§ 3. Транснациональный правопорядок и национальное право

Оценивая работу Комиссии в области конституционного права, Дж. Джоуэлл полагает, что ее консультативно-экспертная деятель­ность носит «транснациональный» и «упреждающий» характер³.

¹ Resolution 1115 (1997) Setting up of an Assembly committee on the honouring of obligations and commitments by member states of the Council of Europe (Monitoring Committee). URL: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en. asp?fileid=16526&lang=en

² European commission for democracy through law (Venice Commission) - European and U.S. Constitutionalism. UniDem Seminar organised in Gottingen on 23-24 May 2003 in co-operation with the Institute of International Law, University of Gottingen, and Yale Law School. P. 186. URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-STD(2003)037-e

³ Jowell J. The Venice Commission - Disseminating Democracy through Law. Р. 680. не для своего внутреннего пользования, а с намерением активно применять и распространять указанные стандарты в национальных юрисдикциях. Характеристика Комиссии и издаваемых ею актов как «неотъемлемых компонентов» современного транснационального правопорядка (transnational legal order) встречается достаточно часто.

В современной зарубежной литературе, посвященной деятельно­сти различных международных организаций, нередко встречается понятие «транснациональный правопорядок». Так, Т. Хэллидей и Г. Шаффер определяют транснациональный правопорядок как «со­вокупность формально определенных правовых норм, лиц или орга­низаций, которые обладают силой авторитета и определяют понима­ние и практику применения права в национальных юрисдикциях»¹.

Транснациональный правопорядок считается одной из современ­ных тенденций в международном сообществе, являясь логичным развитием классического международного права. Он начал склады­ваться в основном после Второй мировой войны. Во-первых, была создана система ключевых международных соглашений в области прав человека (Всеобщая декларация, ЕКПЧ, Пакты 1966 г.). Во-вто­рых, на многие области национального правопорядка стали распро­страняться концепции возможной ответственности суверенных го­сударств за нарушение прав граждан, принципов демократии, прин­ципов верховенства права. Эти ценности начали превращаться из сугубо внутренних вопросов политического и правового устройства государства в обязанности государств перед международным сооб- ществом². Однако международное нормотворчество в этой области встречает естественные препятствия в виде различного отношения государств к возможности вмешательства в их внутренние дела, по­этому различные политические и социальные вызовы в современном мире влекут за собой неустойчивость различных «опор» транснацио­нального правопорядка. Как и все другие политические изменения, его укрепление или ослабление может носить циклический характер.

Реализация «транснациональной» миссии Венецианской комиссии включает ее вклад в транснациональный правопорядок как внедрение системы норм «мягкого права», восполняющих пробелы в междуна­родном праве в сферах компетенции Комиссии. Транснациональный правопорядок не требует жесткой иерархии норм, оказывая совокуп­ное «мягкое» и «жесткое» воздействие на предмет регулирования.

¹ I [ht. no: Craig Paul P. Transnational Constitution-Making. P. 69.

² Cm.: Cassese A. International Law // Oxford University Press, 2004. P. 11.

Наибольший эффект в силу причин, указанных выше в настоящей работе, деятельность Комиссии оказала на национальное конститу­ционное законодательство различных государств, не ограничиваясь при этом европейским пространством. Эту точку зрения поддержи­вает бывший член Комиссии С.

Многие авторы, пишущие о Комиссии, указывают, что существу­ют четыре главных сферы национального конституционного права, которые рассматриваются Комиссией как приоритетные объекты исследования и дачи заключений: процесс принятия конституций и основные конституционные нормы; конституционные изменения (поправки, реформы); законодательство, которое прямо или косвен­но влияет на толкование и применение положений конституций; конституционные практики деятельности органов государственной власти, включая сферу прав граждан².

С начала деятельности Комиссии «большинство запросов на из­дание заключений касалось конституций отдельных государств... со временем запросы на заключения или исследования общего характе­ра дали Комиссии возможность установить (если не сформулировать) стандарты в области конституционного права, которые составляют общее конституционное наследие»³.

Особую активность Венецианская комиссия первоначально про­явила в отношении соседних стран Южной Европы - Албании, а так­же республик бывшей Югославии. Так, совместно с Комиссией про­ходила разработка Конституции Албании (на всех стадиях ее подго­товки) начиная с первой конституционной реформы в 1991 г. Комиссия подготовила заключение с изложением тех изменений, которые, по ее мнению, необходимо было внести в проект конститу­ции. Парламент Албании в апреле 1993 г. внес в проект конституции указанные изменения, однако проект был отклонен на последовавшем за этим референдуме. Лишь после вступления в Совет Европы в 1995 г. и издания Венецианской комиссией повторного заключения, которое указывало на недостатки проекта (возможность необосно­ванно ликвидировать партии и религиозные группы, слабые гарантии независимости судебной власти и ограниченные полномочия парла-

¹ См.: Bartole S. Final Remarks: the Role of the Venice Commission // Review of Central and East European Law.

² См., например: Craig Paul P. Transnational Constitution-Making. Р. 6.

³ Ibidem. Р. 7.

мента), Албании удалось принять Основной Закон от 22 ноября 1998 г., который в полной мере соответствовал провозглашенным Комиссией европейским стандартам.

В 1999 году после вынесения заключения Комиссии о несовмести­мости действовавшей в то время в Албании смертной казни со стан­дартами Совета Европы Конституционный Суд Албании вынес ре­шение об антиконституционности норм, устанавливавших смертную казнь.

Ссылки на успешную имплементацию рекомендаций Комиссии в национальное законодательство Албании и Хорватии (Резолю­ция 1117 (1997)) фигурировали в качестве ключевых элементов в докладе ПАСЕ о выполнении государствами своих обязательств при вступлении в Совет Европы, а затем и в Европейский Союз.

Следует отметить, что влияние «европейского наследия» и реко­мендаций Совета Европы на национальное законодательство «новых демократий» было в свое время обусловлено не только юридически­ми моментами, связанными со вступлением в различные междуна­родные организации и выполнением соответствующих международ­ных обязательств. Оно не объяснялось также и распространенной в 1990-х гг. тенденцией к заимствованию (даже там, где эти ценности не вполне соответствовали местной правовой культуре) общих де­мократических конституционных принципов и принципа верховен­ства права. Обращает на себя внимание стремление к действитель­ному «воспроизведению» многими государствами в 1990-х гг. гума­нистических идеалов и ценностей, сформированных философией права и политической историей европейских государств в период буржуазных революций ХУ11-Х1Х вв. Венецианская комиссия, выра­батывая свои правовые позиции, уделила большое внимание этому наследию, о чем говорилось в разделе о миссии Венецианской комис­сии и ее усилиях по продвижению «европейского конституционного наследия».

«Вал» новых конституций в 1990-х - начале 2000-х гг. позволил исследователям говорить об «интернационализации конституцион­ного права», появлении «международного конституционализма», «конвергенции конституций», общем «европейском конституцион­ном наследии»¹.

¹ См., например: ВаИо1е 8. Ор. С1Ь.; Чиркин В.Е. Зарубежный конституционализм: опыт развития // Конституция Российской Федерации. От образа будущего к реаль­ности / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013. С. 82-86. вопросов организации власти - «баланса властей», соотношения полномочий главы государства, исполнительной и законодательной власти, места и роли органов правосудия. В ряде стран вновь сфор­мированная президентская власть имела тенденцию к наиболее аб­солютной, иногда бесконтрольной, реализации своих полномочий, зачастую нивелируя роль парламента и применяя для расширения своих прерогатив институты непосредственной демократии - обще­народные референдумы. Венецианская комиссия с учетом подобного сценария подготовила серию заключений в отношении Украины, Беларуси, Молдовы, Кыргызстана, Грузии, Азербайджана, Армении.

В связи с этим Комиссия приобрела большой опыт анализа не только уже устоявшихся моделей европейского конституционализма, но и новых, оригинальных конституционных систем в других странах, особенно на постсоветском пространстве. Здесь появилась разновид­ность конституций - постсоциалистические конституции, соединя­ющие новые для этих стран либерально-демократические принципы с сохранением ряда старых подходов и правовых традиций. Комиссия оказалась по сути вовлечена в сложный, порой противоречивый и сугубо «домашний» процесс национального законотворчества (в фор­ме ее мнений, советов и рекомендаций по поводу применения опре­деленных принципов и подходов). В ходе этого процесса был накоп­лен большой сравнительно-правовой материал, который позволил развить идеи и представления о государственных и правовых систе­мах самых различных государств.

Если первое десятилетие XXI в. внесло существенный вклад в развитие прежних традиций, то во второе десятилетие нередко наб­людается их значительная трансформация. Развитие конституциона­лизма в мировом масштабе сопровождается противоречивыми тен­денциями, и оценить преобладание одной из них пока вряд ли воз­можно.

Венецианская комиссия как консультативный орган в своих реко­мендациях призвана достаточно щепетильно относиться к полити­ческим, правовым, религиозным различиям и историко-культурным традициям в каждом из сообществ, поэтому в большинстве случаев, когда имеется несколько опций (моделей) для соответствия базовым принципам, Комиссия не выражает своих явных предпочтений, а толь­ко указывает, какой вариант, по ее мнению, является более оптималь­ным в соответствии с ситуацией в стране и каким образом он может быть применен на практике с определенными последствиями². На­пример, выбор между парламентской, президентской и полупрези- дентской формами правления - абсолютная компетенция государства при условии, что такая форма реализуется в соответствии с «базовы­ми демократическими стандартами». Модель, применимая для одно­го государства, не может быть легко «трансплантирована» в другое. При решении вопроса о выборе применимой модели Комиссия обыч­но осуществляет ее оценку на универсальность, то есть возможность адаптации в рамках различного политического и социального кон- 3 текста.

Рекомендательные предложения Комиссии по тому или иному «конституционному дизайну» часто имеют общий характер (и в це­лом обычно систематизированы), но иногда могут приобретать вид детализированных и специальных предложений. При этом на всех этапах деятельность Комиссии была направлена не на формальное и абстрактное толкование той или иной национальной Конституции, а на ее анализ как «живого» инструмента, который должен быть адаптирован к требованиям времени и получить надлежащее разви­тие в конституционном и обычном законодательстве.

¹ См. подробнее об этих тенденциях: Хабриева Т.Я. Генезис конституции и основ­ные конституционные модели. В кн.: Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013; Чиркин С.В. Зарубежный конституционализм: опыт развития. С. 39-48, 80-87.

² См.: Buquicchio Gianni, Granata-Menghini Simona. The Venice Commission Twenty Years on. Challenge met but Challenges ahead, in van Roosmalen, Marjolein / Vermeulen, Ben / van Hoof, Fried / Oostling, Merten, eds., Fundamental Rights and Principles - Liber amicorum Pieter van Dijk, Cambridge, Antwerp, Portland (Intersentia 2013); Craig Paul P. Transnational Constitution-Making: The Contribution of the Venice Commission on Law and Democracy, University of Oxford - Faculty of Law, October 1, 2016, UCI Journal of International, Transnational and Comparative Law, Forthcoming. P. 30.

³ См.: Buquicchio Gianni, Granata-Menghini Simona. The Venice Commission Twenty Years on. P. 244.

Так, применительно к изменениям в Конституции Хорватии Ко­миссия выразила сожаление в связи с тем, что «Конституция была пересмотрена дважды в очень короткий промежуток времени. Нет ни одного элемента в европейском конституционном наследии, ко­торый требует существования верхней палаты законодательного ор­гана, и было бы жаль, если однопалатная парламентская система, введенная поправками с марта 2001 г., повлечет будущие конститу­ционные редакции, ослабляющие конституционную стабильность»¹.

Другой пример - заключение по проекту конституции Украины 1996 г.: «Процедура внесения изменений в Конституцию выглядит очень сложной. Это впечатление может быть частично связано с тем, что формулировка соответствующих положений иногда очень не­удачна»². «Чрезмерным кажется требование о представлении проек­та закона о внесении изменений в некоторые главы Конституции двумя третями депутатов. Такое большинство необходимо для при- 3

нятия поправок».

По мере накопления опыта анализа конституционных реформ и сравнительного материала Комиссия стала направлять заинтересо­ванным государствам значительно больше рекомендаций общего ха­рактера, которые уже представляли собой определенные принципы - стандарты. Так, в Заключении о внесении изменений в Конституцию Украины⁴ Комиссия подчеркивала, что конституционные поправки должны приниматься только после содержательной, широкой и от­крытой публичной дискуссии и в атмосфере, благоприятной для таких дебатов. Такие поправки должны, как правило, основываться на кон­сенсусе всех политических сил и в гражданском обществе в целом. Этот тезис был развит Комиссией в заключении о новой Конституции Исландии⁵, где было указано, что широкая общественная дискуссия

¹ Venice Commission - Opinion CDL-INF(2001)015-e. Opinion on the Amendments of 9 November 2000 and 28 March 2001 to the Constitution of Croatia: adopted by the Venice Commission at its 47the Plenary Meeting (Venice, 6-7 July 2001).

² Venice Commission - Opinion CDL-INF(1996)006-e. Opinion on the draft Constitution of Ukraine (text approved by the Constitutional Commission on 11 March 1996 (CDL(96)15)).

³ Venice Commission - Opinion CDL-INF(1997)002-e. Opinion on the Constitution of Ukraine, adopted by the Commission at its 30th plenary meeting in Venice, on 7-8 March 1997.

⁴ Venice Commission - Opinion CDL-AD(2004)030-e. Opinion on the Procedure of Amending the Constitution of Ukraine adopted by the Commission at its 60th Plenary session (Venice, 8-9 October 2004).

⁵ Venice Commission - Opinion CDL-AD(2013)010-e. Opinion on the Draft New Constitution of Iceland Adopted by the Venice Commission at its 94th Plenary Session (Venice, 8-9 March 2013).

рассматривается в качестве важной предпосылки принятия долго­срочного документа, приемлемого для всего общества и соответству­ющего стандартам демократии. При этом следует избегать излишних ограничений во времени обсуждения, и календарь принятия поправок должен подчиняться эволюции и логике общественного обсуждения.

Применительно к поправкам в Конституцию Венгрии¹ Комиссия высказала мнение, согласно которому процедуры и методы консти­туционной реформы должны соответствовать «духу конституциона­лизма», представлению о том, что конституция действительно явля­ется фундаментальным, основным законом, а не сиюминутной поли­тической декларацией. Конституционная и обычная политика должны быть разделены, поскольку конституция не является частью «политической игры», но устанавливает главные правила такой игры, общепризнанные в государстве правила политического процесса.

В заключении по проекту закона о внесении изменений и дополне­ний в Конституцию Киргизии² Венецианская комиссия указала на два негативных обстоятельства, которые могут возникнуть в ходе консти­туционных реформ. С одной стороны, это может быть жесткая кон­ституция, в которой процедура внесения поправок излишне усложнена. С другой стороны, не лучшим является и другой вариант, при котором поправки вносятся очень просто и часто, что может подрывать кон­ституционную и политическую стабильность в данном обществе. Кон­ституция не должна трансформироваться при каждом изменении по­литической ситуации или после формирования нового парламентско­го большинства. В целом же Конституция Кыргызстана 2010 г. еще ранее была удостоена высокой оценки Комиссии, так как она впервые в Центральной Азии создавала форму парламентского правления³.

В этом же ряду примеров весьма показательным для интерпрета­ционной деятельности Венецианской комиссии является Доклад о 4

конституционных поправках, в котором нашли отражение все преж-

¹ Venice Commission - Opinion CDL-AD(2013)012-e. Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary Adopted by the Venice Commission at its 95th Plenary Session, Venice, 14-15 June 2013.

² Venice Commission - Opinion CDL-AD(2015)014-e. Joint Opinion on the draft law "on introduction of changes and amendments to the Constitution" of the Kyrgyz Republic, adopted by the Venice Commission at its 103rd Plenary Session (Venice, 19-20 June 2015).

³ См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении. М., 2018. С. 133.

⁴ Исследование № 469/2008, Venice Commission - Opinion CDL-AD (2010)001. См. также Компиляцию заключений комиссии по этому вопросу Venice Commission - Opinion CDL-Pl (2015)023. ние правовые позиции Комиссии в отношении конституционных изменений и конституционных реформ. В данном обширном и раз­ностороннем труде Комиссии содержится много научных положений, относящихся к анализу современного конституционализма и актив­но проводимых в последнее двадцатилетие конституционных ре­форм. В частности, указано, что не существует единой европейской «лучшей модели» принятия поправок к конституции и тем более - общих обязательных правовых требований в данном вопросе. Фун­даментальные элементы механизмов конституционных изменений даже в Европе варьируются в диапазоне от государств, в которых конституционные изменения осуществляются довольно легко, до государств, где на практике это почти невозможно. До сих пор не было даже попыток сформулировать какие-либо общие европейские стандарты. Кроме того, различия между правилами внесения попра­вок в значительной степени являются такими же старыми, как и первоначальные конституционные системы Европы. Ранняя консти­туционная теория не придерживалась единой формулы внесения поправок, и каждая нация разрабатывала свои собственные нормы, иногда вдохновляясь опытом других наций, но всегда принимая ре­шения под влиянием внутреннего политического контекста и достиг­нутых компромиссов.

Общие континентальные (западноевропейские) традиции консти­туционных поправок отличает более сбалансированный подход, ко­торый является более гибким по сравнению, например, с довольно строгими правилами конституционного пересмотра, установленны­ми ст. V Конституции США. Применительно к странам Центральной и Восточной Европы Комиссия пришла к выводу, что здесь новые политические порядки были установлены принципиально новыми конституциями с соблюдением конституционной преемственности в порядке, предусмотренном в старых конституциях. Кроме того, политический и социальный контекст здесь гораздо более важен, чем формальные правила внесения изменений в конституцию.

Комиссия решительно поддержала принцип «конституционной преемственности», согласно которому даже новые конституции долж­ны приниматься в соответствии с предписанными процедурами вне­сения поправок, содержащимися в старых основных законах, укреп­ляя таким образом стабильность, законность и легитимность новой системы. Референдумы, не предусмотренные конституцией, не долж­ны использоваться для того, чтобы обойти конституционные про­цедуры внесения поправок, закрепленные в основном законе.

Важное значение имеют выводы Комиссии о том, что при проекти­ровании и применении правил внесения конституционных поправок фундаментальной задачей является нахождение баланса между жестко­стью и гибкостью, а также понимание их возможных последствий, что требует проведения общего и сравнительного анализа, знания нацио­нального конституционного и политического контекста. Неформаль­ные (неписаные) изменения конституций целесообразно подтвердить в дальнейшем посредством принятия официальных конституционных поправок. Необходима возможность обсуждать и вносить поправки во все части конституции, а «неизменяемые» положения и принципы конституции должны толковаться и применяться ограничительно.

В результате интерпретации огромного материала, связанного с процессами конституционных реформ, Комиссии удалось сформу­лировать такие основополагающие требования к конституционной реформе, как конституционная преемственность, изменение фор­мальной (а не фактической) конституции, конституционная предска­зуемость, легитимность, поддержание конституционной стабильно­сти. В докладе приводится много исторических примеров и сравне­ний, а также ссылок на научные труды, по результатам которых делаются определенные выводы и рекомендации, что позволяет счи­тать эту работу Комиссии полноценным и завершенным научным исследованием на указанную тему.

Основные выводы и отдельные высказывания Комиссии позво­ляют при творческом научном обобщении проведенного ею анализа выделить несколько важных признаков или критериев, в совокупно­сти составляющих признаки конституционной реформы - качествен­ной трансформации основного закона конкретного государства сре­ди всего разнообразия конституционных изменений¹.

Во-первых, конституционная реформа, в отличие от других изме­нений и модификаций конституции, затрагивает фундаментальные, базовые институты, которые определяют саму структуру современных конституций - основы общественного строя, принципы экономиче­ской, социальной и политической систем, основы духовной жизни общества, конституционно-правовой статус личности. Фундаменталь­ное изменение конституции меняет ее сущностное содержание².

¹ См. об этом подробнее: Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире. М., 2016.

² См.: Venice Commission - Opinion CDL-AD(2010)001-e. Report on Constitutional Amendment adopted by the Venice Commission at its 81^st Plenary Session (Venice, 11-12 December 2009), sect. 5, 21.

Во-вторых, конституционная реформа - проявление и результат сохранения конституционной преемственности. Создание новых конституций, заменяющих старую систему в ходе конституционного переворота и революции, а также с помощью неправовых и антикон­ституционных средств, конституционной реформой не является.

В-третьих, конституционная реформа означает, прежде всего, изменение формальной, а не фактической конституции. Конститу­ционная реформа не будет завершенной, если она обозначает лишь трансформацию существующей фактической конституции (реально сложившегося общественного и государственного строя), когда текст основного закона формально не затрагивается. Для значительных конституционных изменений более предпочтительны предусмотрен­ные в конституциях совещательные, демократические, правовые и политические процедуры проведения конституционных реформ, а не судебное толкование.

В-четвертых, конституционная реформа должна включать целевые программные установки на ее проведение, которые должны быть ясно и четко обозначены в предшествующих реформе правовых и поли­тических документах, программах, иных актах «мягкого права». При этом цели должны быть понятны как самим реформаторам, так и обществу, а последствия прогнозируемы, конституционно предска- зуемы¹.

В-пятых, конституционная реформа должна отличаться легитим­ностью высшего уровня. Поправки к конституции должны отвечать требованиям легальности, эффективности, надлежащего уровня при­нятия решений, защиты прав и интересов меньшинства, принципам конституционной стабильности. После поддержки идеи и проекта конституционных изменений, внесенных легитимно, требования легитимности относятся к последующим стадиям обсуждения и при­нятия поправок. Далее, легитимность связана с правовой охраной конституции, в том числе с конституционным контролем. Конститу­ционная реформа также требует достаточного времени для выявле­ния общественного мнения, позволяющего рассмотреть все вопросы и повлиять на результат².

¹ Venice Commission - Opinion CDL-AD(2010)001-e. Report on Constitutional Amendment adopted by the Venice Commission at its 81^st Plenary Session (Venice, 11­12 December 2009), sect. 88, 104, 243.

² См.: Venice Commission - Opinion CDL-AD(2010)001-e. Report on Constitutional Amendment adopted by the Venice Commission at its 81^st Plenary Session (Venice, 11­12 December 2009), sect. 6, 15, 203-205, 238, 239, 248, 250; Venice Commission - Opinion CDL-AD(2004)030-e Opinion on the Procedure of Amending the Constitution of Ukraine

В-шестых, конституционная реформа должна иметь достаточную ресурсную - материальную, правовую, информационную, идеологи­ческую - поддержку.

В-седьмых, конституционная реформа характеризуется опреде­ленными юридическими и фактическими результатами. Реализация реформы - ее завершающий и наиболее сложный этап. Даже хороший конституционный текст не может обеспечить стабильность и посту­пательное развитие общества без политической воли различных об­щественных сил, без дальнейшего законотворчества в соответствии с демократическими стандартами и надежной системой сдержек и противовесов, которая является одной из основ для осуществления реформы на указанных принципах¹.

При анализе Комиссией внутреннего законодательства стран-чле­нов очень часто возникают вопросы, касающиеся прав человека. Это вполне объяснимо с учетом их приоритетности, универсальности и обилия в этой сфере норм «жесткого права». Комиссия отмечала, что, поскольку юридическая техника постсоциалистических стран имеет тенденцию к жесткому позитивизму², это приводит к принятию боль­шого числа отдельных законов, которые детально регламентируют порядок и пределы реализации того или иного права или деятель­ность общественных и демократических институтов. Зачастую дан- adopted by the Commission at its 60^th Plenary session (Venice, 8-9 October 2004); Venice Commission - Opinion CDL-AD(2011)001-e. Opinion on three legal questions arising in the process of drafting the New Constitution of Hungary - Adopted by the Venice Commission at its 86^th Plenary Session (Venice, 25-26 March 2011); Venice Commission - Opinion CDL-AD(2013)010-e. Opinion on the Draft New Constitution of Iceland Adopted by the Venice Commission at its 94^th Plenary Session (Venice, 8-9 March 2013); Venice Commission - Opinion CDL-AD(2014)027-e. Opinion on the Draft Concept Paper on the Constitutional Reforms of the Republic of Armenia adopted by the Venice Commission at its 100^th Plenary Session (Rome, 10-11 October 2014); Venice Commission - Opinion CDL- AD(2015)014-e. Joint Opinion on the draft law “on introduction of changes and amendments to the Constitution” of the Kyrgyz Republic, adopted by the Venice Commission at its 103rd Plenary Session (Venice, 19-20 June 2015).

¹ Venice Commission - Opinion CDL-AD(2010)015-e on the Draft Constitution of the Kyrgyz Republic (adopted by the Venice Commission at its 83^rd Plenary Session (Venice, 4 June 2010).

² Так, в Докладе о верховенстве права Венецианская комиссия указывала, что советское понимание строгого и неукоснительного исполнения законов было осно­вано на чрезвычайно позитивистской законодательной технике и что «эта концепция все еще может иметь место в практике и препятствовать развитию более всеобъем­лющего определения верховенства права, где закон скорее рассматривается как ин­струмент реализации власти, чем как ценность, которую необходимо соблюдать. Иными словами, особенно в новых демократиях ценности верховенства права все еще нуждаются в кристаллизации».

ные законы идут намного дальше отправных положений Конститу­ции, придавая им новый смысл и содержание. Чрезмерное регулиро­вание, по мнению члена Комиссии от Ирландии Ф. Флэнаган, является настоящей преградой для позитивных обязательств госу­дарства по соблюдению прав и свобод человека и создает возмож­ность их выборочного и непропорционального применения¹. Тем не менее вопрос прав человека не связан только с особенностями поли­тической и правовой системы «новых демократий», поскольку «нель­зя исходить из того, что демократия, уважение к правам человека и верховенство права могут быть однократно достигнуты и оставаться неизменными. Их необходимо постоянно и усердно защищать, укре­плять, развивать и осуществлять иные эффективные действия в те­кущих обстоятельствах. Посягательство на эти ценности и принципы осуществляется всегда, даже в условиях наиболее развитой демокра­тии»².

Ряд общих рекомендаций Венецианской комиссии по вопросам избирательного права был использован в работе Конституционного Суда РФ при толковании национальных законов. Так, в определении от 3 июля 2014 г. № 1565-О «По запросу группы депутатов Государ­ственной Думы о проверке конституционности Закона города Моск­вы “О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 38 “Избирательный кодекс города Москвы” и Закон города Москвы от 23 апреля 2003 г. № 23 “О Московской городской избирательной комиссии”» Конституционный Суд ссылается на Свод рекомендуемых норм при проведении выборов 2002 г.³ В постановлении от 15 апреля 2014 г. «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 65 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросом Законодательного Собрания Владимирской обла­сти» Конституционный Суд также ссылается на указанный выше документ Венецианской комиссии⁴.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 2013 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности статей 3, 4, пункта 1 части первой статьи 134, статьи 220, части первой статьи 259, части второй статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской

¹ См.: Flanagan F. The Venice Commission and the Protection of Human Rights. Р. 260.

² Ibidem. Р. 255.

³ Вестник КС РФ. 2014. № 6.

⁴ СЗ РФ. 2014. № 16. Ст. 1922.

Федерации, подпункта “з” пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона “Об основных гаранти­ях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собра­ния Российской Федерации” в связи с жалобами граждан А.В. Андро­нова, О.О. Андроновой, О.Б. Белова и других, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и регионального отделения политической партии “Справедливая Россия” в Воронежской обла­сти» отметил, что стремление к расширению доступности процедур судебного обжалования результатов выборов для избирателей полу­чило отражение в Резолюции Парламентской ассамблеи Совета Ев­ропы 1897 (2012) «Обеспечение большей демократии на выборах» и в других официальных документах Совета Европы, которые вместе с тем допускают введение определенных требований, относящихся к реализации таких возможностей¹. В частности, согласно Своду реко­мендуемых норм при проведении выборов все кандидаты и избира­тели, зарегистрированные по соответствующему избирательному округу, должны иметь право на обжалование; при этом для жалоб избирателей на результаты выборов могут устанавливаться разумные требования к минимальному числу избирателей.

В определении от 5 июня 2012 г. № 1058-О «По жалобе гражданки Пеуновой Светланы Михайловны на нарушение ее конституционных прав пунктом 1 статьи 36 Федерального закона “О выборах Прези­дента Российской Федерации”» Конституционный Суд РФ также сослался на руководящие принципы относительно выборов, содер­жащихся в Своде рекомендуемых норм при проведении выборов, в котором указывается, что всем партиям и кандидатам должны быть гарантированы равные возможности участия в избирательной кам­пании, и вместе с тем подчеркивается, что при различных обстоя­тельствах равенство политических партий может быть строгим, не зависящим от их представленности в парламенте или поддержки электората, либо пропорциональным, при котором статус политиче­ских партий должен определяться результатами, достигнутыми на выборах².

С учетом развития практики Венецианской комиссии по подго­товке заключений на национальные законодательные акты и проекты законодательных актов целесообразно поставить вопрос о пределах

¹ СЗ РФ. 2013. № 18. Ст. 2292.

² Вестник КС РФ. 2013. № 1.

толкования Комиссией национального права. Венецианская комиссия не связана в своей деятельности какими-либо международными до­кументами, определяющими границы толкования национального законодательства, что в отдельных случаях может произвольно рас­ширять рамки ее интерпретационной деятельности. Однако любая интерпретационная деятельность, а тем более толкование права, имеет элементы субъективной оценки, поэтому залогом качественной и профессиональной экспертизы, в том числе обеспечивающим ее ограничения, является высокий уровень знаний экспертов, их поли­тическая беспристрастность и независимость, а также их убежден­ность в необходимости неуклонной реализации принципа верховен­ства права как на международном, так и на национальном уровне. Уровень экспертной работы по толкованию права обеспечивается требованиями к профессионализму и авторитету членов Венециан­ской комиссии, включая ее научный совет. Этим же помимо офици­альных уставных задач Комиссии обусловливается легитимность ее заключений.

В то же время следует заметить, что исходя из принципа субсиди­арности европейской системы защиты прав человека и характера полифункциональных европейских правовых стандартов возможно­сти оценки национального законодательства Венецианской комисси­ей ограничены рамками, которые подразумевают, что толкование и применение национального законодательства должно осуществлять­ся прежде всего в национальных юрисдикциях. Это, собственно, та граница, которая по общему правилу устанавливает взаимодействие международного и национального права при толковательной дея­тельности, осуществляемой в той или иной форме другими между­народными органами. Кроме того, при толковании не менее важно учитывать такой важный аспект соотношения международного и национального права, как роль и место конституции - основного закона страны - в правовой системе государства.

Вместе с тем даже при соблюдении вышеизложенных базовых условий и рекомендательного характера актов, принимаемых Вене­цианской комиссией, границы толкования неизбежно могут «сме­щаться» с учетом позиции экспертов, иных обстоятельств, включая политическую обстановку в мире, то есть являются подвижными и подверженными различным изменениям и влиянию объективных и субъективных факторов. В этом случае сдержанность и «самоогра­ничение» интерпретационной деятельности рабочей группы Комис­сии (что, как правило, имеет место), как и всех ее членов, имеют особое значение.