<<
>>

1.1. Понятие государственного органа и его место среди субъектов права.

Подходы к определению понятия государственного органа в теории права и в законодательстве многообразны. Помимо этого, распространено понятие "орган государственной власти".

Исследование природы государственного органа, его существенных признаков, невозможно без выяснения соотношения между перечисленными выше правовыми категориями.

В теории государства и права и теории конституционного права понятия "государственный орган", "орган государства" и "орган государственной власти" часто используются как равнозначные. Это, в частности, отмечается и в новейших учебниках по конституционному праву РФ ’. Упоминается также понятие органов государственного управления, которые являются разновидностью государственных органов (органов государства) 2. Между тем, в тексте Конституции РФ (далее- Конституция), как и в текстах других действующих в РФ нормативных правовых актов, далеко не всегда эти словосочетания имеют одинаковый смысл. Поэтому возникает необходимость разграничить эти понятия и определить, каким образом они соотносятся друг с другом.

В теории права понятие органа государственной власти может раскрываться через его признаки. В частности, в теории конституционного права М. В. Баглай относит к ним:

’ См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов.- 3-є изд, нзм. и доп. - М.: Издательство НОРМА, 2001, С. 349.

2 См.: Ямпольская Ц. А. Органы Советского государственного управления в современный период. Издательство АН СССР. М., 1954, С. 41; См.: Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно- функциональные вопросы): Учебное пособие. - М.: ОАО "НПО "Экономика"”., 2000. С. 65-66.

- определенный порядок создания такого органа на основе Конституции, законов и других правовых актов;

- наделение этого органа властными полномочиями и наличие механизма контроля исполнения издаваемых им предписаний; совокупность этих полномочий принято называть компетенцией;

- осуществление деятельности исключительно в формах и методах, установленных правовыми актами

Г.

В. Атаманчук определяет государственный орган как "единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций" [4] [5].

Общепризнанным является утверждение, что органы государственной власти (государственные органы) являются составной частью механизма аппарата государства, которое, таким образом, осуществляет свои функции. Однако единого определения государственной власти как таковой, единого подхода к пониманию ее природы до настоящего времени ни политической, ни правовой теорией не выработано[6]. Конституция, определяя государственную власть как власть, осуществляемую органами государственной власти (федеральными и субъектов федерации), также нс позволяет выделить ее существенные признаки.

Понятие "власть" тоже может определяться через множество характеристик [7]. Однако самой существенной, общей и основной можно считать способность властвующего субъекта навязывать свою волю другому лицу, определять его поведение. Кроме того, власть не может существовать сама по себе, она проявляется в отношениях между субъектами, ибо невозможен диктат воли субъекта самому себе. В любых

властных отношениях два субъекта - навязывающий волю, т.е. властвующий, и подчиняющийся воле, т.е. подвластный. Государственно­властные полномочия в сфере реализации государственной власти чаще всего включают полномочия по изданию актов (указаний, распоряжений), обязательных для всех или для определенного круга граждан и должностных лиц, и право контроля исполнения таких актов лицами, которым они адресованы, под угрозой применения мер принуждения.

Примечательно, что ни в одном действующем нормативном акте не содержится точного определения государственного органа или органа государственной власти.

Конституцией установлены два вида органов, наделенных в РФ властными полномочиями, и созданных для осуществления этих полномочий и решения задачи по функционированию государства, причем каждым на своем уровне.

1. Органы государственной власти РФ.

2. Органы государственной власти субъектов РФ.

Отдельно упоминаются органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти, однако решающих в пределах своей компетенции вопросы местного значения.

Именно в такой последовательности они упоминаются в большинстве статей Конституции, в частности, в ч.2 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 40 и других. Вместе с тем, в ст. 33 Конституции упоминаются "государственные органы и органы местного самоуправления", правом обращения в которые наделены граждане РФ; в ч. 2 ст. 120 Конституции говорится об актах "государственных" и "иных органов"; в ч. 3 ст. 125 Конституции к сфере конституционного правосудия отнесены споры о компетенции между высшими государственными органами субъектов РФ.

Одно из первых упоминаний о государственных органах в Конституции содержится в главе "Права и свободы человека и гражданина". В контексте главы, посвященной правам и свободам, содержащей нормы- декларации, представляется, что общий принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина распространим на все органы и их должностных лиц.

В соответствии с ч. 2 ст. 120 Конституции суд может установить несоответствие закону "акта государственного или иного органа". При этом законодатель нс выделяет акты органов государственной власти, которые также могут не соответствовать Конституции. Вместе с тем, именно акты органов государственной власти чаще всего проверяются на соответствие Конституции. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде РФ" [8] к компетенции Конституционного Суда РФ относит в числе прочего разрешение дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственно»"! Думы, Правительства РФ (ст. 3). Все эти органы относятся в силу ст. 10, 11 Конституции к федеральным органам государственной власти.

В части 3 ст.

125 Конституции говорится, что Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. При этом остается нерешенным вопрос, какие органы относятся к последним. В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" от 22 сентября 1999 г. (ст. 2) упоминается лишь высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации Отсутствие четкого разграничения этих понятий в Конститу ции может свидетельствовать об их идентичности.

Кроме того, в Конституции постоянно используется устойчивое сочетание "органы государственной власти и органы местного самоуправления". Вполне логично предположить, что законодатель приравнивает органы государственной власти к государственным органам, т. е. просто заменяет словосочетание "органы государственной власти" на "государственные органы”, не меняя при этом смысла и содержания самой конституционной нормы.

Конституционным Судом РФ до настоящего времени не выражена правовая позиция о соотношении понятий "государственный орган" и "орган государственной власти". Возможно, они отождествляются; в частности, в одном из постановлений, он указывает на недопустимость вмешательства государственных органов при решении вопросов местного самоуправления Между тем, упомянутая в Постановлении от 02.04.02 г. № 7-П статья 12 Конституции о независимости местного самоуправления содержит словосочетание "органы государственной власти".

Теперь обратимся к некоторым законам, непосредственно направленным на реализацию положений Конституции, касающихся функционирования государственного аппарата, и детализирующих взаимодействие его составных частей.

1 Российская газета.

1999 . 19 октября

гСм.: Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.02 г. № 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления\'’ и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" с связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и 10.А. Хнаева\'7/Россинекая газета. 2002 . 10 апреля.

Мы уже упоминали о полномочиях Конституционного Суда РФ по разрешению споров между органами государственной власти. Подпункт 2 ст. 3 Федерального конституционного закона РФ "О Конституционном Суде РФ" повторяет содержание ч. 3 ст. 125 Конституции, приравнивая, таким образом, органы государственной власти к государственным органам. Этот вывод подтверждается и анализом других статей данного закона. В частности, ч. 3 ст. 17 закона запрещает судье Конституционного Суда, полномочия которого приостановлены, обращаться с запросами "в государственные органы и организации"; среди полномочий Председателя Конституционного Суда имеется полномочие по представлению суда "в отношениях с государственными органами и организациями" (ст. 24); судьи Конституционного Сула не имеют права представлять в своей деятельности интересы "каких бы то ни было государственных или общественных органов" (ст. 29); среди требований, предъявляемых к обращению в Конституционный Суд, указывается на содержание в нем наименования и адреса "государственного органа, издавшего акт, который подлежит проверке" Конституционным Судом (ст. 37), и т. д.. Кроме того, разрешая в соответствии со своими полномочиями вопрос о компетенции органов государственной власти, Конституционный Суд принимает решения, обязательные для всех государственных органов, в том числе и тех, чья компетенция была предметом разбирательства в Конституционном Суде, что вытекает из содержания ст.

79 данного закона.

Действующий Гражданский кодекс РФ (далее- ГК РФ) в главе 5, посвященной участию Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, упоминает как "органы государственной власти", выступающие в гражданских отношениях от имени РФ и субъектов РФ (ч. 2 ст. 125), так и "государственные органы", представляющие Президента РФ и Правительство РФ, нс проводя между ними какого-либо разграничения.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" не употребляется словосочетание "государственный орган", однако в преамбуле указано, что термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в данном законе в одном значении. Ни содержание, ни признаки "органов государственной власти субъекта РФ" в этом законе не раскрываются.

Представляется, что ясность в вопросе о соотношении понятий "государственные органы" и "органы государственной власти" вносит законодательство о государственной службе. Федеральный закон РФ "Об основах государственной службы РФ" содержит понятие

"государственная должность", которой является "должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей" (ч. 1 ст. 3 Закона) Федеральный закон "О системе государственной службы РФ" устанавливает определение "государственной службы", под которой понимается в том числе профессиональная служебная деятельность граждан РФ по

обеспечению исполнения полномочий федеральных органов

государственной власти, иных федеральных государственных органов,

1 Об основах государственной службы РФ. Закон РФ от 31.07.95 г. с последующими изменениями и дополнениями //Собрание законодательства РФ. 1995. №31. Ст. 2290

а также органов государственной власти субъектов РФ, иных

государственных органов субъектов РФ (ч. 1 ст. 1 Закона)\'.

Таким образом, закон, устанавливающий статус должностного лица, являющегося работником звена государственного аппарата, определяет, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ объединяются под одним названием "государственные органы", что не исключает наличия и иных "государственных органов", образуемых в соответствии с Конституцией. Государственная служба осуществляется как в органах государственной власти, так и в иных государственных органах.

Ранее нами было отмечено, что в сфере осуществления государственной власти властвующий субъект контролирует исполнение навязываемой подвластному субъекту воли возможностью применения мер принуждения. Весьма распространенным среди советских государствоведов было мнение, что властные полномочия исходят от каждого органа государства (государственного органа). Как писала Ц. А. Ямпольская, "наличие властного полномочия является спецификой государственного органа, государственного аппарата в целом, спецификой, отличающей его от других частей механизма диктатуры рабочего класса"2. Вместе с тем, существовали и иные мнения. Например, как отмечал Б. М. Лазарев, "далеко не все органы государства могут издавать акты, обращенные ко всем гражданам, и не все наделены правом самостоятельно применять меры принуждения...не все органы государственного управления обладают правом издания властных предписаний" \\

1 О системе государственной службы РФ. Федеральный закон от 25.04.03 г. //Российская газета. 2003 . 31 мая.

2 Ямпольская Ц. Л. Указ, соч., С. 23.

3 Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., Юрид. лит., 1972, С. 53 - 54; См. также: Основин В. С. Советские государственно- правовые отношения. М.. Юрид. лит., 1965, С. 45

Действующее законодательство также позволяет убедиться в том, что создаваемые государством органы далеко не всегда наделяются властными полномочиями. Установив в Конституции форму государственного устройства современной России, а именно, - федеративную, был намечен подход к более гибкой системе построения государственного аппарата. Многие теории построения и функционирования государственного аппарата на сегодняшний день морально устарели. Его структура стала более сложной, ориентированной на сотрудничество между государственными органами.

Непродолжительная история взаимодействия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ свидетельствует о том, что, к сожалению, об абсолютном взаимопонимании в этой области говорить пока рано, скорее речь идет о взаимных уступках. Однако одним из примеров сотрудничества, как нам кажется, стало создание Государственного Совета Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. Исходя из определения, которое дается Государственному Совету\' в положении о нем, утвержденном Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. (далее - Положение), этот орган не является органом государственной власти. Он является "совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти" (пункт I Положения). Среди его полномочий нет таких, которые можно было бы назвать властными и реализация которых осуществлялась бы Государственным Советом как самостоятельным органом государственной власти.

Основными задачами Государственного Совета являются: "обсуждение...", "содействие..." и "рассмотрение...". Его членами являются по должности высшие должностные лица (руководители высших

1 Российская газета. 2000. 5 сентября.

исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, а председателем - Президент РФ.

Таким образом, члены Государственного Совета сами по себе являются должностными лицами, руководителями органов государственной власти (либо этими органами как таковыми применительно к Президенту\' РФ) по смыслу Конституции и Федерального закона РФ "О государственной гражданской службе РФ". Решения Государственного Совета в необходимых случаях (полагаем, что имеются ввиду случаи необходимости их обязательного исполнения не членами Государственного Совета) оформляются как акты Президента РФ. Таким образом, Государственный Совет как самостоятельный орган государства лишен властных полномочий, и его решения имеют лишь рекомендательный характер. В тех случаях, когда они являются общеобязательными, они оформляются Президентом РФ. Следовательно, Государственный Совет представляет собой самостоятельный государственный орган, который не является органом государственной власти в силу того, что не обладает властными полномочиями.

Необходимо отметить, что до настоящего времени продолжаются дискуссии о природе Государственного Совета, его месте в системе органов государства. Есть мнение, что "Госсовет - общественно- политический орган со всеми вытекающими отсюда «полномочиями», который даже потенциально не может входить в систему государственных органов" в силу того, что является совещательным органом при Президенте РФ, а, кроме того, не имеет конституционно- правового закрепления *. Автор полагает, что такого рода органы не обладают самостоятельностью, и выполняют лишь служебные функции, как, например, Администрация Президента РФ. Полагаем, что данная точка

1 Данилов И. С. Государственный Совет РФ: роль и место в системе публичной власти //www.ivandanilov.nj/wl.html. 2002. 18 июня

Представляется, что самостоятельность государственного органа можно подразделять на фактическую и юридическую. Фактическая самостоятельность- категория не правовая, политологическая; о ее наличии следует судить исходя не из тех полномочий, каким государственный орган обладает, а из того места, которое занимает данный орган в системе органов государства, каким образом реализуются принятые ИМ решения, влияет ЛИ его деятельность на ПОЛИТИК)\' государства в целом. Соответственно, юридическая самостоятельность, - это формально закрепленные законодателем полномочия и функции органа, которые он может осуществлять от своего имени, и в силу наличия которых он занимает место среди других государственных органов.

Применительно к Государственному Совет)\' можно говорить лишь о юридической его самостоятельности. Действительно, как неоднократно отмечалось в печати, фактически этот орган создан исключительно в целях содействия Президенту РФ, желающему получить более широкие возможности влияния на "настроение" региональных лидеров, и никакой особой роли в политической жизни страны он не играет, и играть не будет . Утвержденные же Указом Президента РФ полномочия Государственного Совета позволяют сделать вывод о наличии у него определенных прав, не объединяющих его ни с Президентом РФ, и с другими органами государства. Государственный Совет самостоятелен в выборе и обсуждении вопросов, которые обсуждаются на его заседаниях под руководством Президента РФ; члены Государственного Совета не могут делегировать свои полномочия другим лицам; Государственный Совет может по своей инициативе создавать рабочие группы для

1 См.: Лучин В. О., Данилов И. С.. Государственный совет РФ: проблемы становления // hitp://www.law-and-politics.conVpaper.shtml?a=4_2001&o=:130851. 2002. 17 сентября

подготовки вопросов, обсуждаемых на своих заседаниях; Администрация Президента РФ не дублирует Государственный Совет, а, наоборот, обеспечивает его деятельность; заседание Государственного Совета может не состояться ввиду отсутствия кворума, и Президент РФ в таком случае не может "заменить” собой отсутствующих членов Государственного Совета; наконец, Государственный Совет вправе принимать решения, оформляемые протоколом.

В 1997 г. предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ стал запрос Государственной Думы Федерального Собрания РФ о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 октября 1996 года № 1412 "Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ"[9]. Заявитель, в частности, оспаривал конституционность п. 1 Положения, в соответствии с которым Администрация Президента РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ. При этом заявитель, отождествляя государственный орган и орган государственной власти, посчитал, что, поскольку Конституция не относит Администрацию Президента РФ к органам государственной власти, она является не государственным органом, а службой, аппаратом, вспомогательным органом. Заявитель посчитал, что Администрация Президента РФ, наделенная властными полномочиями в оспариваемых пунктах Положения, в противоречие с Конституцией названа государственным органом. В процессе рассмотрения дела ряд оспариваемых положений Указа Президента РФ был отменен, и

Администрация Президента РФ была лишена ряда полномочий, которые заявитель счел "властными1*, Пункт 1 Положения, устанавливающий статус Администрации Президента РФ как государственного органа, изменен не был. Заявитель отозвал свой запрос, и производство по делу было прекращено. Таким образом, возникший в данном деле вопрос о возможности именования государственного органа органом государственной власти Конституционным Судом РФ решен не был. Изложенное лишь подтверждает то, что орган государства, не имеющий властных полномочий, может, тем не менее, именоваться "государственным органом"; об этом косвенно свидетельствует отказ Государственной Думы РФ от дальнейшего оспаривания нормативного акта Президента РФ.

При всем разнообразии действующих в России государственных органов, учреждаемых Президентом РФ, Правительством РФ и иными субъектами, принципы их функционирования подчиняются определенной логике.

Любой нормативный акт, определяющий правовой статус государственного органа, и, соответственно, сам этот правовой статус, можно разбить на несколько составляющих. Каждый государственный орган имеет определенное название, создается по воле определенного субъекта, действует в какой-то определенной сфере; для осуществления деятельности у каждого такого органа имеются права и обязанности; каждый, в конечном счете, является юридической фикцией и функционирует посредством совершения действий людьми, живыми субъектами. Все перечисленное и составляет, по нашему мнению, правовой статус того или иного государственного органа.

Анализ законодательства позволяет сделать следующие выводы.

Большую часть государственных органов в РФ составляют органы государственной власти, входящие в перечень органов исполнительной власти, система которых утверждается Указами Президента РФ. Всех их

объединяет, в числе прочих признаков, наиболее существенный: в документах, определяющих их правовой статус, они названы федеральными органами исполнительной власти. При этом ранее они могли называться по - разному: "агентство", "министерство", "комитет", "надзор" и т.д.. 1 И лишь Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" был ограничен перечень форм, в которых могут функционировать федеральные органы исполнительной власти, а именно - было установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Для реализации своих функций государственный орган наделяется соответствующими полномочиями, которые также особо выделяются в правоустанавливающем нормативном правовом акте. Так, например, Министерство имущественных отношений, обозначенное законодателем как федеральный орган исполнительной власти, осуществляло от имени Российской Федерации в установленном порядке управление и распоряжение федеральным имуществом, принимало в установленном порядке решения о создании, реорганизации и ликвидации находящихся в ведении Министерства федеральных государственных учреждений, принимало решения в порядке, определяемом Правительством РФ, об условиях приватизации федерального имущества, осуществляло другие функции, которые можно отнести к категории властных исходя из общего определения власти, данного выше. В настоящее время в соответствии с

См.: Положение о Российском агентстве по боеприпасам. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 31.05.02 № 374//Росснйская газета. 2002. 19 нюня; Положение о Министерстве имущественных отношений РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 03.06.02 г. № 377//Россннская газета. 2002. 19 июня; Положение о Комитете РФ по финансовому мониторингу\'. Утверждено постановлением Правительства РФ от 02.04.02 г. № 211//Российская газета. 2002. 10 апреля; Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России. Утверждено постановлением Правительства РФ от 03.12.01 г. № 841//Собрание законодательства РФ. 2001. Кг 50. Ст. 4742

упомянутым Указом Президента РФ аналогичные функции выполняет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

Примечательно, что именно в отношении органов государственной власти законодатель особо указывает, что полномочия осуществляются ими в пределах компетенции. Таким образом, проводится общий принцип функционирования органов государственной власти - строгое соответствие их действий законодательству и недопустимость превышения предоставленных им полномочий.

Решения органов государственной власти соответствующим образом оформляются и доводятся до сведения подчиненных им лиц и органов. Специфическим полномочием в этой области можно назвать право издания нормативных правовых актов, т.е. документов, обладающих особой юридической силой и содержащих нормы права, обязательные для исполнения.

К признакам органа государственной власти можно отнести также субъектный состав должностных лиц, выполняющих его функции. Для федеральных органов исполнительной власти характерно то, что их руководитель назначается непосредственно с участием Правительства РФ, а состав формируется руководителем этого органа \'.

В составе органов государственной власти образуются структурные подразделения: коллегии, советы (научные, консультативные, экспертные), комиссии и рабочие группы, для участия в которых приглашаются не только служащие того или иного органа власти, но и общественные деятели, ученые, служащие других органов государственной власти [10] [11]. В субъектах РФ и муниципальных образованиях органы государственной

власти действуют через свои территориальные подразделения. И именно органы государственной власти чаще всего обладают в силу закона статусом юридического лица. Представляется, что это делается для упрощения их участия в гражданско-правовых отношениях как представителей РФ и субъектов РФ в порядке ст. 125 ГК РФ, хотя, как нам кажется, обладание статусом юридического лица для этого не обязательно.

Исходя из изложенного, определим наиболее существенные признаки органа государственной власти. К ним относятся: самостоятельность, т.е. выступление в правоотношениях от своего имени; обладание в силу закона властными полномочиями (в том числе по изданию нормативных правовых актов), осуществляемыми в пределах компетенции; возможность в силу закона представлять Российскую Федерацию и субъекты федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Другую группу государственных органов составляют те, которые в силу закона властными полномочиями не обладают. Соответственно, в документах, определяющих их правовой статус, они названы не "органами власти", а иначе. Например, встречаются "консультативные", "координационные", "компетентные", "совещательные" органы. Называются они соответственно своему правовому статусу - "Совет при Президенте РФ", "Государственный компетентный орган", "Правительственная комиссия" или "Комиссия (Совет) при Правительстве РФ", "Межведомственная комиссия" и т. д.. 1 У таких государственных

\' См.: Положение о комиссии по вопросам международной технической помощи при Правительстве РФ. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 25.12.9S г. № 1547//Собраннс законодательства РФ. 1999. № 1. Ст. 197; Положение о Совете по русскому языку при Правительстве РФ. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 17.01.00 г. № 41 //Российская газета. 2000. 4 февраля; Положение о

Межведомственной комиссии ио социально- демографическим вопросам. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 07.06.99 г. № 610//Росснйская газета. 1999. 16 нюня; Положение о Совете при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Утверждено Указом Президента РФ от 05.10.99 г. №

органов тоже есть полномочия, перечисленные в правоустанавливающем нормативном правовом акте. Однако "властными” их назвать нельзя, поскольку в них отсутствует самый существенный элемент- обязательность исполнения, ведь любому властному полномочию в законодательстве должна корреспондировать обязанность подвластного субъекта подчиниться, а также ответственность последнего за невыполнение этой обязанности.

Решения этих органов оформляются чаще всего в виде протоколов, а при необходимости (как и в случае с Государственным Советом РФ, по- вндимому, имеется ввиду необходимость их обязательного исполнения) реализуются нормативными актами органов государственной власти. Право издания нормативных правовых актов у таких органов отсутствует. Решения, принимаемые такими органами, чаще всего имеют рекомендательный характер, либо обязательны только после оформления соответствующим органом государственной власти.

Состав таких органов формируется соответствующим органом государственной власти. Кроме того, для них характерно периодическое осуществление своих функций, т.е. функционирование по мере созыва, один раз в течение двух- трех месяцев, либо в какой- либо иной промежуток времени, в отличие от органов исполнительной власти, которые являются постоянно действующими. Структурные и

территориальные подразделения в таких органах, как правило, отсутствуют, и статусом юридического лица такие государственные органы не обладают.

Таким образом, основной отличительной чертой этих органов государства можно назвать отсутствие властных полномочии, в силу чего

1338 //Российская газета. 1999. 12 октября; Положение о государственном компетентном органе по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных- материалов, радиоактивных веществ и изделий из них. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 19.03.01 г. N° 204 //Собрание законодательства РФ. 2001. N° 13. Ст. 1258

/Данную группу органов нельзя отнести к органам государственной власти. Из этого следуют и остальные присущие этой группе органов отличительные черты - отсутствие статуса юридического лица; невозможность выступления в гражданском обороте от своего имени; выполнение "вспомогательных" функций для обеспечения надлежащего функционирования органов государственной власти. Тем нс менее, такие государственные органы самостоятельны, поскольку принимают решения от своего имени и, в конечном счете, реализуют государственную политику в какой- то определенной сфере. Поэтому предлагаем называть эти органы "государственными органами без властных полномочий", или «совещательными органами» при определенном органе государственной власти, которые вместе с "органами государственной власти" образуют совокупность "государственных органов".

Разумеется, изложенное нс свидетельствует о том, что в составе государственных органов не могут быть образованы структурные подразделения- коллегии, советы, рабочие группы. Отличительными чертами таких подразделений являются: отсутствие самостоятельности, т.е. действие от имени какого- либо государственного органа, или в его составе; подчиненность этому государственному органу и ответственность перед ним; штат такого подразделения формируется целиком из представителей этого государственного органа (в исключительных случаях в его состав могут входить и иные лица, но это характерно для структурных подразделений, осуществляющих свою деятельность на периодической основе \'); их правовой статус устанавливается тем государственным органом, в структуре которого они образуются.

Таким образом, нельзя согласиться с утверждениями авторов, отождествляющих понятия "органов государственной власти" и "государственных органов", и в силу этого одним из обязательных

1 См.: Положение о Российском агентстве по боеприпасам; Положение о Министерстве имущественных отношений РФ и др.

признаков государственного органа называющих наличие властных полномочий. Статус Государственного Совета РФ, а также многочисленные примеры создания и функционирования иных аналогичных органов, не наделенных самостоятельными властными полномочиями, свидетельствует о том, что понятия "государственный орган" и "орган государственной власти" отождествлять нельзя. Всякий орган государственной власти является государственным органом, но не всякий государственный орган обладает властными полномочиями. Такое разграничение не вступает в противоречие ни с Конституцией, ни с другими нормативными актами, обеспечивающими ее исполнение.

Вместе с тем, представляется, что любая классификация, в том числе и изложенная выше, в большой степени условна, поскольку жизненные реалии редко можно безупречно уложить в жесткие рамки правовых норм. Часто по приведенным критериям достаточно сложно отличить структурное подразделение от самостоятельного государственного органа; бывает и так, что статусом юридического лица обладают государственные органы без властных полномочий особый статус имеет Совет Безопасности РФ [12] [13]. Тем не менее, представляется, что разграничение этих двух понятии имеет практическое значение, и, прежде всего, в целях четкого определения правового статута того или иного государственного органа.

Дія целей настоящего исследования вопрос о соотношении понятий "государственный орган" и "орган государственной власти" вынесен несколько обособленно, однако является принципиальным для обозначения объекта исследования. Чтобы не упустить из сферы исследования государственные органы, обладающие статусом юридического лица, однако нс имеющие властных полномочий (с учетом упомянутой условности), представляется необходимым определить предметом исследования именно "государственные органы", а не "органы государственной власти".

<< | >>
Источник: Ромашко Елена Александровна. Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты конституционно- правовых отношений. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Архангельск- 2006. 2006

Скачать оригинал источника

Еще по теме 1.1. Понятие государственного органа и его место среди субъектов права.:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -