ГЛАВА XX.

Намъ предстоитъ теперь перейти къ организаціи исполнитель­наго земскаго механизма—главнымъ образомъ управъ,—и показать, какъ съ теченіемъ времени усложнялся и совершенствовался этотъ меха­низмъ.

Изъ основныхъ вопросовъ, подлежащихъ нашему разсмотрѣнію, укажемъ слѣдующіе ^[453][454]): 1) о личномъ составѣ управъ, 2) о постепенномъ измѣненіи характера ихъ работы, 3) объ исполнительныхъ органахъ, образовывавшихся въ помощь управамъ, 4) о канцеляріяхъ, счетовод­ствѣ и отчетности и 5) объ отношеніяхъ земскихъ собраній къ управамъ (случаи выраженія довѣрія и недовѣрія и ъ д.).

Изслѣдовать вопросъ о роли въ земской жизни управъ и вообще исполнительныхъ органовъ представляется чрезвычайно важной, но вмѣстѣ съ тѣмъ и трудной задачей; до сихъ поръ ему почти не удѣ­лялось вниманія ни въ спеціальной литературѣ, ни, за немногими исклю­ченіями, земскими собраніями. Приступая поэтому къ данному вопросу, мы заранѣе должны оговориться относительно нѣкоторой неполноты при­водимыхъ матеріаловъ. Наконецъ, слѣдуетъ сдѣлать еще одно предвари­тельное замѣчаніе. Мы сочли умѣстнымъ остановиться на данномъ вопросѣ именно здѣсь потому, что въ 90-хъ годахъ земскій исполнительный ме­ханизмъ—съ усложненіемъ земской жизни—сталъ играть особенно круп­ную роль, благодаря „третьему элементу“. Выяснить условія, обезпечившія вліяніе этого элемента, и составляетъ, между прочимъ, одну изъ нашихъ задачъ.

Абсолютная цифра расходовъ на земское управленіе въ 1868 —1890 гг. измѣнялась весьма мало, и потому доля этихъ расхо* довъ въ отношеніи смѣты понижалась.

Сильное развитіе земской дѣятельности съ 90-хъ годавъ потребо­вало бблыпихъ затратъ и на управленіе, но % расхода на это почти не измѣнился.

Расходы на управленіе распадаются на двѣ основныхъ рубрики: содержаніе выборнаго состава и прочія затраты. Остановимся сначала на вопросѣ о личномъ составѣ.

Согласно оффиціальнымъ даннымъ въ 80-хъ годахъ на каждую уѣздную управу приходилось по 3._S1члена (въ томъ числѣ и предсѣ­дателя), а на губернскую — 3.₉,; въ 1903 году — соотвѣтственно З._н и 4.₅, т. е. численность уѣздныхъ управъ уменьшилась, а губернскихъ— возрасла.

Въ то же время, какъ извѣстно, расли смѣты, причемъ ихъ ростъ далеко опережалъ увеличеніе личнаго состава управъ. Именно, одинъ членъ управы приходился въ 1886 году на 26 тыс. р., а доставлено подвергать должностныхъ лицъ у правы „замѣчаніямъ", дѣлать на нихъ начеты по перерасходамъ и т. д. Говорить обо всемъ этомъ—значитъ ^коснуться всей внутренней бытовой обстановки земской жизни, и потому мы откладываемъ это до того мѣста, гдѣ будетъ данъ очеркъ дѣятельности отдѣльныхъ земствъ (см. т. IV).

’) Т. I, стр. 252 и 255.

²) См. „Статистика выборовъ въ земскія учрежденія въ 1884—86 гг.“ и „Сводъ“ смѣтъ за 1903 годъ.

въ 1903 году—на 56 тыс. р. смѣты; одинъ членъ губернской управы—на 78 и 237 тыс. р.

Погубернскія данныя приведены въ слѣдующей таблицѣ:

Мы особенно подчеркиваемъ увеличеніе смѣтной суммы, приходя­щейся на одного члена губернской управы; за разсматриваемое время она возрасла въ 3 раза. Если же принять во вниманіе развитіе въ данный періодъ всевозможныхъ кредитныхъ операцій, дѣятельности складовъ, страхованія и т.

мента"; въ результатѣ послѣдній и очутился въ роли почти фактическаго руководителя въ губернскомъ земствѣ, а вліяніе собственно выборныхъ лицъ управы было сведено до минимума. Ими опредѣлялся лишь общій характеръ направленія дѣятельности. Въ уѣздахъ дѣло обстоитъ иначе: тамъ управа, и въ особенности ея предсѣдатель, имѣетъ непо­средственное соприкосновеніе со всеюповседневною работою, и роль вы­борной управы относительно больше.

Приведенная выше таблица показываетъ, что между губернскими управами въ разсматриваемомъ нами отношеніи наблюдаются большія различія: число членовъ въ 1903 году колебалось отъ 3 до 6, и одинъ членъ приходился на 105 (смоленская)—472 (тверская) тыс. р. смѣты.

Невольно бросается въ глаза, что земства съ наименѣе широ­кою дѣятельностью, въ томъ числѣ и съ меньшимъ участіемъ въ рабо­тѣ „третьяго элемента",—затрачиваютъ навыборный составъ отно­сительно больше (Олонецкое, Орловское, Пензенское, Псковское, Рязанское, С.-Петербургское, Симбирское, Смоленское, Тульское). На­оборотъ, земства, въ которыхъ издавна „третій элементъ" пріобрѣлъ выдающуюся роль, собственно на управы расходуютъ меньше (Москов­ская, Херсонская, Тверская, Самарская, Саратовская, Вятская).

Количество членовъ уѣздныхъ управъ колеблется въ предѣлахъ отъ 3 до 5, притомъ нерѣдко внѣ всякой зависимости отъ размѣровъ смѣты. Болѣе подробныя данныя можно видѣть изъ слѣдующей таблицы(1903 г.):

433 —

По 5 членовъ въ управѣ (вмѣстѣ съ предсѣдателемъ) имѣли слѣ­дующія земства: Яренское, Сарапульское, Екатеринославское, Кине­шемское, Чухломское, Льговское, Суджанское, Щигровское, Повѣнец- кое, Полтавское, Золотоношское, Константиноградское, Опочецкое, Мир­городское, Шлиссельбургское, Симбирское, Сызранское, Бѣльское, Пе­рекопское, Тамбовское, Козловское, Чернское, Ефремовское, Богоду- ховское и Херсонское.

Существенный интересъ представляетъ также анализъ сословнаго состава управъ до и послѣ 1890 года.

Для уѣздныхъ управъ въ 1886 и 1903 гг. онъ былъ слѣдую­щій (7о7о)^:

Исторія Земства, т. III.

28

Изъ числа 153 лицъ крестьянъ было 3 '(по одному въ вятской, олонецкой и орловской) и купцовъ 6 (два въ пермской и по одному въ новгородской, олонецкой, орловской и. рязанской).

Приведенныя данныя позволяютъ сдѣлать нѣсколько общихъ вы­водовъ. Во-первыхъ, необходимо отмѣтить абсолютное преобладаніе въ управахъ дворянъ и чиновниковъ, усиленное Положеніемъ 1890 г.¹); во-вторыхъ, ихъ доминирующую роль, какъ прежде, такъ и теперь, въ губернскихъ управахъ. Наконецъ, нельзя не ука­зать, что реформа 1890 г. не только привела къ увеличенію отно­сительной доли членовъ управъ дворянъ и чиновниковъ, но вмѣстѣ

’) Интересно сопоставить внесенныя Положеніемъ 1890 г. измѣненія . (въ 7о"^мъ отношеніи) по сословіямъ: уѣздныхъ и губернскихъ гласныхъ, членовъ уѣздныхъ и губернскихъ управъ (см. приложеніе къ этому тоыу).

съ тѣмъ поставила ихъ въ болѣе благопріятное положеніе по отношенію къ числу всѣхъ гласныхъ. Здѣсь надлежитъ имѣть въ виду, что общее число гласныхъ закономъ 1890 г. сильно сокращено ’), и отмѣченное выше измѣненіе числа членовъ управъ за 1886—1903 гг. должно быть разсматриваемо въ связи съ этимъ обстоятельствомъ.

Общая картина представляется въ слѣдующемъ видѣ:

До сихъ поръ у насъ шла рѣчь лишь о платныхъ и штатныхъ членахъ управы; но кромѣ того нѣкоторыя земства учреждали долж­ности безплатныхъ („почетныхъ" и др.) и запасныхъ членовъ.

Намъ приходилось уже говорить (стр. 62), при какихъ условіяхъ возникъ институтъ безплатныхъ членовъ управъ, и какое распро­страненіе онъ имѣлъ въ 60-хъ и въ началѣ 70-хъ годовъ. Позднѣе также практиковалось учрежденіе подобныхъ должностей подъ различ­ными наименованіями,—„почетныхъ" членовъ, членовъ „для коллегіаль­наго обсужденія** дѣлъ въ управѣ и т. д.³). Съ 90-хъ годовъ число

[1]См. приложеніе къ этому тому.

²⁾ Въ 1886 г. въ числѣ гласныхъ были священники, но въ члены управъ они не имѣли права баллотироваться. Свѣдѣнія за 1886 г. приведены со включеніемъ ихъ и безъ нихъ.

³⁾ Безплатныхъ членовъ управъ имѣли между прочимъ земства:

28*

такихъ членовъ сильно сократилось, и лишь въ 900-хъ годахъ оно снова нѣсколько возрасло. Вообще говоря, значеніе безплатныхъ членовъ было не велико, такъ какъ они не могли обычно достаточно близко стоять къ работѣ; но въ иныхъ случаяхъ, въ зависимости отъ даннаго лица, роль ихъ въ направленіи земскихъ дѣлъ была весьма существенна *).

Изъ числа видныхъ земскихъ дѣятелей „безплатными" членами управъ, между прочимъ, состояли: А. В. Скульскій, А. А. Стаховичъ, С. С. Бех- тѣевъ, А. Д. Полѣновъ, И. П. Колюпановъ, Д. Д. Дашковъ, И. М. Пан- кѣевъ, И. А. Долинино-Иванскій, П. А. Васильчиковъ, П. А. Корса­ковъ, А. Б. Врасскій, П. А. Бакунинъ, Т. Н. Повало-Швейковскій, Н. В. Ширковъ и В. П. Марковъ.

Что касается запасныхъ членовъ или „кандидатовъ", то, начиная съ 1865 г., и министерство, и сенатъ не разъ разъясняли, что земствамъ не предоставлено выбирать такого рода членовъ, но несмотря на это они часто (до 90-хъ годовъ) все же выбирались ²). При этомъ иногда земства

Изъ губернскихъ земствъ безплатныхъ членовъ управъ имѣли: Симбирское (1868—74, 1888—91 и съ 1901 гг.), Екатеринославское (60-ые и съ 1S88 г.), Рязанское (начало 70-хъ), Херсонское (съ 1874 г.

*) Иногда должностями членовъ управъ безъ жалованья пользовались въ ко­рыстныхъ цѣляхъ, чтобы,—напр., быть освѣдомленнымъ при подрядахъ о справочныхъ цѣнахъ и. т. п. (см. объ этомъ въ „Недѣлѣ" 1879 г., № 24).

²) Земствами: Мосальскимъ (1868—70 гг.), Перемышльскимъ (съ 1886 г.), Коло- ривскимъ (60-ые годы), Саратовскимъ (1869—71 гг.), Козельскимъ (съ 1886 г.), Спас-

возбуждали ходатайства о разрѣшеніи имъ имѣть кандидатовъ къ членамъ управъ (напр., Московское въ 1866 г.).

Мы очертили выше въ общихъ чертахъ характеръ организаціи управъ,—ихъ численность и сословный составъ, остановились также на институтѣ добавочныхъ, запасныхъ, почетныхъ и т. п. членовъ. Теперь намъ надлежитъ сказать нѣсколько словъ о продолжительности службы предсѣдателей и членовъ управъ. Мы придаемъ этому обстоятельству су­щественное значеніе. Какъ правило, вліяніе даннаго лица въ управѣ, а, слѣдовательно, и вообще, въ земской жизни, тѣмъ больше, чѣмъ дольше это лицо стоитъ во главѣ ея. О совмѣщеніи должностей предсѣдателя управы и предводителя дворянства, какъ о моментѣ, усиливающемъ такое вліяніе, упоминалось уже ранѣе (стр. 219).

Изъ губернскихъ предсѣдателей особенною продолжитель­ностью службы выдаются слѣдующіе: П. В. Исаковъ (костромская управа)—1868—1905 гг.; А. Н. Бекетовъ (пензенская)—1866—1898 гг.; В. В. Савельевъ (олонецкая)—1879—1904 гг.; Д. А. Наумовъ (москов­ская)—1865—1892 гг.; И. А. Лисаневичъ (воронежская)—1872 — 1892 гг.; С. В. Вышеславцевъ (тамбовская)—1872—1891 гг.; Г. В. Ме- щериновъ (калужская)—1877—1892 гг.; Н. А. Полянскій (курская)— 1877—1889 и 1894—1900 гг.; А. В. Баженовъ (нижегородская)— 1880—1894 гг.; В. П. Марковъ (с.-петербургская)—1890—1905 гг.; бар. А. Ф. Стуартъ (бессарабская)—въ 1885—1900 гг. членомъ, а въ 1901—1905 гг.—предсѣдателемъ; кн. А. Д. Мышецкій (тульская) — 1884—1900 гг.; И. А. Мельниковъ (смоленская)—1870—1884 гг.; А. В. Скульскій (ярославская)—1869—1887 гг. и Н. А. Беклещовъ (псковская)—1876—1898 гг.

Эти лица стояли во главѣ губернскихъ управъ отъ 15 до 38 лѣтъ и несомнѣнно оставили въ мѣстной земской жизни болѣе или менѣе глу­бокій слѣдъ.

Укажемъ еще рядъ другихъ предсѣдателей губернскихъ управъ, состоявшихъ въ должности хотя и менѣе продолжительное время, но сеймъ (съ 1865 г.), Судогодскимъ (60-ые), Бобровскимъ (70-ые), Землянскимъ (съ 1880 г.), Старобѣльскимъ (1867—75 и съ 1884г.), Валковскимъ (60-ые), Волчанскимъ (съ 1881 г.), Любимовскпмъ (60-ые), Кременчугскимъ (1865—74 гг.), Зеньковскимъ (70-ые), Епифан- скимъ (70-ые), Спасскимъ (60—70-ые), Свіяжскимъ (70-ые), Мамадышскимъ (60-ые и съ 1878 г.), Ядрннскимъ (1868—71 гг.), Волоколамскимъ (60-ые), Верейскимъ (60-ые), Царскосельскимъ (съ 1871 г.), Сольвычегодскимъ (1873—75 гг.), Кадниковскимъ (1876—90 гг.), Яренскимъ (1881—83 гг.), Устьсысольскимъ (60—80-ые), Красноуфим­скимъ (съ 1876 г.), Оханскимъ (70—90-ые), Сарапульскимъ (1-ое и 3-ее трехлѣтія) Пензенскимъ (70-ые), Весьегонскимъ (70-ые), Вышневолоцкимъ (съ 1879 г.), Осташ­ковскимъ (60—70-ые) и др.

Изъ губернскихъ земствъ запасныхъ членовъ управъ имѣло лишь Пензен­ское (1868—75 гг.).

— 438

успѣвшихъ пріобрѣсти- крупное вліяніе. Это именно: Д. Н. Шиповъ (московская)—1893—1903 гг.; кн. С. В. Волконскій (рязанская)— 1865—79 гг.; Ф. П. Никитинъ (херсонская)—1878—94 гг.; А. В. За­ленскій (полтавская)—1880—1892гг.; П. Д. Шкляревичъ (полтавская)—

1893— 1901 гг.; бар. П. Л. Корфъ (с.-петербургская)—1868—78 гг.; В. К. Винбергъ (таврическая)—1873—1881 гг.; А. X. Стевенъ (тав­рическая)—1882—1894 гг.; П. П. Останковъ (казанская)—1888 — 1899 гг.; А. Н. Поповъ (новгородская)—1873—1882 гг.; 3. И. Бека- рюковъ (харьковская)—1874—1886 гг.; В. П. Горбуновъ (псковская)—

1894— 1906 гг. и др.

Изъ членовъ губернскихъ управъ продолжительностью службы отличаются: Н. П. Римскій-Корсаковъ (орловская) — до 1909 года,— всего около 27 лѣтъ; В. В. Эгерсъ (тульская)—1863—1896 гг.; Д. Я. По­лонскій (тульская) — 1871 — 1894 гг.; Н. А. Бунинъ (воронежская) — 18 лѣтъ; Т. И. Обуховъ (московская)—1869—1889 гг.; П. Н. Солонина (черниговская) — 1883 — 1898 гг.; В. И. Фурсенко (таврическая) — 1885—1903 гг.; В. А. Перелешинъ (костромская) — 1871 —1891 гг.; П. В. Струковъ (воронежская)—23 года; Н. П. Салтыковъ (вятская)— 1876—1879 и 1889—1905 гг.; М. А. Кононовъ иШмаровъ (тамбовская); Н. А. Бошнякъ (херсонская)—свыше 20 лѣтъ.

Наиболѣе долго предсѣдателями уѣздныхъ управъ состояли:

*) Въ 1866—1886 гг. членомъ управы.

*} Въ 1868—1877 гг.

^[1]) Въ 1866—1895 гг.

*) Въ 1870—1876 и 1892—1899 гг. членъ управы (лишился права быть предсѣ­дателемъ при новомъ Положеніи).

^[1]) Въ 1871—1872 и 1892—1909 гг. членъ управы (крестьянинъ).

^[1]) Въ 90-хъ годахъ перешелъ въ члены управы (крестьянинъ).

Перечисленныя 83 лица служили въ управахъ не менѣе 20 лѣтъ каждый, т. е. половину земскаго періода, а нѣкоторыя по 30 и болѣе лѣтъ. Изъ 369 управъ такихъ долгослужащихъ имѣютъ 79, или около 22 %.

Затѣмъ рядъ предсѣдателей управъ находился на службѣ отъ 15 до 20 лѣтъ, т. е. отъ */₃ до ’/_а всего земскаго періода. По нашймъ подсчетамъ такихъ лицъ было тоже около 80.

Наконецъ, и нѣкоторые члены уѣздныхъ управъ выдаются про­должительностью службы. Такъ, напр., крестьянинъ В. Т. Разинъ (рома- ново-борисоглѣбская)—1869—1892 гг.; Н. А. Капилети (ялтинская)— 1866—1891 гг.; три членааккерманской управы—съ 1869 по 1891 гг.;

М. А. Ясько (переяславская)—до 1892 г.; В. А. Косабуцкій (полтавская)— съ 1886 г. до сихъ поръ; И. В. Агуревъ (богородицкая)—1865—1891 гг.; Куфтинъ (лаишевская)—съ 1871 года до сихъ поръ; А. И. Аристовъ (спасская)—1868—1891 гг.; Н. Т. Разумовъ (ядринская)—1866—1889 гг.; А. В. Васильевъ (ядринская)—1880—1886 гг., 1890—1896 и 1898— 1907 гг.; В. И. Шуруповъ (можайская)—съ 1875 года около 36 лѣтъ; Н. С. Бонье (уфимская)—1885—1906 гг.; П. И. Моисеевъ (бирская)— 1875—1900 гг.; И. В. Громовъ (бирская)—съ 1878 года до сихъ поръ; С. В. Якимовскій (лодейнопольская)—съ 1885 года до сихъ поръ; А. А. Жу­ковъ (кадниковская)—1873—1897 гг.; А. О. Швейко (кадниковская)— J882— 1897 гг.; Н. В. Суворовъ (шадринская)— 1876 — 1897 гг.; П. Р. Заркинъ (слободская)—съ 1877 года около 25 лѣтъ; Н. И'. Кузнецовъ (весьегонская)—1865—1894 гг.; В. П. Петровъ (кашинская)—1878— 1906 гг.; Н. Ф. Курбатовъ (новоторжская)—1871—1900 гг.; Д. Д. Ро­мановъ (новоторжская)—1877—1900 гг.; И. А. Кундертъ (одесская)— съ 1868 года около 28 лѣтъ; И. Я. Павловскій (тираспольская)— 1869—1890 гг.; Н. П. Гусевъ (саратовская)—1870—1891гг.; Ф. М. Ще­кинъ (рыльская)—съ 1889 года; К. И. Рябовъ (переславская)—1876— 1896 гг.; И. В. Любимовъ (судогодская) — съ 1871 года; И. Ф. Бог­дановъ (судогодская) — 1879 — 1903 гг.; А. Н. Двигубскій (богучар- ская) —1869 — 1892 гг.; С. Е. Лисицинъ (коротоякская)—съ 80-хъ; Ф. А. Петренко (ахтырская)—съ 1881 года до сихъ поръ; М. Р. Ягни- ченко (купянская) — съ начала 70-хъ до 1900 года; Н. А. Литошенко (купянская)—1884—1904 гг. и т. д.

Изъ приведенныхъ данныхъ можно видѣть, какой устойчивостью отличается служба предсѣдателей уѣздныхъ и отчасти губернскихъ управъ. Въ виду этого большое значеніе пріобрѣтаетъ изслѣдованіе дѣятельности отдѣльныхъ земствъ; оно даетъ возможность разобраться въ моментахъ чисто личнаго свойства; Въ четвертомъ томѣ мы и займемся даннымъ вопросомъ.

Какъ мы уже говорили, въ уѣздной земской управѣ роль предсѣ­дателя бываетъ особенно значительна; онъ концентрируетъ въ своихъ рукахъ всѣ нити земскаго управленія; предсѣдатель же губернской управы, особенно при усложнившемся хозяйствѣ, менѣе тѣсно сопри­касается съ самимъ механизмомъ управленія,—онъ имѣетъ въ своемъ распоряженіи хорошо подготовленныхъ спеціалистовъ, составляющихъ доклады, ведущихъ цѣлые отдѣлы почти самостоятельно и т. д. Затѣмъ въ уѣздной управѣ области вѣдѣнія членовъ разграничены между собой менѣе рѣзко, и кромѣ того имъ непосредственнѣе приходится сталки­ваться съ проведеніемъ въ жизнь различныхъ мѣропріятій.

Какъ извѣстно, законъ 1890 года впервые ввёлъ требованіе о

442 —

разграниченіи земскимъ собраніемъ сферъ дѣятельности между членами управы. До этого же времени, — особенно въ уѣздныхъ управахъ,—не­рѣдко все рѣшалось отъ случая къ случаю. Иногда члены уѣздной управы созывались лишь на коллегіальныя совѣщанія, во главѣ же всего зем­скаго хозяйства стоялъ предсѣдатель ‘).

Характерное описаніе веденія дѣлъ въ уѣздной управѣ въ 70-хъ годахъ даетъ въ своей докладной запискѣ И. Т. Магеровскій. Отка­зываясь въ 1876 году отъ должности члена глуховской управы, онъ писалъ, между прочимъ, о томъ, что, „большое разстояніе разъеди­няетъ земское собраніе отъ земской управы. Связи между ними очень мало. До сихъ поръ практика земскихъ учрежденій не выработала на­стоящихъ отношеній между земскимъ собраніемъ и управою... Все дѣло въ томъ, что наша управа лишена живой дѣятельности и какого-нибудь направленія, системы, а вся дѣятельность наша сводится на канцеляр­скую переписку.... Въ теченіе двухлѣтняго состоянія моего членомъ управы у насъ ни разу не было общихъ засѣданій управы, которыя посвящались бы обсужденію текущихъ земскихъ дѣлъ.... Все дѣлалось какъ-то само собой, чисто случайно, какъ-нибудь и кѣмъ-нибудь. Бумаги поступали безпрерывно; случайно попадутся какому-нибудь члену для помѣтки числа поступленія и только. Потомъ отвѣтъ или распоряженіе на бумагѣ составится когда-нибудь въ канцеляріи, которая предложитъ случайно случившемуся члену для подписи, и дѣло сдѣлано.-.. Вся зем­ская дѣятельность зиждилась у насъ на канцеляріи, дѣятельность ко­торой, не затрагивая нисколько земской жизни, переходила въ архивъ. Даже можно сказать, вся земская дѣятельность составляла у насъ какую- то канцелярскую тайну, протикнуть въ которую не всегда удавалось даже призваннымъ къ этому.... Вся дѣятельность нашей управы сводится къ тому, что мы получали и выдавали деньги, т. е. вели лишь кассо­вую дѣятельность... Между тѣмъ за предѣлами канцеляріи и управы по всѣмъ частямъ управленія были безпорядки". Какъ выходъ изъ та­кого безотраднаго положенія, г. Магеровскій предлагалъ регламентиро-

*) Нельзя обойти молчаніемъ тѣхъ немногихъ случаевъ, когда уѣздъ дѣлился между членами управы, которые и завѣдывали отдѣльными районами; предсѣдатель же, живя въ уѣздномъ городѣ, сосредоточивалъ въ своихъ рукахъ общее руковод­ство- Иногда члены, завѣдуя районами, жили также въ уѣздномъ городѣ. Въ общемъ подобныхъ разграниченій дѣятельности членовъ управъ земская практика знаетъ не­много (въ Крестецкомъ уѣздѣ — съ 1866 года, въ Симферопольскомъ—съ 1896 года, въ Ясскомъ—съ 1904 года, въ Кременчугскомъ—съ 90-хъ, въ Чернскомъ—съ 1868 года, въ Чистопольскомъ—съ 1904 года, въ Ядринскомъ—въ 1868—1871 гг., въ Бирскомъ— съ 1898 года, въ Яренскомъ—съ 1893 года, въ Олонецкомъ — въ 900-хъ, въ Чердын- скомъ—съ 1894 года, въ Глазовскомъ—съ 1901 года, въ Слободскомъ—въ 80-хъ годахъ (только для завѣдыванья дорогами), въ Пермскомъ — съ 1903 года, въ Льговскомъ— въ 1892—1897 гг., въ Суджанскомъ—въ 900-хъ годахъ, въ Цивильскомъ—съ 1905 года и въ Валуйскомъ—съ 1881 года).

вать обязанности членовъ управы, установить „раздѣленіе труда по спеціальностямъ"и т. д. *)■

Едва ли мы ошибемся, если скажемъ, что и въ большинствѣ осталь­ныхъ уѣздовъ дѣло обстояло не лучше ^[455][456]); коллегіальное начало и пти- рокая общественная постановка въ управленіи прививались лишь мало- по-малу, да и теперь еще надъ многими управами витаетъ духъ канце­лярской тайны и лежитъ бюрократическая печать.

Подвергнуть анализу эту внутреннюю организаціонную сторону— взаимоотношенія предсѣдателя и членовъ, способы завѣдыванья ими раз­личными отраслями и проч.—представляется столь же интереснымъ, сколь и труднымъ, особенно для лицъ, не соприкасающихся близко съ дѣя­тельностью управъ. Остается поэтому лишь пожелать, чтобы земскіе работники взяли на себя трудъ надлежащимъ образомъ освѣтить во­просъ объ упорядоченіи организаціи исполнительной части земскаго управленія.

Нашъ обзоръ земскаго исполнительнаго механизма былъ бы непо­лонъ, если бы мы не упомянули о различныхъ агентахъ, избираемыхъ земскими собраніями въ помощь управамъ для завѣдыванія разными отраслями. Чаще всего и раньше всего сталъ практиковаться выборъ попечителей школъ, для надзора за хозяйственнымъ содержаніемъ по­слѣднихъ. До 1874 г. такихъ попечителей выбирали лишь единичныя земства (Лаишевское, Тетюшское, Конотопское, Кролевецкое, Можай­ское, Бронницкое и др.). Закономъ 25 мая 1874 г. было формально признано за земствами право имѣть школьныхъ попечителей, и съ тѣхъ поръ всѣ земства избираютъ ихъ.

Но этотъ институтъ находится въ общемъ въ такомъ ненормальномъ положеніи, что послѣднее время земскія собранія не разъ поднимали рѣчь о реорганизаціи его на началахъ коллегіальности и въ направленіи расширенія правъ попечителей,—вплоть до допущенія ихъ съ правомъ голоса въ училищный совѣтъ не только по дѣламъ своей школы; Такъ,

напр., Курское земство въ 1901 г. ходатайствовало о предоставленіи земскимъ учрежденіямъ права учреждать при училищахъ коллективныя попечительства, имѣя въ виду, что „сближеніе школы и ея учительскаго персонала съ мѣстнымъ обществомъ въ значительной степени могло бы гарантировать обученіе отъ схоластическаго направленія и формализма".

Помимо школьныхъ попечителей, земства уже съ 60-хъ годовъ изби­рали санитарныхъ попечителей (Московское—съ 60-хъ, Лаишевское —съ 1873 г., Верхотурское—съ 70-хъ, Землянское—съ 1879г. ит. д.), но этотъ институтъ не привился еще, хотя послѣдніе годы сдѣланы по­пытки организовать его въ довольно широкихъ размѣрахъ *). Надо ска­зать, что еще недостаточно выяснены самыя рамки дѣятельности ука­занныхъ „попечителей". Упомянемъ кстати, что при господствѣ фельд- шеризма—въ 70-хъ и 80-хъ годахъ—земства выбирали иногда гласныхъ для надзора за фельдшерскими пунктами. Наконецъ, съ 80-хъ го­довъ все чаще и чаще практикуется избраніе попечителей больницъ.

Шире всего въ 70 — 80-хъ годахъ было распространено избраніе въ помощь управамъ лицъ изъ гласныхъ по надзору за хлѣбо-за­пасными магазинами, раздачѣ продовольственныхъ ссудъ и т. п. ^[457][458]). Иногда (Пермское земство въ 1882 г.) избирались уполномоченные „для наблюденія за взысканіемъ продовольственныхъ ссудъ". Но уже въ 90-хъ годахъ уполномоченные по продовольственной части избираются рѣже, а съ 900-хъ годовъ земства, будучи устраненными отъ продоволь­ственнаго дѣла, и совсѣмъ прекращаютъ выбирать названныхъ лицъ.

Нѣкоторыя земства имѣли въ 80-хъ и 90-хъ годахъ „чумныхъ попечителей", „жучковыхъ" и т. п. Затѣмъ Чистопольское избрало въ 1884 г. уполномоченныхъ по надзору за производящимися зем­скими постройками; наконецъ, избирались также дорожные смотри­тели для надзора за трактами и присутствія при сдачѣ подрядовъ на до­рожныя работы ^[459]). Тотемское земство въ 70-хъ годахъ выбирало упол­номоченныхъ „для надзора за исправностью выставокъ подводъ"; Но- линское—„для освидѣтельствованія земскихъ станцій въ уѣздѣ" и „для провѣрки училищнаго имущества".

Выборъ означенныхъ уполномоченныхъ производился или въ силу спеціальныхъ законовъ или же согласно ст. 69 Положенія 1864 г., пе­решедшей въ новое Положеніе въ качествѣ ст. 105. Эта статья предо­

ставляетъ земскимъ собраніямъ „для ближайшаго завѣдыванія отдѣльными отраслями земскаго хозяйства и управленія, въ помощь управамъ" из­бирать „особыхъ лицъ, какъ изъ гласныхъ, такъ и изъ владѣльцевъ, имѣющихъ право непосредственнаго голоса въ земскихъ собраніяхъ “.

Выборъ лицъ въ помощь управѣ не по отдѣльнымъ отраслямъ, а вообще для исполненія ея порученій, какъ до 1890 г. ’), такъ и послѣ земства практиковали довольно рѣдко. Именно: Васильское, Лукоянов- с кое и Александровское (Екатеринославской губерніи) въ 60-хъ годахъ; Кишиневское въ 1881—1887 гг.; Малмыжское—въ 1897г.; Яренское— въ 1892 г.; Сарапульское—въ 1902 г.;Волчанское—въ 1909г.; Свіяж- ское—въ 1905 г.; Сызранское—въ 1905 г.; Аккерманское—въ 1903 г.; Устюженское земство избрало въ 1901 году 18 гласныхъ въ качествѣ уполномоченныхъ, въ помощь управѣ; Костромское губернское — съ 1909 г., Новоторжское—съ 1900 г. и нѣкоторыя тверскія земства.

Необходимо сказать, что иногда земства прибѣгали къ ст. 105, дабы провести въ управу лицо, неутвержденное администраціей (В. Г. Коло­кольцевъ—въ Волчанскомъ), или не подвергать его риску неутвержденія (В. А. Потѣхинъ—въ Костромскомъ).

Инструкція, выработанная Аккерманскимъ земствомъ, возлагаетъ на уполномоченнаго, между прочимъ, слѣдующія обязанности: 1) слѣ­дить и наблюдать за своевременнымъ и точнымъ исполненіемъ по­становленій аккерманскаго земскаго собранія, касающихся мѣстно­стей, входящихъ въ районъ порученнаго ему участка уѣзда; 2) при встрѣчѣ какого-либо затрудненія къ выполненію постановленія земскаго собранія уполномоченный сносится съ уѣздною управою, которая, по коллегіальному своему распоряженію, даетъ указанія къ выполненію распоряженія земскаго собранія; 3) о своихъ дѣйствіяхъ уполномочен­ный представляетъ отчетъ черезъ уѣздную управу, которая таковой предлагаетъ въ очередную сессію собранія на его усмотрѣніе.

Не примѣняя сколько-нибудь часто ст. 105 въ общей формѣ, зем­ства въ 90-хъ и особенно въ 900-хъ годахъ прибѣгали къ ней довольно много въ частныхъ случаяхъ; напр., для выбора уполномоченныхъ по народному образованію (стр. 168) ²).

Вообще надо сказать, что сознаніе необходимости возможно шире использовать мѣстныхъ жителей въ цѣляхъ лучшей постановки земскаго

') Укажемъ, между прочимъ, что еще въ 1879 г. „Недѣля" рекомендовала зем­ствамъ возможно шире использовать ст. 59 земскаго Положенія, предоставляющую собраніямъ право давать полномочія по разнымъ предметамъ отдѣльнымъ гласнымъ. „Этому закону,—писала редакція, — слѣдовало бы дать практическое развитіе, до­пустивъ участіе въ веденіи земскаго дѣла большаго, чѣмъ прежде, числа людей мѣстнаго общества... Тутъ будетъ достигаться объединеніе болѣе дѣятельныхъ об­щественныхъ силъ и большее оживленіе общественной жизни" (1879 г., № 21).

²) Въ Рязанскомъ земствѣ завѣдыванье страхованіемъ издавна возлагается на уполномоченнаго по ст. 105, а не на члена управы.

управленія все болѣе и болѣе проникаетъ въ земскую среду. За по­слѣднее время чаще стали учреждаться попечители библіотечные, пожар­ные, санитарные и т. п. Жизнь все настойчивѣе и настойчивѣе говоритъ о необходимости приблизить земство къ населенію. И именно при такихъ условіяхъ всѣмъ ходомъ земскаго дѣла была выдвинута мысль о созданіи мелкой земской единицы, которая одухотворила бы всѣ эти раз­розненныя „попечительства", нерѣдко ведущія фиктивное существованіе.

Вопросъ о томъ, какую роль мелкая земская единица можетъ и должна играть въ строѣ земскаго управленія чрезвычайно сложный и не здѣсь, конечно, разбирать его. Интересующіеся имъ могутъ обра­титься къ извѣстному сборнику „Мелкая земская единица¹* и къ другимъ источникамъ, отмѣченнымъ въ нашемъ указателѣ литературы.

До сихъ поръ мы говорили объ единоличныхъ исполнителяхъ, изби­равшихся въ помощь управамъ, но въ 90-ые годы стали получать раз­витіе и коллегіальные органы,—экономическіе совѣты, школь­ныя комиссіи и т. п. учрежденія при управахъ ’)•

Сплошь и рядомъ они имѣли вполнѣ самостоятельное отъ управы существованіе, и ихъ связь съ послѣдней обусловливалась больше фор­мальными соображеніями. Дѣло въ томъ, что земствамъ не предоста­влено учреждать такихъ исполнительныхъ комиссій, какія могутъ обра­зовать, напр., городскія думы (ст. 103 Городового Положенія), т. е. комиссій, независимыхъ отъ управъ. Согласно ст. 106 земскаго Поло­женія земства могутъ выбирать „для ближайшаго завѣдыванія отдѣль­ными отраслями" особыхъ лицъ только „въ помощь" управамъ. При этомъ, такъ какъ ст. 105 говоритъ лишь о „лицахъ", то попытки земствъ избирать на аналогичныхъ основаніяхъ „комиссіи" на первыхъ же порахъ столкнулись съ губернаторскими протестами. Напр., въ 1894 году было опротестовано постановленіе объ образованіи школьной комиссіи Тверского, а въ 1898 году—Тульскаго губернскаго земства. Въ 1899 году, въ разъясненіе ст, 105, было издано благопріятное для земствъ Высо­чайше утвержденное мнѣніе Государственнаго Совѣта. Однако и послѣ этого земствамъ случалось имѣть дѣло съ протестами по поводу выбора, напр., школьныхъ комиссій (въ 1904 году—Уфимскому губернскому, въ 1906 году—Вологодскому уѣздному и пр.).

Помимо этого земствамъ приходилось выдерживать борьбу и за рас­ширеніе круга лицъ, приглашаемыхъ въ комиссіи, избираемыя согласно ст. 105,—въ школьныя комиссіи, экономическіе совѣты и т. д.,—при­чемъ сенатъ неоднократно разъяснялъ, что земства не лишены права приглашать въ означенныя комиссіи съ правомъ совѣщательнаго го­лоса не только гласныхъ и владѣльцевъ полнаго ценза, но и прочихъ

См. т. I, стр. 518 и т. II, стр. 152 и слѣд.

лицъ,—учителей, крестьянъ и т. д. Однако и эти разъясненія не всегда ограждали земства отъ не доразумѣній ¹).

Упомянутыя комиссіи, возникшія главнымъ образомъ съ середины 90-хъ годовъ, сыграли крупную роль въ дѣлѣ подъема культурной и по­литической жизни. Онѣ явились по преимуществу тѣмъ каналомъ, че­резъ который въ земство вливалась демократическая струя нароставшаго общественнаго подъема. Рѣчь объ этомъ будетъ у насъ далѣе.

Чтобы покончить съ вопросами организаціоннаго характера, намъ остается еще сказать нѣсколько словъ о съѣздахъ предсѣдателей уѣздныхъ управъ. Такіе съѣзды по частнымъ случаямъ практиковались съ первыхъ лѣтъ. Напр., въ 60-хъ годахъ въ Воронежской губерніи и Тамбовской—по продовольственному вопросу, въ 1869 году въ Новго­родской—относительно содержанія почтовыхъ станцій, въ 1870 году въ С.-Петербургской—о борьбѣ съ сифилисомъ, въ 1882 году въ Саратов­ской—по дорожному дѣлу, въ 1886 году въ Херсонской—по санитаріи, дорожному и продовольственному вопросу, въ 1868 году тамъ же по продовольственному дѣлу и о содержаніи почтовыхъ станцій, въ. 1889 году въ Вятской—по продовольственному дѣлу и т. д.

Но все это были совѣщанія, созывавшіяся ad hoc и не устанавли­вавшія между уѣздными управами и губернской прочной связи. Лишь съ 90-хъ годовъ, кромѣ этихъ спеціальныхъ совѣщаній, въ обиходъ зем­ской жизни начинаютъ входить регулярные съѣзды предсѣдателей уѣзд­ныхъ управъ. Иниціатива въ этомъ дѣлѣ принадлежитъ Д. Н. Шипову; имъ организованы съ 1893 года совѣщанія при московской управѣ ²).

Примѣру Московскаго земства послѣдовали и нѣкоторыя другія (Ярославское съ 1897 года, Самарское—съ середины 90-хъ годовъ, съ

Такъ, напр., тамбовскій губернаторъ, опротестовывая постановленіе Борисо­глѣбскаго земства объ учрежденіи „школьнаго совѣта" съ участіемъ учителей и учи­тельницъ, мотивировалъ это тѣмъ, что „школьный совѣтъ... можетъ явиться по су­ществу замаскированнымъ учительскимъ съѣздомъ, такъ какъ учителя могутъ быть приглашаемы въ неограниченномъ количествѣ;.. . вмѣстѣ съ тѣмъ проектъ не преду­сматриваетъ участія въ совѣтѣ инспектора народныхъ училищъ". Губернское присут­ствіе согласилось съ означеннымъ протестомъ и отмѣнило постановленіе собранія въ части, касающейся приглашенія учителей. Тогда земское собраніе опредѣлило вклю­чить въ составъ совѣта 7 учителей по усмотрѣнію управы.

Въ первомъ томѣ мы привели перечень школьныхъ совѣтовъ и комиссіи при губернскихъ управахъ (стр. 518); но съ копца 90-хъ годовъ къ учрежденію ихъ при­ступили и нѣкоторые уѣзды (съ 1897 года—Мологскій; съ 1899 года—Малмыжскій, Глуховскій, Кролевецкііі; съ 900-хъ — Ярославскій, Ростовскій, Пошехонскій, Город- нянскій, Суражскій, Дмитровскій, Шацрпнскій, Уржумскій, Судогодскій, Опочецкій, Сарапульскій, Волчапскій, Мышкинскій, І-Іовозыбковскій, Конотопскій и др). Въ Мо­сковскомъ уѣздѣ школьный совѣтъ возникъ еще въ 1878 году, по иниціативѣ В. ІО. Ска- лона; въ 1903 году онъ былъ реорганизованъ.

²) При Д, Н. Шиповѣ (1893—1903 гг.) *въ Московскомъ земствѣ совѣщанія созывались 50 разъ.

900-хъ Саратовское и др.), хотя не вездѣ эти совѣщанія созываются достаточно часто и не всюду они пріобрѣли хотя бы часть того орга­низаціоннаго объединяющаго значенія, какое они имѣютъ въ Москов­ской губерніи.

Благодаря подобнымъ совѣщаніямъ земская работа получила ббль- шую планомѣрность и согласованность; вмѣстѣ съ тѣмъ усилилась роль губернскаго земства [460])•