Исторические предпосылки становления дознания в российском судопроизводстве как сферы реализации контрольно-надзорных полномочий
Правоохранительная система России за последние десятилетия претерпела существенные изменения. Несомненно, значимым событием в развитии законодательной базы, регламентирующей деятельность правоохранительных органов, стало создание в 2011 г.
нового правоохранительного института - полиции. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О полиции»1 одним из направлений ее деятельности является производство дознания по уголовным делам.В толковых словарях этимологическое значение слова «дознание» определяется как производное от слов «дознать», «дознаться», «дознавать», «дознаваться», которые означают разузнать, удостовериться в чем-либо[9] [10] [11], допытываться,
3
разузнавать, разведывать, доведываться, разыскивать, осведомляться «предварительное административное расследование»[12], «судебное расследование, розыск, производимый до начала следствия»[13]. Таким образом, образующим словом в данном случае является слово «знать», в то же время предлагаются формулировки, придающие данному термину юридическое значение, тем самым, как представляется, расширяя и дополняя значение слова «дознание».
В современном отечественном уголовном процессе понятие «дознание» следует рассматривать как результат развития данного института в многолетней истории государства и права. Для того чтобы уяснить сущность дознания как сферы реализации контрольно-надзорных полномочий, определить его содержа- ние на сегодняшний день и перспективы будущего состояния, необходимо изучить его исторический аспект и исследовать контрольно-надзорную деятельность как сложное структурное явление при производстве дознания, предполагающее анализ становления и развития ее отдельных элементов (прокурорского надзора, процессуального ведомственного контроля и судебного контроля) параллельно с развитием дознания в системе уголовного судопроизводства.
Впервые за историю уголовного процесса российский законодатель придал дознанию исключительно уголовно-процессуальное содержание, определив его в УПК РФ 2001 г. как форму предварительного расследования преступлений. Однако такая трактовка данного термина существовала не всегда. На различных этапах развития отечественного законодательства и научной мысли данному понятию придавалось разнообразное, порой противоречивое содержание.
Корни современного дознания обнаруживаются в деятельности, получившей в XV веке название «розыск» или «сыск», которая в XVI и XVII вв. становится ведущей процессуальной формой расследования осуществляемого государственными органами1. Сыскари, используя гласные и негласные методы, допрашивали обвиняемого, изыскивали доказательства и т.п. В соответствии с административно-судебной реформой Ивана Грозного, направленной на установление полицейского порядка, все судебно-полицейские функции были возложены на губных старост и целовальников, которые составляли губную избу (орган местного самоуправления)[14] [15]. Таким образом, в уголовном судопроизводстве России периода ХУ-XVIn вв. не существовало разделения следственных и судебных функций: полномочия по расследованию и окончательному разрешению дела с вынесением приговора были сосредоточены в руках одного государственного органа, деятельность которого по розыску виновных в совершении преступлений и обеспечению их присутствия на суде отчасти напоминает современное дознание, отчасти - оперативно-розыскные мероприятия. В 1715 г. указом Петра 1 учреждается полицейская канцелярия, на которую возлагаются обширные задачи по обеспечению «добрых гражданских порядков»1. Именно в этот период в России возникает термин «полиция». В 1775 г. был издан указ Екатерины II «Учреждения для управления губерний», предусматривающий создание уездной полиции, на которую возлагалась обязанность принимать «меры безопасности от воров и разбойников, поимка оных и истребление их шаек»[16] [17] [18], которая в том числе включала в себя и судебноследственную деятельность. Согласно Уставу благочиния 1782 г. главные задачи полиции состояли в том, чтобы «общий порядок сохранен был во всех видах». В системе полицейской деятельности в соответствии с данным законодательным актом впервые выделяется производство по уголовным преступлениям, осуществляемое частными приставами (при этом термин «дознание» пока не используется законодателем в официальных актах) . Частный пристав был обязан в случае совершения преступления выяснить все обстоятельства, связанные с ним[19]. Круг полномочий полиции был очень обширен. Обобщение предписаний полиции, содержащихся в действующих в ХУШ в. нормативно-правовых актах (Учреждение о губерниях и Устав благочиния), позволяет сделать вывод о том, что важнейшим направлением деятельности полиции являлось предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование преступлений[20], которое входило в сферу прокурорского надзора. Хотя в обозначенный период, как писал министр юстиции Н.В. Муравьев, прокуратура являлась преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, слабое и незначительное на практике1. Полномочия прокурора были закреплены в Учреждении о губерниях . В силу ст. 407 данного законодательного акта роль прокуроров заключалась осуществлении надзора за деятельностью органов власти и судов, а также проверке их решений на предмет соблюдения законов, ст. 408 налагала обязанность на прокурора - «попечение о содержащихся под стражей». Надзор за производством по уголовным делам осуществлялся в рамках общего надзора. В уголовно-процессуальной сфере на прокурора были возложены обязанности наблюдать за производством следствия и отправлением правосудия[21] [22] [23]. Правовой статус прокурора применительно к полицейской деятельности определялся тем, что следствие находилось в ведении полиции. Таким образом, контрольно-надзорная деятельность за следствием, осуществляемым полицией в рассматриваемый отрезок времени, была представлена только общим прокурорским надзором. Указом от 8 июня 1860 г. предварительное следствие было изъято из ведения полиции и передано судебным следователям. Приложениями к указу стали три законодательных акта: «Учреждение судебных следователей», «Наказ судебным следователям» и «Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок». В 44 губерниях Российской империи учреждались должности судебных следователей, подведомственных Министерству юстиции. В полномочиях полиции осталось расследование по малозначительным преступлениям и проступкам, в результате чего следствие разделилось на два этапа1. Первый этап - дознание, заключалось в «первоначальном раскрытии и изыскании тех обстоятельств, которые могут вести к заключению, что в исследуемом происшествии заключается преступление или проступок» (ч. 1 ст. 9 «Учреждения судебных следователей». Дознание проводилось в процессуальных и непроцессуальных формах. Второй этап состоял в получении и закреплении доказательств с тем, чтобы суд мог постановить правильный приговор «о преступлениях и проступках, о лицах, обвиняемых в совершении преступления или проступках» (ч. 2 ст. 9 «Учреждения судебных следователей»). Указанные действия входили в обязанность судебных следователей. Функциональное назначение прокуратуры (осуществление общего надзора) с период с 1860 по 1864 гг. изменений не претерпело, прокурор обязан был наблюдать за ходом следствия и отправлением правосудия. Относительно значения реформы 1860 г. для развития российского права и уголовного процесса учеными высказываются различные мнения. Так, Н.В. Мишанина в своем диссертационном исследовании, посвященном органам предварительного следствия в уголовно-процессуальном механизме государства, считает данное событие «самостоятельной следственной реформой, создавшей необходимые предпосылки для судебной реформы 1864 г. и стоящей в одном ряду с другими демократическими реформами второй половины XIX века» . А.Г. Мамонтов, исследуя вопросы реформирования предварительного следствия рассматриваемого периода, называет реформу 1860 г. Свод российских Законов 1832, 1842 и 1857 гг. возлагает обязанность на прокуроров добиваться наказания для виновных и защищать невиновных лиц, а также наблюдать за производством следствия и отправления правосудия[26] [27] [28] [29]. Отсутствие должного правового регулирования понятия «дознание» приводило к тому, что следствие и дознание по-прежнему имели мало различий, а обязанности полиции не отделялись от обязанностей суда. Дознание зачастую назы- 3 вали «розыском» , оно служило основанием к началу следствия. В Уставе уголовного судопроизводства 1864 г.4 (далее - УУС) дознание определялось как «первоначальные изыскания, проводимые полицией для обнаружения справедливости и несправедливости дошедших до них слухов и сведений о преступлении»[30]. Таким образом, в процессе Судебной реформы 1864 г. существующее предварительное следствие было разделено на дознание и предварительное следствие, что дает нам основание считать дознание выделенным из следствия, по сути - производным от него. При этом дознание осталось в ведении полиции, а предварительное следствие было передано в ведение суда. По смыслу ст. 249 УУС полиция оказывала содействие судебным следователям. Согласно ст. ст. 253-257 УУС полиция проводила дознание, в ходе которого устанавливалось наличие или отсутствие факта совершения преступления или проступка, собирались нужные сведения посредством розысков, негласного наблюдения, словесных расспросов, принимались меры к закреплению следов, а также применялись меры пресечения к подозреваемому. При производстве дознания полиция не имела права проводить следственные действия, кроме как в случаях, не терпящих отлагательства. В соответствии со ст. 258 УУС полиция заменяла следователя в следственных действиях, не терпящих отлагательства. Собранные в ходе производства неотложных следственных действий полицией акты допускались в качестве доказательств и подлежали прочтению в суде. Таким образом, на полицию была возложена функция расследования маловажных дел, подсудных судебным установлениям (мировым судьям), которая по своей природе более близка к современному нормативному определению дознания. Данный факт позволяет говорить о сформировавшихся на тот период двух видах дознания: 1) первоначальное расследование полицией преступлений, подсудных окружным судам для последующей передачи их судебным следователям (в том числе проведение «оперативно-розыскных мероприятий»[31] [32]); 2) расследование преступлений и проступков, подлежащих рассмотрению в мировых судах. В уголовно-процессуальной науке того времени существовали противоречивые и неоднозначные подходы к пониманию сущности дознания. Характеризуя дознание в русском уголовном процессе в дореволюционный период, И.Я. Фойницкий считал дознание первой стадией уголовного судопроизводства и писал: «... оно не имеет дело с судебными формами и обрядами и представляет собой деятельность несудебную»[33]. Н.Н. Розин[34] и А.А. Квачев- ский1 под дознанием понимали меры, принимаемые органом дознания, направленные на установление по горячим следам события преступления, виновника деяния и юридических признаков преступления. Профессор Н.И. Селиванов, анализируя законодательную регламентацию производства дознания в России, обоснованно сформулировал вывод о том, что понятия розыска, дознания и предварительного следствия смешиваются[35] [36] [37]. Более близка к пониманию сущности дознания того периода, на наш взгляд, позиция Б.Б. Багаудинова, утверждающего, что «по УУС существовало фактически два вида дознания: дознание как непроцессуальная деятельность и дознание как определенная (отнюдь не полная) замена деятельности судебного 3 следователя» . В результате анализа нормативных положений УУС и вышеприведенных авторских взглядов на определение сущности дознания XIX века, можно сделать вывод о том, что после судебной реформы 1864 года дознание в России определялось двояко: 1) во-первых как деятельность полиции по установлению признаков состава преступления, розыску преступника «по горячим следам», обнаружению и собиранию доказательств посредством проведения «оперативно-розыскных мероприятий» и неотложных следственных действий с целью пресечения и раскрытия преступлений и последующей передачи материалов судебному следователю для дальнейшего расследования; 2) во-вторых, являлось самостоятельной полноценной формой расследования маловажных проступков. Несмотря на явно наметившуюся тенденцию по дифференциации дознания, можно констатировать, что в этот период в результате Судебной реформы 1864 г. прокурор утратил значительную часть своих общенадзорных полномочий, преимущественным направлением деятельности прокуратуры стало осуществление уголовного преследования1, что повлекло переформатирование отношений прокуроров и полиции. Так, А.Ф. Кони критически оценивая позицию законодателя, упразднившего полномочия по общему надзору, утверждал, что законодатель в корне изменил характер деятельности прокурора и придал ей обвинительную направленность, это выходило красивым в теории, но противоречило реалиям существующей административной жизни[38] [39] [40]. Проанализировав положения Учреждений судебных установлений 1864 г. , согласно которым, в частности, прокуроры состояли при судах, наблюдали «за охранением закона» в судах, и, в случае обнаружения судом неполноты закона, прокурор окружного суда возбуждал «законодательный вопрос» с донесением о выявленных нарушениях прокурору судебной палаты, выразим схожую с мнениями большинства авторов точку зрения, о том, что деятельность прокурора в пореформенный период представляла собой прокурорский надзор, ограниченный судебной сферой[41]. Вместе с тем, в период действия УУС уголовное преследование не было единственным направлением деятельности прокурора при реализации им полномочий на предварительном расследовании. В ст. 278 УУС закреплено, что «прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не произво- дят, но дают о том предложения судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий». Законодатель разделил объем полномочий прокурора по осуществлению надзора за предварительным следствием и дознанием. Прокурор наделялся достаточно широким кругом полномочий при производстве дознания. По смыслу ст. 279 УУС при производстве дознания органы полиции полностью подчинялись прокурору и его товарищам, выполняя все его требования. В соответствии со ст. 483 УУС полиция своими действиями по производству предварительного следствия должна оказывать деятельное пособие судебным следователям и лицам прокурорского надзора в раскрытии обстоятельств дела, не дозволяя себе ни медленности, ни превышения или бездействия власти. «За упущения и беспорядки по следственной части» органы полиции привлекались прокурором к ответственности (ст. 485 УУС), что скорее свидетельствует о существующем руководстве деятельностью полиции со стороны прокурора, а не об осуществлении им прокурорского надзора. В отношении следователя подобные дисциплинарные взыскания мог применить суд (ст. 488 УУС). Прокурор в силу ст. 297 УУС обладал правом возбудить любое уголовное дело. По окончании предварительного расследования материалы уголовного дела передавались прокурору для определения его дальнейшего движения. Если прокурор полагал доказательства достаточными для предания суду обвиняемого, то сам составлял обвинительный акт. Надзорные полномочия и возможности прокурора в сфере предварительного следствия были значительно «уже» по сравнению с полномочиями в сфере дознания (ст. ст. 249, 278, 280, 281 УУС). Таким образом, российский законодатель подчеркивал различия в процессуальном статусе следователя, наделяя его процессуальной самостоятельностью, и должностного лица полиции, производящего дознание, обязанного оказывать помощь следователю и выполнять все его поручения. Итак, с принятием УУС, деятельность прокурора при производстве дознания была обусловлена доминированием обвинительной функции в уголовном судопроизводстве и характеризовалась ролью прокурора как процессуального руководителя процессуальной деятельностью полиции, при этом объем полномочий по осуществлению надзора за следствием и дознанием был различным. Изложенное дает нам основание констатировать сходство с действующим правовым регулированием процессуального статуса прокурора на предварительном расследовании, претерпевшем кардинальные изменения в связи с принятием федерального закона № 87-ФЗ от 5 июня 2007 г.1, согласно которому осуществлено перераспределение надзорных и контрольных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа, в отношении дознания же были сохранены прокурорские полномочия по процессуальному руководству. Судебная реформа 1864 г. существенно повлияла и на роль суда в уголовном производстве. Н.Н. Ковтун, исследуя исторические аспекты судебного контроля в отечественном уголовном судопроизводстве, характеризует период действия УУС (с 1864 по 1917 гг.) как этап становления и развития идеи независимого судебного контроля как самостоятельного процессуального институ- та[42] [43] [44]. Соглашаясь с указанным тезисом, и, констатируя, что в этот период происходило зарождение основ института судебного контроля досудебного производства, отметим, что судебный контроль был представлен институтом обжалования, регламентированного ст.ст. 491-509 УУС . Вместе с тем, в зависимости от процессуального статуса лица, ведущего расследование, различался порядок обжалования их действий. Так, статьей 493 УУС предусматривалась возможность обжалования в судебном порядке действий следователя, жалобы на действия полиции могли быть принесены лишь прокурору, что позволяет говорить, что на данном этапе суд не относился к числу субъектов, реализующих контрольно-надзорные полномочия в сфере дознания. После Октябрьской революции 1917 г. первоначальную регламентацию дознание получило в Инструкции НКВД и НКЮ РСФСР 1918 г. об организации советской рабоче-крестьянской милиции1. Так, к полномочиям милиции как органа дознания было отнесено «производство розысков и дознаний по уголовным делам под руководством и указанием народных судей и следственных комиссий, а также производство в порядке, предусмотренном особым циркуляром Народного комиссариата по внутренним делам, обысков, осмотров, выемок как по постановлению народных судов и следственных комиссий, так и, в особых случаях, по своей инициативе для пресечения сокрытия следов преступления»2. Таким образом, в начале послереволюционного периода своего развития дознание носило вспомогательный характер по отношению к предварительному следствию, а проведение «оперативно-розыскных мероприятий» все еще являлось его составляющей. В связи с чем, не согласимся с утверждением А.М. Долгова о том, что с 1917 г. дознание сформировалось как самостоятельная форма предварительного расследования . Представляется, что 1917 г. скорее можно обозначить этапом начала становления дознания как формы предварительного расследования. С принятием Декрета о суде № 1 от 24 ноября 1917 г.4 судебные следователи и органы прокуратуры были ликвидированы, ее функции переданы [45] [46] [47] [48] Рабоче-крестьянской инспекции и Всероссийской чрезвычайной комиссии, Народному комиссариату юстиции РСФСР, Народному Комиссариату по внутренним делам РСФСР. Общее руководство и надзор за деятельностью учреждений и органов Милиции, а также и производство ревизий возлагались на особое Управление под руководством одного из членов коллегии Народного Комиссариата по внутренним делам. На местах деятельностью милиции руководили начальник уездной и городской милиции, их помощники, участковые начальники, старшие советские милиционеры и советские милиционеры[49]. Принятый в 1922 г. УПК Р.С.Ф.С.Р. устанавливает определенное различие между дознанием как деятельностью милиции и следствием, проводимым следователем. Под дознанием законодатель данного исторического периода понимает первоначальные оперативно-розыскные мероприятия и первичное простейшее расследование преступлений. Оно осуществлялось по несложным делам, по серьезным преступлениям ограничивалось лишь производством неотложных следственных действий. Так, УПК Р.С.Ф.С.Р. 1922 г. предписывал органам дознания при наличии в заявлении сведений, указывающих на признаки состава преступления, приступить к производству дознания, а по делам, где обязательно производство предварительного следствия, - в течение суток сообщить об этом следователю и прокурору (ст. 101 УПК). Орган дознания мог произвести задержание подозреваемого лишь в случае, когда имелись основания полагать, что лицо уклоняется от следствия и суда. Правом применения меры пресечения в отношении обвиняемого был наделен следователь, прокурор был вправе лишь предложить следователю избрать или отменить меру пресечения. [50] [51] В силу ч. 2 ст. 107 УПК РСФСР 1922 г. если в ходе дознания получены данные о лице, совершившем преступление, максимальное наказание за которое предусмотрено в виде лишения свободы на срок до одного года, собранные органом дознания материалы передаются по подсудности в суд для рассмотрения по существу. В случаях, когда совершено более тяжкое преступление, органы дознания направляют весь собранный материал для определения подследственности прокурору. Из сказанного можно заключить, что законодательно предварительное следствие являлось единственной формой предварительного расследования, а деятельность органа дознания, носила в большей степени непроцессуальный характер. По нашему мнению, в правовом регулировании деятельности органа дознания указанного периода прослеживается преемственность с дореволюционным законодательством, когда полицейские функции и функции суда были разделены, а дознание представляло собой первоначальный этап уголовного судопроизводства и процессуальное производство по несложным уголовным делам, - таким образом, происходило зарождение дознания как «простейшей» формы предварительного расследования. Распределение функций прокуратуры после Революции 1917 г. между разными органами власти закономерно не могло привести к обеспечению единообразного исполнения законов, в связи с чем 28 мая 1922 г. ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре1 (далее - Положение), которым была регламентирована организация деятельности советской прокуратуры. Положением на прокуратуру возлагался надзор за законностью деятельности всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц, в том числе путем осуществления уголовного преследования; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов и орга- 1 нов дознания; поддержание обвинения в суде, наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей. В уголовно-процессуальном законодательстве (ст. 109 УПК) было предусмотрено, что общий надзор за производством дознания осуществлял прокурор, который был вправе: знакомиться со всеми материалами дознания в любой момент и по любому делу, давать указания органам дознания о производстве тех или иных действий. В течение суток следователь и органы дознания обязаны были уведомить прокурора о возбуждении уголовного дела или о начале производства предварительного следствия и дознания, если по делу обязательно предварительное следствие (ст. 101 УПК). Жалобы сторон и других заинтересованных лиц на действия органов дознания подлежали разрешению прокурором. На завершающих этапах предварительного следствия и дознания деятельность прокурора различалась незначительно. В случае поступления от органа дознания оконченного производством уголовного дела, прокурор самостоятельно составлял постановление о предании обвиняемого суду либо мог направить дело для производства дополнительного дознания или предварительного следствия, или вообще прекратить производство по делу (ст. 226-228 УПК). По делам, поступившим от следователя, прокурор имел право возвратить дело для производства дополнительного следствия, внести в суд предложение о прекращении уголовного дела при наличии к тому оснований, утвердить обвинительное заключение или составить новое обвинительное заключение, изменить список лиц, подлежащих вызову в суд (ст. 230-235 УПК). Различие в объеме и характере полномочий прокурора по осуществлению надзора за деятельностью следователя и органа дознания в УПК РСФСР 1922 г. было обусловлено отличием в характере деятельности органов предварительного следствия и дознания. В этот период судебный контроль осуществлялся преимущественно за деятельностью следователя и заключался в проверке законности произведенного задержания обвиняемого и избрании мер пресечения судом. В отношении органа дознания судебный контроль в рассматриваемое время проявлялся в полномочии суда подтвердить арест задержанного органом дознания лица по подозрению в совершении преступления в течение 48 часов с момента задержания. По делам, по которым обязательно предварительное следствие, орган дознания уведомлял следователя и прокурора о проведенном задержании подозреваемого, после чего следователь должен был подтвердить его законность, либо задержанный подлежал освобождению (ст. 106 УПК Р.С.Ф.С.Р.). Анализ норм УПК Р.С.Ф.С.Р. 1922 г. (глава 16) показывает, что институт обжалования действий (бездействия) и решений органа предварительного расследования посредством судебных процедур применялся только в отношении нарушений, допущенных следователем. Действия органа дознания по аналогии с пореформенным законодательством могли быть обжалованы только прокурору. Таким образом, суд не был наделен контрольными полномочиями в дознании. УПК РСФСР 1923 г.1 после внесенных в него изменений в 1924 г., закрепил два вида дознания: деятельность органов дознания по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, или по делам, по которым их материалы могут послужить основаниям к преданию обвиняемых суду без производства предварительного следствия. Разграничения между следствием и дознанием практически отсутствовали: органы дознания при осуществлении уголовнопроцессуальной деятельности руководствовались всеми нормами УПК, регламентирующими порядок предварительного следствия. 2 Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 октября 1929 г. тенденция уравнивания полномочий следователя и органа дознание получает свое дальнейшее развитие. Подавляющее большинство уголовных дел стало расследоваться органами дознания, и, в первую очередь - милицией. Кроме этого, в конце 1940 г. [52] [53] в НКВД был создан специальный следственный аппарат, который формально занимался дознанием. Тогда же появились предложения о слиянии всех следственных аппаратов и передаче всего следствия в органы милиции[54]. Таким образом, произошло фактическое стирание границ между предварительным следствием и дознанием, более того, дознание стало доминирующей (основной) формой предварительного расследования за счет расширения подследственности. В УПК закреплялся исчерпывающий перечень следственных действий, которые могли быть проведены органом дознания (допрос подозреваемых лиц и свидетелей; выемки, обыски, осмотры и освидетельствования) и о производстве которых орган дознания обязан был немедленно уведомить прокурора. При необходимости производства действий, не входящий в данный перечень, органы дознания обязаны получить разрешение прокурора, который либо сам присутствовал при их производстве либо передавал дело следователю для расследования в полном объеме (ст. 99). Надзор за деятельностью органа дознания осуществлял следователь, общий надзор - прокурор. В период действия УПК РСФСР 1923 года прокурорский надзор постепенно заменяет судебный контроль, что выражается в санкционировании прокурором заключения под стражу, производства обыска, выемки документов, содержащих государственную тайну и задержания почтово-телеграфной корреспонденции. Прокурор был вправе возбуждать уголовные дела, участвовать в выполнении следователем любого процессуального действия или самостоятельно расследовать преступление. Жалобы на действия следователя и дознавателя подлежали разрешению прокурором, законодатель упразднил данное полномочие суда. Таким образом, дознание на данном этапе развития уголовнопроцессуального законодательства все больше приобретало процессуальную форму, прокурор при этом обладал довольно широким объемом полномочий, как в отношении следователя, так и в отношении органа дознания, наметилась тенденция к постепенному вытеснению прокурорским надзором - судебного контроля из сферы предварительного расследования. В то же время объем полномочий прокурора по осуществлению надзора за деятельностью органа дознания по-прежнему был шире, орган дознания, по сути, находился в процессуальном подчинении и следователя, и прокурора. Очередные изменения в отечественном уголовно-процессуальном законодательстве (принятие Основ уголовного судопроизводства Союза ССР 1958 г.1, УПК союзных республик 1959-1961 гг., УПК РСФСР 1960 г.[55] [56] [57] [58]) углубили дифференциацию двух традиционных форм расследования. Дознание разделилось на два вида: дознание по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно (ст. 119 УПК РСФСР) и дознание, по которым предварительное следствие необязательно (ст. 120 УПК РСФСР). Дознание, по которым предварительное следствие не обязательно, проводилось по правилам, установленным для предварительного следствия, за некоторыми исключениями, определенными в ст. 120 УПК РСФСР (материалы уголовного дела по окончании дознания не предъявлялись для ознакомления потерпевшему, гражданскому истцу, гражданскому ответчику и их представителям). Принятие мер по розыску лица, совершившего преступление, по- прежнему входило в число задач, возложенных на органы дознания законодателем , в связи с чем полагаем справедливым суждение С.Л. Масленкова о том, что дознание советского периода представляло из себя синтез уголовно- ~4 процессуальных и оперативно-разыскных полномочии . После того, как 24 мая 1955 г. было принято «Положение о прокурорском надзоре в СССР», прокуратура была восстановлена в своих правах. В нормативном правовом акте было закреплено основное назначение прокуратуры - надзор за неукоснительным соблюдением законов, а также сформулированы задачи прокуратуры и средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения в сфере уголовного судопроизводства. С принятием Основ уголовного судопроизводства Союза ССР 1958 г. (далее - Основы) и УПК РСФСР 1960 г. советский законодатель возложил на прокурора обязанность во всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать меры к устранению любых нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили (ч. 2 ст. 20 Основ)1. Главным средством обеспечения законности, устранения нарушений стало право прокурора наряду со следственными органами возбуждать уголовное дело (ст. 3 УПК РСФСР 1960 г). Кроме этого, в силу п. 5 ч. 1 ст. 211 УПК РСФСР прокурор наделялся правом участия в производстве дознания и предварительного следствия, в случае необходимости мог самостоятельно производить расследование, а также отдельные следственные действия по любому уголовному делу, тем самым непосредственно участвуя в осуществлении функции уголовного преследования. Решение следователя и дознавателя о прекращении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям допускалось только с согласия прокурора. Следственные действия, ограничивающие права и свободы граждан, а также заключение под стражу и залог в качестве мер пресечения подлежали санкционированию прокурором. В. М. Савицкий, характеризуя полномочия прокурора на стадии предварительного расследования в период действия УПК РСФСР 1960 г., писал, что «прокурорский надзор, предупреждающий, выявляющий, а затем непосредственно своей властью устраняющий нарушения закона и иные упущения следователя, есть по существу руководство следствием»2. [59] [60] На самом деле, прокурор в период действия УПК РСФСР 1960 г. обладал достаточно широким кругом полномочий на стадии предварительного расследования. Различия в его правовом положении на предварительном следствии и в дознании заключались, главным образом, в степени процессуальной самостоятельности субъектов расследования, а именно тем, что обжалование указаний прокурора лицом, производящим дознание, не приостанавливало их исполнения, тогда как следователь, обжалуя определенные указания прокурора (о привлечении в качестве обвиняемого, о квалификации преступления и объеме обвинения, о направлении дела для предания обвиняемого суду или о прекращении дела), мог его не исполнять до вынесения решения вышестоящим прокурором по поступившим возражениям. Любое уголовное дело могло быть изъято у органа дознания и передано следователю. Следует отметить незначительное различие в характере полномочий прокурора по надзору за двумя видами дознания. Так, при наличии признаков преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно, орган дознания после возбуждения уголовного дела и проведения неотложных следственных действий, передает уголовное дело следователю, а в случае затруднений в определении подследственности, передает прокурору. Если орган осуществлял свою деятельность по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия не обязательно, то после производства всех следственных действий, дело передавалось прокурору. Суд фактически не принимал участие в досудебном производстве, контрольно-надзорная деятельность в дознании в этот период сосредоточилась в руках прокурора, что дает основание нам утверждать о наличии с его стороны процессуального руководства предварительным расследованием. Несмотря на закрепление в ст. 58 Конституции СССР 1977 г. права граждан на обращение в суд, уголовно-процессуальное законодательство того периода не предусматривало механизма реализации данного права. Только в 1992 г.1 УПК РСФСР 1960 г. был дополнен ст. 2201 и 220[61] [62] [63], регламентирующими обжалование в суд постановления о применении меры пресечения в виде заключения под стражу или продления срока содержания под стражей. Ведомственный процессуальный контроль в дознании того периода не был распространен, начальник органа дознания обладал исключительно организационными полномочиями, уголовно-процессуальные отношения находились вне сферы его руководства. В 80-х гг. в советском уголовно-процессуальном законодательстве появляется новый вид досудебного производства - протокольная форма досудебной подготовки материалов . Введенная упрощенная форма досудебного производства обусловила возникновение элементов ведомственного процессуального контроля в уголовном судопроизводстве в отношении органа дознания. Итоговым документом данного производства был протокол, который утверждался начальником органа дознания и санкционировался прокурором, после чего материалы направлялись в суд для возбуждения уголовного дела и его рассмотрения. Это единственное процессуальное полномочие начальника органа дознания, закрепленное в УПК РСФСР. Однако после принятия в 1993 г. Конституции РФ, Конституционный Суд РФ признал не соответствующими ст. 118 и ст. 123 Конституции положения ч. 1 ст. 418 УПК РСФСР, наделяющие судью полномочиями возбуждать уголовное дело по подготовленным в протокольной форме материалам о преступлении или отказывать в его возбуждении. Эти функции законодатель передал начальнику органа дознания. В Концепции судебной реформы1 (далее - Концепция) совершенствование досудебного производства по уголовным делам предполагалось осуществить, в том числе, путем ликвидации дознания по делам, по которым производство предварительного следствия необязательно. По мнению авторов Концепции, дознание как самостоятельная форма предварительного расследования изжило себя, так как не обеспечивало надлежащей защиты прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства и не имело существенных отличий от предварительного следствия. Многие ученые в русле этих идей высказывались за сохранение за дознанием двух процессуальных функций: производства неотложных следственных действий и протокольной формы досудебной подготовки материалов[64] [65] [66] [67] либо за создание дознания с чертами протокольной формы вплоть до полной его замены последней. Однако в годы, предшествующие принятию УПК РФ, представления ученых и практиков о правовой природе дознания как деятельности, предшествующей процессуальному расследованию, постепенно стали меняться. Приоритет отдавался понятию дознания как самостоятельной формы предварительного расследования . Несмотря на категоричность положений Концепции в этой части, разработчики УПК РФ дознанием стали именовать форму предварительного расследования, осуществляемого дознавателем по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно. Несколько позже, законодатель уточнил это определение, включив в число субъектов, правомочных 4 осуществлять дознание, и следователя . С момента начала действия УПК РФ обязательным условием производства предварительного расследования в форме дознания стало возбуждение уголовного дела в отношении конкретного лица. Срок дознания был установлен сначала 15- суточный, а впоследствии 20-суточный с возможным продлением прокурором еще на 10 суток. Поскольку дальнейшее продление срока не допускалось законном, по истечении его дознаватель передавал уголовное дело следователю для производства предварительного следствия. Это было вызвано стремлением законодателя дифференцировать предварительное следствие и дознание, которое в силу определенной в ч. 3 ст. 150 УПК РФ подследственности призвано стать упрощенной процедурой по сравнению со следствием. Данное положение закона привело к увеличению нагрузки на следственный аппарат, в связи с чем вызвало обоснованные протесты правоприменителей, зарекомендовав себя как неэффективное, и просуществовало до 2007 г.[68] Прокурор был наделен широким объемом полномочий по надзору за предварительным следствием и дознанием, в частности, мог возбуждать уголовные дела, отказывать в их возбуждении, лично производить отдельные следственные действия, избирать меры пресечения в отношении подозреваемых и обвиняемых, давать обязательные для исполнения указания следователю и дознавателю о производстве следственных и иных процессуальных действий, направлении расследования. Полномочия данного субъекта контрольно-надзорной деятельности в период с начала действия УПК РФ до 2007 г. при производстве следствия и дознания были практически идентичными, лишь ограниченная процессуальная самостоятельность дознавателя его правом обжаловать указание прокурора о производстве процессуальных действий без приостановления его исполнения в отличие от аналогичного правомочия следователя с приостановлением исполнения указания прокурора, скорее свидетельствовала о стремлении законодателя дифференцировать две формы предварительного расследования. Законодатель с принятием УПК РФ, передал значительную часть полномочий прокурора по надзору за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве суду. Так, судебный контроль получил свое распространение на досудебные стадии уголовного судопроизводства и заключался в: 1) разрешении следственных и иных процессуальных действий правоограничительного характера; 2) рассмотрении и разрешении жалоб на действия (бездействие) и решения органа уголовного преследования; в) проверке законности и обоснованности следственных действий, проведенных без получения судебного решения в случаях, не терпящих отлагательства. 2007 г. ознаменован кардинальными изменениями, касающимися правовой регламентации дознания как сферы реализации контрольнонадзорных полномочий. Развитие контрольно-надзорной деятельности в дознании вышло на новый качественный уровень. Так, впервые появился новый участник уголовно-процессуальных отношений - начальник подразделения дознания1, который был наделен законодателем определенным комплексом прав и обязанностей по осуществлению ведомственного процессуального контроля. Отметим, что практически одновременно произошло изменение правового положения прокурора на стадии предварительного расследования в связи с принятием упомянутого выше федерального закона № 87-ФЗ, которым были дифференцированы полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением законности в деятельности следователя и дознавателя. В 2015 г. в УПК РФ в новой ст. 40.2 УПК РФ был определен процессуальный статус начальника органа дознания[69] [70] (до этого времени нормы, регламентирующие его деятельность, были рассредоточены в различных статьях УПК). Данный субъект контрольно-надзорной деятельности в дознании по своему правовому положению находится ступенью выше начальника подразделения дознания. В результате реформы 2007 г., связанной с выведением следственных органов из структуры прокуратуры и создания Следственного Комитета РФ, прокурор утратил свои руководящие полномочия на предварительном следствии, сохранив их в дознании. Таким образом, начиная с 2007 года, в дознании сложилась многоступенчатая система контрольно-надзорной деятельности, реализуемая четырьмя субъектами: судом, прокурором, начальником органа дознания и начальником подразделения дознания. Периодизация становления дознания как сферы реализации контрольнонадзорных полномочий определяется развитием дознания как формы предварительного расследования, а также характеристиками развития прокурорского надзора, ведомственного контроля и судебного контроля в дознании на каждом отрезке времени. Изучив нормативное регулирование полномочий прокурора, суда, а также начальника органа дознания и начальника подразделения дознания в ходе предварительного расследования в форме дознания в российском уголовном судопроизводстве, предлагаем выделение следующих этапов развития контрольнонадзорных полномочий в дознании[71]: 1. 1782-1860 гг. - дознание и предварительное следствие не разделены и находятся в ведении полиции. Прокурорский надзор как единственный элемент контрольно-надзорной деятельности в дознании, характеризуется наблюдением за ходом следствия. 2. 1860-1864 гг. - предварительное следствие изъято из ведения полиции и передано судебным следователям. Дознание представляет собой первый этап предварительного следствия, заключающийся в первоначальном установлении обстоятельств, свидетельствующих о наличии признаков преступления. Прокурор реализует полномочия по осуществлению общего надзора в дознании; его влияние на деятельность полиции не значительно. 3. 1864-1917 гг. - дознание сформировалось как деятельность полиции, представляющая собой синтез процессуальных и оперативно-розыскных действий. Начало формирования дознания как формы предварительного расследования. Контрольно-надзорная деятельность заключалась в процессуальном руководстве прокурора дознанием, начало формирования судебного контроля за ходом расследования уголовных дел в дознании. 4. 1917-1922 гг. - органы прокуратуры упразднены. Дознание - в большей степени первичный этап предварительного расследования. При производстве дознания суд осуществлял контроль лишь за произведенным задержанием. 5. 1922-1923 гг. - (выделен в отдельный этап в связи с принятием Положения о прокурорском надзоре, положившим начало становления советского прокурорского надзора). Продолжающееся формирование дознания как процессуальной деятельности. Прокурор является процессуальным руководителем деятельности следователя и органа дознания. Судебный контроль в сфере дознания ограничен проверкой законности задержания подозреваемого. 6. 1923-1960 гг. - дознание разделилось на два вида: деятельность органов дознания по делам, по которым производство предварительного следствия является обязательным, или по делам, по которым их акты могут послужить основаниям к преданию обвиняемых суду без производства предварительного следствия. Надзор за деятельностью органа дознания осуществлял следователь, общий надзор - прокурор. Прокурорский надзор вытеснил судебный контроль из сферы уголовно-процессуальных отношений. 7. 1960-2001 гг. - дознание, являясь формой предварительного расследования, было разделено на два вида: дознание по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно и по делам, по которым предварительное следствие не обязательно. Прокурор - орган уголовного преследования и процессуальный руководитель предварительного расследования с правом возбуждения уголовного дела и проведения расследования в полном объеме. С появлением в уголовном судопроизводстве протокольной формы досудебной подготовки материалов начальник органа дознания впервые был наделен полномочиями по осуществлению ведомственного процессуального контроля за данным видом деятельности. Судебный контроль проявлялся лишь в процедуре обжалования заключения под стражу в судебном порядке. 8. 2001-2007 гг. - дознание - форма предварительного расследования, прокурор являлся органом уголовного преследования и процессуальным руководителем предварительным расследованием. Судебный контроль наряду с прокурорским надзором действовал в досудебном производстве. Представителем ведомственного процессуального контроля являлся начальник органа дознания. 9. С 2007 г. по настоящее время - дознание окончательно сформировано как форма предварительного расследования. Суд реализует функцию судебного контроля за деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Прокурорский надзор дифференцирован в зависимости от формы предварительного расследования: прокурор реализует надзорные полномочия за деятельностью следователя и является процессуальным руководителем в дознании. Ведомственный контроль в дознании осуществляется двумя субъектами: начальником подразделения дознания и начальником органа дознания. Ретроспективный анализ формирования дознания как сферы реализации контрольно-надзорных полномочий позволяет нам прийти к выводу, что на разных этапах контрольно-надзорная деятельность складывалась неоднозначно, ее элементы развивались неравномерно между собой и не параллельно с основной деятельностью (дознанием), что всегда являлось следствием проведения государством определенной уголовной политики на том или ином отрезке времени. Осуществление судебного контроля было не характерно для сферы дознания до принятия УПК РФ. На протяжении всех этапов развития (за исключением периода 1917-1922 гг.) прокурор всегда присутствовал в дознании как процессуальный руководитель и орган надзора. Ведомственный контроль деятельности органа дознания до внесения в УПК РСФСР изменений о введении протокольной формы досудебного производства и наделения процессуальными полномочиями начальника органа дознания - не осуществлялся. Многоступенчатая форма контрольнонадзорной деятельности сложилась после закрепления в УПК РФ в 2007 г. статуса начальника подразделения дознания как субъекта ведомственного контроля и продолжила свое развитие с оформлением в 2015 г. правового положения начальника органа дознания в ст. 40.2 УПК РФ. 1.2.