Местное самоуправление в перестроечный период.

Закон определил местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и определенной материальной и финансовой базы.

Местные советы были самостоятельны, независимы и ответственны. Через них граждане решали вопросы местного значения, хотя определения вопросов местного значения Закон не давал. Местные советы разрабатывали и утверждали планы социально-экономического развития территории в пределах имеющихся полномочий и ресурсов; утверждали и исполняли бюджеты территорий; устанавливали местные налоги, сборы и пошлины, ставки налога с прибыли для предприятий и других объектов коммунальной собственности; предоставляли льготы по налогам и платежам, поступающим в местный бюджет; управляли и распоряжались коммунальной собственностью. Решения местных советов, принятые в пределах их полномочий, были обязательны для исполнения всеми расположенными на их территории предприятиями, организациями, учреждениями, кооперативными, общественными организациями и их органами, должностными лицами и гражданами.

Советы избирались гражданами, волеизъявление через местные советы стало базовым принципом местного самоуправления. Иные органы самоуправления создавались местными советами, которые в соответствии с Законом 1990 г. являлись органами государственной

власти, т.е.

В мае 1991 г. Съезд народных депутатов исключил из Конституции РСФСР упоминание о советах в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах как о местных органах государственной власти. Однако статья 85 по-прежнему устанавливала, что все советы, включая и названные, составляют «единую систему представительных органов государственной власти в РСФСР».

Согласно Закону «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, т.е. в традиционных, сложившихся административно-территориальных границах, через представительные органы власти — местные советы народных депутатов и органы управления — местную администрацию, через местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также через территориальное общественное самоуправление населения.

До принятия этого закона высшим должностным лицом местной власти был председатель совета. Закон не устанавливает высшего должностного лица, но вводит нового субъекта местного самоуправления — главу местной администрации, который по смыслу, по объему полномочий и способу их исполнения (єдиноначально) — первое должностное лицо местной власти. Это стало признаком прекращения монополии советов как основного органа местного самоуправления и началом смещения акцентов в системе местного самоуправления с представительной власти на исполнительную, а вскоре стало явной тенденцией.

Глава местной администрации должен был представлять совету ежегодный отчет о деятельности администрации. Акты местной администрации в обязательном порядке должны были направляться в местный совет.

Совет мог выразить квалифицированным большинством голосов депутатов недоверие главе администрации и руководителям органов и структурных подразделений местной администрации. После вынесения такого решения в отношении главы администрации следовало назначение голосования об отзыве главы.

Поскольку местное самоуправление еще находилось в структуре государственной власти, сохранялась подчиненность советов и администраций вышестоящим советам и администрациям, которые регулировали межбюджетные отношения, могли отменять акты нижестоящих советов и администраций, рассматривали споры между местными советами (кроме имущественных). Советы могли на договорной основе передавать часть своих полномочий другим советам. В то же время органы местного самоуправления и органы го-сударственной власти не были вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции другой стороны.

В целом законы 1990 и 1991 гг. сыграли положительную роль. Основным звеном в системе местного самоуправления были названы советы (в зависимости от местных и национальных традиций допус-кались иные наименования представительных органов власти). Вводилось понятие «коммунальная (муниципальная) собственность» как достояние населения и экономическая основа местного самоуправления. Местное самоуправление в правовом отношении максимально приближалось к населению. Закреплялась двухуровневая организация местного самоуправления, единая для всей Российской Федерации модель органов, выборность как местных советов, так и глав местных администраций, внутренние системы ответственности и контроля, в том числе со стороны населения.

После августовских (1991 г.) событий Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», в соответствии с которым 25 ноября 1991 г.

Статус местных администраций и их глав был выведен за рамки целого ряда норм Закона о местном самоуправлении 1991 г., прежде всего в части подотчетности и ответственности местной администрации и ее главы перед советом и населением. По своему право-вому, да и фактическому статусу глава местной администрации стал представителем государства на территории совета, а не субъектом местного самоуправления-

Изменения в Конституции в апреле 1992 г. утвердили местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня власти. Однако

этап его эволюционного развития был вновь прерван событиями 1993 г Указы Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» от 9 октября 1993 г. и «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. положили начало «президентской реформе» местного самоуправления.

Отменялись статьи закона о местном самоуправлении 1991 г., касающиеся местных советов, статус народного депутата местного совета народных депутатов, деятельность местных советов прекращалась, их функции перешли к администрациям (которые возглавляли назначенные вышестоящим руководителем исполнительной власти главы). Представительные органы были лишены права отмены актов главы администрации, права выражения недоверия главе администрации и руководителям структурных подразделений администрации.

Наиболее важные решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, представительные органы могли принимать только по согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации).

Представительные органы местного самоуправления могли избираться только в городах, а также в городских и сельских поселениях с населением свыше 5 тыс.

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. устанавливалось, что глава местного самоуправления выносит на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствует на заседаниях представительного органа местного самоуправления и одновременно является главой местной администрации. Глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления (по Закону о местном самоуправлении 1991 г., глава и должностные лица местной администрации не могут быть депутатами).

Местное самоуправление оказалось тогда в центре политической борьбы. «Президентская реформа» местного самоуправления

означала его сворачивание. Главная цель реформы состояла в ликвидации советской системы местной власти.

Принятая в декабре 1993 г. Конституция РФ формально обозначила разрыв с советской властью, переход на модель децентрализации власти вместо советского демократического централизма. Последующие нормативно-правовые акты (законы «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» № 138-ФЭ от 26 ноября 1996 г., «О финансовых основах местного самоуправления» № 126-ФЗ от 1 сентября 1997 г. и др.) были попыткой сообщить местному самоуправлению импульс к становлению и дальнейшему развитию.