1.2. Институциональные изменения, трансформация содержания системы отношений по поводу государственной собственности в ходе экономической реформы

Рассмотрение приватизации как важнейшего элемента системных преобразований в переходной экономике требует учета ряда обстоятельств.

В силу отмеченного выше трудно переоценить роль осознанной и компетентной политики стимулирования и регулирования этого процесса со стороны государства в переходной экономике. В контексте этого системного определения становятся более понятны и ключевые этапы системной трансформации в сфере управления государственной собственностью.

На первом этапе приватизации предприятий общенародной собственности проводилась фактически техническая приватизация, успех которой целиком зависел от условий социального компромисса (учета баланса интересов). Ее внеэкономический характер обусловлен двумя обстоятельствами. Во-первых, уже до начала официальной технической приватизации и в ходе нее стихийно возник спонтанный процесс приватизации, как в легальных и полулегальных, так и в чисто криминальной форме. Первичная приватиза-

ция в силу этого лишь легализует прежние неформальные права собственности, существовавшие, например, в рамках отношений между государством и директорами государственных предприятий.

Во-вторых, импульсом для начала этапа технической приватизации явилась политическая воля государственной власти.

Для начального этапа приватизации государственной собственности самым важным было образование «критической массы» частных и квазичастных предприятий, а также интенсивное количественное формирование новых рыночно-инфраструктурных институтов. В этой связи определенным критерием его завершения можно считать замедление процесса количественных преобразований и появление первых симптомов качественных сдвигов в уже сформировавшихся институтах и их отношениях.

На втором этапе приватизации осуществлялось интенсивное перераспределение прав собственности после первичной технической приватизации и упорядочивание пока что хаотичного вмешательства государства в этот процесс перераспределения на микроуровне.

Критерием завершения второго этапа является определенная стабилизация системы новых прав собственности (имущественных отношений), а также качественная и количественная стабилизация новой системы экономических механизмов и типов институциональных структур как предпосылка для последующей экономической реализации новых отношений собственности.

Что же касается третьего этапа приватизации, сложные процессы и механизм которого служит объектом исследования данной работы, то для него должно быть характерно появление устойчивой системы прав собст-

венности, для чего обществу необходим был и полностью завершенный комплекс прочих элементов системных реформ.

Наконец, важно четко представлять цели приватизации на разных этапах этого процесса и жесткие критерии ее эффективности.

В самой общей постановке вопроса экономическая «сверхзадача» приватизации российской государственной собственности заключалась в обеспечении базовых условий для нормального функционирования будущей рыночной системы. Приватизация как технический акт ведет к постоянному перераспределению контроля от бюрократов к инсайдерам фирм и внешним акционерам и устанавливает первоначальные права частной соб-ственности.

В контексте подхода, изложенного выше, конечная цель приватизации как элемента системных преобразований - это прежде всего:

обеспечение стабильности новой системы отношений собственности (что проявляется в формировании устойчивой структуры прав собственности и всей сопутствующей инфраструктуры и механизмов);

создание условий (механизмов, институтов) для самовоспроизводства этой системы;

экономическая эффективность на микро- и макроуровнях.

Из указанных конечных целей со всей очевидностью вытекает и основной критерий эффективности приватизации в ее системном понимании: создание условий для экономической реализации новой системы прав собственности, ориентированной на эффективность микроуровня и системы хозяйствования в целом.

Важно при этом учитывать, что приватизация ( независимо от того, трактуется ли она «узко» или «широко», «технически» или «системно») протяженный во времени процесс, поэтому любой критерий ее эффективно-сти не может рассматриваться в динамике (как например, эффективность

фирмы или народного хозяйства в целом), но только лишь в фиксированном виде на определенных этапах системных преобразований.

На рубеже двух этапов российской приватизации стали очевидны и специфические противоречия осуществления приватизационной программы в России, среди которых можно выделить противоречие между:

формально устраненной количественной диспропорциональностью разных типов собственности и реально сохраняющимся доминированием государства как субъекта и регулятора отношений (прав) собственности;

потребностями реструктурирования российских предприятий по меньшей мере в ходе реализации приватизационной программы и возможностями запуска последней только в рамках социально-политического компромисса (конкретно, системы льгот работникам и ваучерного механизма);

однозначной необходимостью остановки спонтанного приватизационного процесса до и в ходе официальной приватизации и ролью спонтанной приватизации как подготовительной фазы для реализации официальных программ;

в рамках соответствующей политики государства, когда одни и те же властные органы (от высших федеральных до муниципальных) выступают одновременно как законодатели единых легальных процедур и как генера-торы спонтанного процесса;

противоречие исторического и логического характера между предпосылками и итогами приватизации в переходной экономике, когда уже начавшаяся приватизация формирует, в частности, необходимую среду для своего осуществления (рынок ценных бумаг, инвестиционные институты и

др-);

первоначальной дисперсией прав собственности (в рамках модели массовой приватизации) и потребностями привлечения стратегических инвесторов, а также осуществление такой дисперсии прав собственности в условиях отсутствия каких-либо институтов контроля за менеджментом;

скоростью и стандартизированностью приватизационных процедур в соответствии с конкретной экономико-политической задачей и целями экономической эффективности (максимизации дохода);

сохраняющимся хаотическим вмешательством государства в экономику и сферу отношений собственности (что, возможно, является предварительным этапом самоустранения государства из этой сферы) и растущей потребностью в системно-целенаправленном регулировании экономики (и переходного периода) государством.

Итак, все перечисленные противоречия вытекают из основного, а именно, из внутреннего противоречия системы управления государственной собственностью в период ее постприватизационной рыночной трансформации, порождаемой межсекторным статусом корпорированного государственного предприятия, что требует применения к нему разнонаправленных по характеру методов управления - административных и рыночных.

Большинство современных экономических исследований влияния приватизации на экономическое положение предприятий отталкивается от институциональной традиции.

сокращаться (по сравнению с фирмой, руководимой ориентированными на прибыль собственниками).

Влияние распределения титулов собственности на экономическое по-ложение корпораций в экономической теории собственности находится в центре исследований уже на протяжении последних 20 лет. Значительное их число посвящено опыту американских компаний.

Систему корпоративного управления можно рассматривать как набор институциональных рыночных механизмов, обеспечивающих максимиза-цию рыночной стоимости предприятия. Если конкуренция на рынках фак-торов производства и готовой продукции выступает дисциплинирующим средством «последней инстанции», то механизмы корпоративного управле-ния представляют собой, по удачному выражению М. Дженсена, «систему раннего предупреждения» . Поскольку любой реальный рынок далек от идеала совершенной конкуренции, «отбраковка» неэффективных фирм че-рез конкуренцию на рынках факторов производства и готовой продукции растягивается обычно на достаточно длительное время и сопряжена со зна-чительной растратой ресурсов. Система корпоративного управления позво-ляет обнаруживать и «купировать» случаи неэффективности на более ран-них стадиях, обеспечивая тем самым ощутимую экономию ресурсов.

Как известно, в переходной российской экономике конкуренция на рынках факторов производства и готовой продукции явно невысока, поэто-му можно предположить, что процесс отбраковки неэффективных предпри-ятий сталкивается здесь с еще большими потерями и трудностями, чем в развитых рыночных экономиках.

В этих условиях едва ли не единственным механизмом, доступным акционерам, оказывается концентрация крупных пакетов акций, дающая возможность устанавливать эффективный контроль над деятельностью предприятий. Однако работает ли в специфической институциональной среде, характерной для российской экономики, хотя бы этот инструмент корпоративного управления, также не очевидно.

В данном отношении подтверждается вывод о том, что концентрация крупных пакетов акций в руках менеджеров и финансовых аутсайдеров действительно сопровождается заметным улучшением показателей хозяйственной деятельности. В то же время и этот механизм, действует лишь на меньшинстве российских предприятий. Не удивительно, что в подобной ситуации устремления большей их части носит нерыночный характер и не имеет ничего общего с максимизацией прибыли. Скорее всего без создания условий для активизации других элементов системы корпоративного управления нынешнее состояние российской промышленности с характерными для нее нестандартными формами организации может оказаться законсервированным на длительное время.

Анализ изменения структуры собственности в период экономических реформ представлен серией работ С. Аукуционека, В. Жукова и Р. Капе- люшникова . Они, в частности, установили, что с 1995 по 1997 г. проис-ходило активное перераспределение акций между отдельными категориями держателей. Около 17 % акционерного капитала за этот период было перераспределено между различными категориями акционеров. Если в 1995 г. доминировала инсайдерская форма собственности, то в 1997 г. ее преобладание уже не было бесспорным. Суммарная доля внешних негосударственных инвесторов в акционерном капитале опрошенных фирм в 1997 г. составила 38,9 %, причем доля финансовых аутсайдеров - 10,3 %. При этом

сами респонденты проведенного Российским экономическим барометром опроса, в котором участвовали менеджеры 140 предприятий разных отраслей промышленности, предвидели замедление темпов сокращения доли ра-ботников в уставном капитале.

Одним из значимых результатов, полученных при исследовании влияния контроля на экономическое поведение предприятий, в частности на интегральный показатель адаптации к изменению характера хозяйствова-ния, служит отсутствие различий между моделью доминирования внешних акционеров (аутсайдеров) и моделью инсайдерского контроля. В обоих слу-чаях ряд предприятий продемонстрировал высокую степень адаптации в противоположность предприятиям с доминирующим собственником в виде трудового коллектива, а также предприятиям с распыленной собственно-стью. Это позволяет сделать вывод о том, что именно концентрация титулов собственности оказывается решающим фактором успешной адаптации предприятий к новым условиям хозяйствования. Ключевым фактором реструктуризации предприятий служит наличие действенного контроля вне зависимости от его реального собственника.

Эмпирические исследования последних лет, как правило, демонстрируют превосходство результатов предприятий, использующих инсайдерскую модель собственности. Так, Аукуционек, Жуков и Капелюшников ус-тановили, что предприятия, контролируемые менеджерами, демонстрируют самые высокие показатели загрузки мощностей и рабочей силы. Ана-логичное влияние инсайдерская собственность оказывает на инвестицион-ную активность: при доминировании менеджеров сокращение инвестиций на предприятиях происходит намного медленнее.

К иным выводам о перераспределении титулов собственности на российских предприятиях привело исследование, проведенное Межведомствен-

ным аналитическим центром при Минэкономики России (МАЦ) и Институтом стратегического анализа и развития предпринимательства (ИСАРП) . Его результаты позволили сделать вывод о том, что основной тенденцией перераспределения долей собственности в 1994-1997 гг. служило увели-чение доли администрации предприятий и, соответственно, уменьшение до-лей всех других собственников. Вместе с тем число предприятий, где доля сторонних инвесторов росла, превосходило количество предприятий, где эта доля снижалась.

Тем не менее исследования показали наличие двух противоречивых тенденций, связанных с процессом перераспределения первоначальных прав собственности: 1) тенденция к закрытости АО; 2) тенденция к размыванию первоначальной структуры владения акциями. Прослеживается явная связь между способом первичной продажи и определенной структурой владения акциями, а также между сложившейся структурой владения акциями и выбором метода вторичной (остаточной) продажи. При этом в силу отмеченных выше особенностей можно говорить о наличии противоречивых интересов государства и реальных владельцев (в том числе контрольного пакета) при выборе метода вторичной продажи. Так, государство (прежде всего как получатель дохода от продажи пакета акций) заинтересовано в аукционных методах. Менеджмент как один из крупнейших держателей акций заинтересован в упрочении контроля, предпочитая для этого инвестиционные и коммерческие конкурсы (т.е. возможность выставления особых условий под своего покупателя). Внешние крупные акционеры предпочитают специализированные аукционы, которые обеспечивают элемент внезапности в ходе борьбы за продаваемый пакет акций. Отраслевые ведомства и региональные

власти стремятся к блокированию продаж, если они не отвечают интересам номенклатуры или региональных финансово-промышленных элит. Такая блокировка в ряде случаев отвечает и интересам менеджеров, предпочитающих видеть одним из крупных держателей государство.

Проблема продавца (государства) в этой ситуации заключается не в поиске покупателя (ибо он очевиден - существующие акционеры на стадии борьбы за контроль), а в попытке продать остаточный пакет акций с наибольшим эффектом для бюджета. Вместе с тем фактический провал продаж 1995 г., если применить этот критерий, связан с тем, что отнюдь не государство диктовало правила игры. Иными словами, ощутимый бюджетный доход при остаточных продажах возникает, если не завершена консолидация контрольного пакета акций. Если же контроль в АО уже обеспечен, крайне высока вероятность провала любого из имеющихся методов продажи в силу отсутствия покупателей. С определенной долей условности можно говорить о монополии покупателя, по крайней мере в тех конкретных случаях, где остаточные пакеты выставлялись на продажу, но отсутствовала реальная конкуренция. Можно уверенно предположить, что те 900 нестратегических предприятий (из 7000), относительно крупные пакеты акций которых про-давались в 1995 г., имели конкурентную структуру владения акциями, или же завершалась консолидация контрольного пакета уже доминирующим акционером.

С одной стороны, структура акционерного капитала тяготеит не столько к дисперсной англо-американской модели (где контроль за менеджерами основан на ликвидности и прозрачности рынка), сколько к континентальной европейской модели с четким мажоритарным контролем капитала (в силу выявленного процесса концентрации акционерного капитала). С другой стороны, в настоящее время нет оснований утверждать, что российские банки в состоянии эффективно выполнять функции корпоративного контроля (и стратегического владения акциями), свойственные коммерче-

ским банкам в континентальной Европе. Это связано как с корпоративной политикой менеджеров предприятий, так и с отсутствием связи стратегический держатель акций (траста, залога) - источник финансирования приме-нительно к банкам.

Отсюда следует и вывод о том, что формирующаяся модель пока заметно не влияет на улучшение показателей эффективности деятельности приватизированных предприятий. Хотя большая часть пакетов акций сконцентрирована у относительно крупных институциональных держателей, она не предназначена на данном этапе для долгосрочного управления и контроля предприятия, и, следовательно, не является стимулом для долгосрочных инвестиций, связанных с реконструкцией и развитием предприятий. В этом контексте проблемы развития рынка корпоративных ценных бумаг и инвестиционных институтов (прежде всего, механизма трансформации рынка преимущественно крупных пакетов в рынок, рассчитанный на множествен-ную инвестиционную базу) приобретают особое значение как предмет госу-дарственного регулирования.

Исходя из этого можно выделить следующие черты, которые должны быть присущи для российской модели корпоративного управления:

совмещение менеджерами ролей акционера и управляющего, ролей внешнего (через свои компании, фонды и др.) и внутреннего (администрация) акционера;

поддержание паритета между банками и внешними инвесторами, с одной стороны, и небанковскими финансовыми институтами и иными юридическими лицами, с другой;

медленное («взаимокомпенсируемое») сокращение участия в акционерном капитале работников предприятий и рост доли мелких внешних инвесторов.

Формирование такой модели означает, помимо других особенностей, и создание условий для конфликта интересов и нарушений прав акционе-

ров. В этом смысле вопросы правового регулирования процедурных норм функционирования АО приобретают исключительное значение.

В конечном же счете задача государственного регулирования заключается в формировании моделей корпоративного управления и рынка корпоративных ценных бумаг, которые содействовали бы успешному развитию приватизированных предприятий, рациональному использованию ограниченных ресурсов и благотворным структурным сдвигам в экономике, а также оптимальному согласованию интересов различных групп. Формирование нового собственника действительно более эффективного, чем государство, является долгосрочной задачей, которая может быть решена в ходе перерас-пределения первичной, сложившейся в ходе чекового этапа приватизации, сильно распыленной структуры собственности при наличии благоприятных внешних условий на общенациональном и региональном уровнях.

Итак, основная проблема функционирования государственной собственности и ее системного управления в трансформационный период порождается противоречием между практической необходимостью использования применительно к государственным предприятиям всего инструментария рыночных методов и отсутствием соответствующей концептуальной разработки в рамках теории рыночного управления объектами, образующими имущественные комплексы государственной юрисдикции. С позиций современной экономической теории качественное отличие на макроинституциональном уровне государственной формы собственности от частной заключается в преимущественно нерыночном характере межсубъектного движения часта прав на объекты государственного имущества, тогда как институт классической частной собственности непосредственно основан на преимущественно рыночном способе движении всего "пучка прав", за-крепленного за данным объектом собственности. На микроинстатуциональном уровне качественное отличие государственной формы собственности от частной формы состоит в преимущественно нерыночном характере оценки экономической эффективности государственного предприятия, тогда как частное предпри-

ятие предполагает исключительно рыночный характер оценки эффективности своей экономической деятельности.

Таким образом, динамичный процесс формирования рыночных экономических и правовых механизмов и институциональных структур невозможен без соответствующей инфраструктуры рынка ценных бумаг как важнейшего механизма перераспределения прав собственности и мобилизации инвестиционных ресурсов через систему институциональных негосударственных инвесторов.