§ 4. Содержание и виды административно-процессуальных правоотношений

В каждом правоотношении, по мнению О. С. Иоффе, необходимо различать содержание троякого рода: материальное, волевое и юридическое. В частно­сти, к материальному содержанию относится то общественное отношение, которое им закрепляется.

Если материальным содержанием административно-правового (матери­ального) отношения является закрепляемое им фактическое общественное отношение, то материальное содержание административно-процессуаль­ного правоотношения оказывается более сложным: его составляет не только фактическое общественное отношение, закрепляемое материальным адми­нистративно-правовым отношением, но также и само это материальное правоотношение. Значит, материальное содержание административно-про­цессуального правоотношения включает в себя два тесно связанных компо­нента (фактический и юридический), выступающих в единстве как опреде­ленная система и представленных формулой «общественное отношение — материальное правовое отношение»^[101].

Административно-процессуальное правоотношение является, таким образом, второй стадией реализации фактического общественного отно­шения, опосредованного материальным правовым отношением.

Возникновение и юридическое содержание административно-процес­суального правоотношения имеет волевую природу. Возникновение адми­нистративно-процессуального правоотношения невозможно в отсутствие во­леизъявления одного из субъектов такого правоотношения. Особенность таких правоотношений состоит в том, что возникнуть они могут после волеизъявле­ния одной из сторон, а согласие второй стороны не требуется.

Так, желание лиц создать семью станет материальным основанием ад­министративно-процессуального правоотношения в рамках регистрацион­ного производства только в том случае, когда его участники проявят взаим­ную волю и обратятся в органы ЗАГС с заявлением о регистрации их брака.

В свою очередь, участник дорожного движения, нарушивший ПДД, ста­нет участником производства по делу об административном правонарушении только в случае волеизъявления властного субъекта, уполномоченного возбу­дить производство по делам данной категории, составить необходимые про­цессуальные документы. Согласие нарушителя для этого не требуется.

Материальное содержание административно-процессуальных правоотно­шений в этой ситуации будет определяться на стадии возбуждения производ­ства по делу об административном правонарушении прежде всего необходи­мостью установления и закрепления в процессуальных документах обстоя­тельств материального правоотношения, послужившего юридическим фактом для возникновения процессуальных правоотношений. На стадии рассмотре­ния дела об административном правонарушении материальное содержание ад­министративно-процессуальных отношений обусловлено, кроме того, необхо­димостью избрания и назначения соразмерного административного наказания, предусмотренного санкцией материальной нормы за совершенное админи­стративное правонарушение.

Возникновение административно-процессуальных правоотношений в той или иной сфере функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определенным образом отражается на их материальном содержании и, значит, на зависи­мом от него юридическом содержании, то есть правомочиях и юридиче­ских обязанностях участников этих отношений.

Материальное содержание — главный, но не единственный критерий, определяющий юридическое содержание административно-процессуальных правоотношений. Другим критерием является субъектный состав того или иного административно-процессуального правоотношения.

Существование многочисленных и разнообразных административно­процессуальных правоотношений, отличающихся друг от друга по своему материальному содержанию, сферам возникновения, структуре и т. д., де­лает весьма актуальной задачу их классификации.

По мнению В. Д. Сорокина, административно-процессуальные право­отношения надлежит классифицировать по следующим основаниям:

1) содержание;

2) виды административного производства;

3) отраслевая принадлежность корреспондирующих материальных правоотношений;

4) соотношение прав и обязанностей их участников^[102].

Административно-процессуальные правоотношения могут быть клас­сифицированы и по другим основаниям.

По функциям права можно выделить регулятивные, складывающиеся на основе реализации регулятивных административно-процессуальных норм, и охранительные, возникающие на основе охранительных админи­стративно-процессуальных норм отношения. В отличие от гражданского и уголовного процесса административный процесс «обслуживает» реализа­цию как охранительных, так и регулятивных норм. В этом проявляется универсальный характер административного процесса.

По характеру связей между участниками правоотношений администра­тивно-процессуальные отношения подразделяются: на вертикальные отно­шения «власть — подчиненный», горизонтальные отношения между не со­подчиненными субъектами административного права, диагональные. Верти­кальные отношения в максимальной мере реализуются в сфере государствен­ного управления, что обусловлено его иерархическим построением, изна­чально субординационной природой.

Диагональные административно-процессуальные отношения во мно­гом схожи с вертикальными отношениями, так как между их участниками существует элемент субординации. Однако данные субъекты входят в раз­личные системы органов исполнительной власти, и речь идет не о линей­ном, а о функциональном подчинении в процессе осуществления кон­трольно-надзорной деятельности.

По характеру юридических фактов различают административно-про­цессуальные правоотношения, порожденные правомерными действиями, порожденные неправомерными действиями и порожденные событиями.

В зависимости от способа защиты существуют отношения, защищае­мые в судебном порядке и защищаемые во внесудебном (административном)

порядке. К примеру, для современных регистрационных и лицензионных ад­министративно-процессуальных производств введен обязательный внесудеб­ный (досудебный) порядок обжалования^[103] решений и (или) действий (бездей­ствия) регистрирующего или лицензирующего органа. В частности, в соот­ветствии с установленными требованиями к структуре административных ре­гламентов исполнения государственных функций (предоставления государ­ственных услуг), структура административных регламентов должна содер­жать раздел, устанавливающий «досудебный (внесудебный) порядок обжало­вания» решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государ­ственную функцию (предоставляющего государственную услугу)^[104].

По видам административных производств различают: отношения, возникающие в процессе принятия нормативных актов государственного управления; отношения, возникающие в связи с рассмотрением предложений и заявлений граждан и обращений организаций в сфере государственного управления; отношения, возникающие в производстве по делам о поощре­ниях; отношения, возникающие в регистрационном производстве; отношения, возникающие в лицензионно-разрешительном производстве; отношения, воз­никающие в исполнительном производстве; отношения, возникающие в ходе производства по дисциплинарному делу; отношения, возникающие в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

Административно-процессуальные отношения могут быть разделены с учетом отраслевой принадлежности. Наличие названного критерия обу­словлено универсальным характером норм административно-процессуаль­ного права, которые обеспечивают процессуальный порядок реализации не только административно-правовых норм. В этой связи можно выделить, к примеру, следующие виды административно-процессуальных отноше­ний: возникающие в связи с реализацией административно-правовых мате­риальных отношений; возникающие в связи с реализацией материальных отношений, урегулированных нормами гражданского права; возникающие в связи с реализацией материальных отношений, урегулированных нор­мами трудового права; возникающие в связи с реализацией материальных отношений, урегулированных нормами финансового права; возникающие в связи с реализацией материальных отношений, урегулированных нор­мами семейного права.

Приведенные классификации еще раз подчеркивают роль и значение норм административно-процессуального права и возникающих на их ос­нове административно-процессуальных отношений в реализации матери­альных норм российского законодательства.