Акт официального подтверждения. Вопрос о ратификации

Большую дискуссию в комиссии и на конференции 1986 года вызвал вопрос о возможности использования международными орга­низациями ратификации как способа выражения ими согласия на обязательность заключаемого международного договора^[540].

Договорная практика здесь не могла помочь, так как междуна­родные организации до сих пор не обращались к ратификации^[541]. Поэтому специальный докладчик считал, что ратификация должна остаться способом выражения согласия с международным договором только за государствами^[542]. В обоснование своей позиции П. Ретер сказал, что он обнаружил лишь один случай, когда термин «ратифи­кация» был использован в отношении международных организаций (правда, он не указал, какой случай имеется в виду)^[543]. Впоследствии выяснилось, что речь идет о соглашении между Италией и ФАО от 30 октября 1950 г., которое упоминает резолюцию конференции ФАО, уполномочивающую Генерального директора вести перегово­ры о заключении соглашения при условии дальнейшего направле­ния его в Совет «для ратификации». Однако этот пример можно толковать по-разному: по существу здесь «ратификация» означает «принятие», поскольку вступление в силу, согласно ст. XVIII согла­шения, осуществлялось путем обмена нотами между Генеральным директором, должным образом уполномоченным резолюцией Сове­та ФАО, и уполномоченным правительства Италии. Применение ратификации международными организациями могло бы создать впечатление, что они являются образованиями, имеющими такую же структуру, как и государства, со своим главой, парламентом, исполнительной властью и т. п., каковых на самом деле у них нет^[544]. Но против такого подхода выступили некоторые члены Комиссии международного права: Р. Кирней (США), Ф. Вэллет (Англия), Э. Хамбро (Норвегия), А. Таммес (Голландия), которые по чисто формальным основаниям сочли необходимым включить ратифика­цию в число способов, выражающих согласие международных орга­низаций на обязательность для них международного договора.

Однако большинство членов комиссии, на наш взгляд резонно, не согласилось с таким мнением. Например, А. Рамангасоавина (Ма­дагаскар) отметил, что ратификация может исходить лишь от орга­на, отмеченного верховной властью в государстве; она является вы­ражением национального суверенитета и нередко принимает форму закона^[546]. А. Бильге (Турция) заявил, что ни в одной статье Устава ООН не предусматривается и не требуется ратификация как форма выражения согласия на обязательность договора для международ­ных организаций. Даже в п. 3 ст. 43, которая предусматривает заклю­чение специальных соглашений между Советом Безопасности ООН и государствами о предоставлении ими в его распоряжение воору­женных сил, ратификация требуется исключительно от государств. В рамках международной организации все органы действуют во взаимном сотрудничестве и не наблюдается какой-либо иерархии. Н. А. Ушаков также высказался за то, чтобы не применять термин «ратификация» к международным организациям, а найти другое адекватное выражение, например «решение об утверждении», хотя слово «решение» является не совсем точным^[547].

Большинство членов Комиссии международного права и пред­ставителей государств на конференции 1986 года поддержали эту точку зрения. Как известно, ратификация международного догово­ра — это окончательное утверждение договора высшим органом государства (обычно его главой). Поэтому ратификация является наиболее авторитетной формой выражения согласия государства на обязательность для него международного договора.

Исторически сложилось так, что понятие ратификации стало связано с понятием главы государства, поскольку государства всегда имели орган, который представлял их в международных отношени­ях, в том числе при заключении международных договоров. Сначала эта роль принадлежала монарху, затем — президенту или коллеги­альному органу.

Конституции и другие законодательные акты, а также договор­ная практика государств выработали чрезвычайно разнообразные внутригосударственные (законодательные) и международно-право­вые (ратификационные грамоты) способы оформления ратифика­ции. Они предусматривают, какие международные договоры подле­жат обязательной ратификации, порядок взаимодействия высших органов государственной власти и государственного управления в процессе осуществления ратификации. Процесс этот сложный, часто состоящий из многих этапов, и регулируется он внутренним правом государств. Таким образом, ратификация стала и остается институ­том государственного, а не международного права.

Иное дело — утверждение международного договора в между­народной организации. Оно определяется правилами данной между­народной организации, уставом и другими нормативными междуна­родно-правовыми актами. Они детально еще не разработаны, и сама структура международной организации несравнима с механизмом государственной власти.

В международных организациях нет «главы». Главное исполни­тельное должностное лицо (генеральный секретарь, генеральный директор, секретарь и т. п.) не является ее главой с теми полномочи­ями и функциями, которыми обладает глава государства, в том чис­ле правом ратификации международных договоров. Это не означает, что процесс утверждения международного договора в международ­ной организации всегда носит простой, одноступенчатый характер. Существуют международные организации с разветвленной внутрен­ней организационной структурой, сложным взаимодействием раз­личных органов, в том числе при утверждении международных дого­воров. В этих случаях вполне возможно двух- и даже многоэтапное утверждение международного договора внутри одной международ­ной организации, подобное процессу ратификации, когда один (ни­жестоящий) орган международной организации утверждает между­народный договор, а другой (вышестоящий) — осуществляет окон­чательное его утверждение.

Так, согласно ст. 228 Римского договора, в роли органа, компе­тентного заключать договоры ЕЭС с третьими государствами, выс­тупает Комиссия, которая действует на основании инструкции, вы­рабатываемой для каждого отдельного случая Советом министров ЕЭС. Представители Комиссии ведут переговоры и парафируют текст. После установления аутентичности текста договор подлежит утверждению Советом ЕЭС квалифицированным большинством го­лосов, после чего председатель Совета подписывает договор и доку­мент об утверждении договора. В данном случае имеет место проце­дура, сходная с процессом ратификации^[548]. Поэтому Комиссия меж­дународного права и конференция, оставив ратификацию только за государствами, в то же время предусмотрели возможность двух- или более стадийного утверждения международных договоров также и в международных организациях.

Проблема еще заключалась в том, как назвать акт окончатель­ного утверждения договора международной организацией. Было предложено несколько терминов. В конце концов Комиссия остано­вилась на выражении «акт официального подтверждения» (act of formal confirmation) договора. Этот термин, однако, еще не является общепринятым^{1 [549] в международной договорной практике, а представ­ляет собой условное выражение, описывающее действие, аналогич­ное ратификации государств: один орган международной организа­ции утверждает договор, а другой — подтверждает это утверждение, делая его окончательным. Согласно определению Конвенции 1986 го­да, «акт официального подтверждения» означает международный акт, который соответствует акту ратификации государством и по­средством которого международная организация выражает в между­народном плане свое согласие на обязательность для нее договора» (п. 1 b-bis ст. 2 конвенции)[550].}

Таким образом, международные организации могут при необ­ходимости выражать свое окончательное согласие на обязательность международного договора способом, аналогичным используемому государствами, то есть ратификации, не употребляя этот термин.

Что касается вопроса о том, должен ли «акт окончательного подтверждения» включаться в число ратификаций, необходимых для вступления международного договора в силу, то это зависит от условий самого договора. И сейчас часто в это число включаются присоединения государств к договору. Иначе говоря, в данном слу­чае акты присоединения приравниваются к актам ратификации. Все зависит от воли договаривающихся государств. Они могут решить и иначе, как было сделано в Конвенции ООН по морскому праву. Согласно ее положениям, акты официального подтверждения меж­дународных организаций, допущенных к участию в этой конвенции, не включаются в число 60 ратификаций или присоединений, необхо­димых для ее вступления в силу. Такой же подход принят в Венской конвенции 1986 года (ст. 85): ее вступление в силу зависит только от воли государств.

9.