следующий момент в механизме податного управления есть контроль. Контрольные меры могут быть сведены к двум разрядам: основным и текущим.

А) К мероприятиям первого рода мы относим единовременное собрание тех сведений, которые служат основанием для проверок. Таковыми являются прежде всего статистические переписи. Если перепись охватывает довольно много сторон и экономической жизни[572], сведения об имуществах и доходах граждан, то она дает хотя некоторую точку опоры для проверки показаний плательщиков. Повторение однодневных переписей в правильные сроки, позволяя судить, как изменились по местностям страны доходы известных категорий, дает средство для общей проверки. - Но гораздо более важным пособием для этого служит кадастр земельных участков, зданий и промыслов. Кадастр, раз тщательно произведенный[573] и от времени до времени проверяемый и дополняемый, уже навсегда дает точку опоры для избежания грубых обманов при объявлении граждан об их доходах. Кадастр, определяя ценность и доходность имуществ, помогает решить наиболее трудные задачи податного управления; таково, например, в особенности привлечение к налогу ценностей, приросших к имуществу вследствие хозяйственных сопряжений. Цена участка земли поднимается на 50 % вследствие проведения железной дороги. Без кадастра и ведения земельных книг это увеличение ценности нелегко может быть доказано. При помощи же земельных книг, составляемых на основании кадастра, разница между ценой, вырученной от продажи по проведении дороги, и той, которая отмечена в поземельной книге, может указать на излишек ценности, созданный железной дорогой. - Эти основные меры контроля, не допускающие проверки в каждую данную минуту, мы отличаем от

Б) текущих. Сюда относится, во-первых, приглашение всех лиц, могущих дать точное показание об известном плательщике, сообщать эти сведения податным комиссиям. Мы считаем целесообразным, чтобы закон вменял в обязанность дачу показаний тем лицам и учреждениям, которые имеют точные и полные сведения о податных силах плательщиков известных разрядов. Показания имеют цену со стороны только тех лиц, которым по характеру их отношений к плательщику известен весь его доход или большая часть: таковы отношения предпринимателей к их работникам, правлений акционерных обществ и товариществ к их служащим. Закон должен вменять в обязанность этим лицам и учреждениям сообщать в податные комиссии данные о доходах плательщиков названных категорий. Но круг лиц, по закону обязанных давать показания, не должен быть чрезмерно расширяем во избежание бесцельного письмоводства. Возможны, однако, случаи, что лица вне названных кругов имеют точные и полные сведения о доходах того или другого плательщика (например, должник о доходах своих кредиторов). Поэтому нужна публичность окладных списков, общедоступность их для просмотра и приглашение всех граждан указывать на неточности и неверности, которые могут быть там подмечены[574]. Но главным способом контроля являются те мероприятия, которыми в видах проверки должны пользоваться податные комиссии. Комиссиями во всем их составе и отдельным членам должно быть предоставлено право собирать все сведения, которые они найдут нужными для проверки объявлений плательщиков: приглашать местных обывателей, просматривать акты, договоры об арендовании земли, книги сельских хозяев, торговцев, промышленников и разные другие документы, которые в каком-либо отношении могут быть полезны для дела. - В пределах общего очерка нельзя отвечать на все возражения, которые могут быть сделаны против столь широко разветвленного контроля[575]. Мы остановимся только на двух пунктах. Против показаний третьих лиц можно возражать потому, что будто бы они воспитывают в гражданах наклонность к шпионству и подрывают доверие в отношениях между людьми. На обязанности гражданина относительно государства нужно смотреть без излишней сентиментальности: нужно помнить, что скрытие части доходов недобросовестным плательщиком ведет только к чрезмерному обременению тех, которые правдиво обнаруживают свои податные силы. А потому содействие податным комиссиям в определении истинной высоты доходов плательщика должно быть рассматриваемо не как акт шпиона, а как проявление гражданского долга, противодействующее темным антигосударственным силам. - Публичность окладных списков и широкое право податных комиссий пользоваться всеми документами, которые могут быть полезны для дела, способны вызывать возражение, что такой порядок может быть вреден для многих плательщиков: он может открывать коммерческие тайны, которые старательно и не без оснований оберегаются от чужих глаз. Это воззрение, довольно распространенное в литературе[576], есть доказательство только излишнего преклонения пред темными сторонами современного общественного быта. Не считают унизительным или вредным для министра общеизвестность размеров его жалованья; находят вполне нормальным знать, что такое-то лицо получает 3000 руб. жалованья или 1500 руб. пенсии; но с необыкновенной важностью говорят о том, какая опасность угрожает торговцу или промышленнику, если соседи знают размеры его доходов и истинное положение дел. Торговец и промышленник, который ведет дела так, как их следует вести, пользуется кредитом в размерах, соответствующих величине собственного капитала, не берет ростовщичьих барышей, не боится раскрыть свои книги даже первому встречному. Эта боязнь свойственна только тем, у которых дело нечисто, которые и образом жизни и размерами оборотов хотят вселить окружающим уверенность в своем богатстве, чтобы пользоваться кредитом, далеко превосходящим их средства. А обнаружение истинного положения именно таких частных хозяйств имеет важное общественное значение: оно может предотвращать многие банкротства, уменьшать число рискованных предприятий, словом, хотя немного ослаблять наклонность к чрезмерному производству, тесно связанному с современным строем общественного хозяйства.

Последним пунктом этой главы являются замечания об ответственности. Всякий ущерб, нанесенный государству скрытием податных сил, объявлением дохода или имущества в уменьшенных размерах, влечет за собой прежде всего гражданскую ответственность, обязанность возместить причиненные убытки. Но этого мало: скрытие дохода или имущества есть обман, который и должен подлежать уголовной каре. Мы считаем недостаточными денежные пени, превосходящие в несколько раз оклад с утаенной части дохода или имущества: если кража ценности в несколько рублей карается тюремным заключением, то здесь еще более уместно оправдать его: безнаказанность или слабая наказуемость краж, говорят нам, может поддерживать неуважение к чужой собственности; а разве слабая наказуемость недобросовестных плательщиков не способна давать другим гражданам соблазнительные примеры? Мы полагаем, что денежные пени и продолжительность лишения свободы должны быть для богатейших плательщиков более велики, нежели для бедных: чем выше доход или имущество, подлежащие налогу, тем легче скрыть часть их от бдительности финансовой администрации, а потому тем тяжелее должна быть и кара за обман.

<< |
Источник: И.Т. Тарасов, А.А. Исаев. Финансы и налоги: очерки теории и политики. - М.: «Статут» (в серии «Золотые страницы финансового права России»),2004. — 618 с.. 2004

Еще по теме ГЛАВА V НАЧАЛА УПРАВЛЕНИЯ НАЛОГАМИ:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -