§ 1. Понятие, цель и задачи производства по принятию нормативных правовых актов государственного управления

Подзаконное нормотворчество является одной из основных функций, воз­ложенных на исполнительную власть. Среди федеральных органов испол­нительной власти функции по нормативному правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правитель­ства Российской Федерации сфере деятельности осуществляют, как пра­вило, федеральные министерства.

Согласно указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла­сти» под функциями по принятию нормативных правовых актов понима­ется «издание на основании и во исполнение Конституции Российской Фе­дерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими ли­цами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопреде­ленный круг лиц». Процессуальной формой реализации данной функции органов исполнительной власти является производство по принятию нор­мативных правовых актов государственного управления.

К основным чертам данного вида административного производства, вхо­дящего в структуру административного процесса, относятся следующие.

Цель производства — разработка и принятие нормативного акта госу­дарственного управления. Официальное определение нормативного право­вого акта было сформулировано в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-П ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации». В соответствии с ним нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетен­ции и направленный на установление, изменение или отмену правовой нормы.

Таким образом, нормативный правовой акт государственного управ­ления — это подзаконный письменный документ, принятый (изданный) в определенной форме уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовой нормы.

Задачи производства:

— создание нормативной базы, направленной на организацию право­применительной деятельности органов исполнительной власти, обеспечива­ющей реализацию законов. В рамках данного производства разрабатывается (конкретизируется) организационная и процедурно-процессуальная норма­тивная основа правоприменительной деятельности субъектов государствен­ного управления по реализации новых и измененных норм закона;

— совершенствование правовых норм, регламентирующих правопри­менительную деятельность органов исполнительной власти с учетом по­требностей общественного развития и правоприменительной практики;

— выявление в проектах нормативных правовых актов коррупциоген- ных факторов и их последующего устранения. Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе норма­тивных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» закреп­лена обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Коррупциогенными факторами, согласно указанному закону, являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исклю­чений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и ор­ганизациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых ак­тов организуют разрабатывающие их органы, организации, их должност­ные лица при проведении их правовой экспертизы.

Антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, проводит федеральный орган исполнительной власти в области юстиции при их государственной регистрации.

Результат производства — принятие и вступление в силу норм права, влекущих возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений.

Субъектами, ведущими данное производство, являются субъекты правотворческой деятельности в сфере государственного управления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации. Правовая ос­нова данного производства различается в зависимости от субъекта, осу­ществляющего правотворческую деятельность.

К числу субъектов подзаконного нормотворчества на федеральном уровне относятся:

Президент Российской Федерации — издает указы (ч. 1 ст. 90 Консти­туции Российской Федерации). Они не должны противоречить Конститу­ции Российской Федерации и федеральным законам. К примеру, положе­ния о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятель­ностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, утвер­ждаются им же.

Правительство Российской Федерации — принимает постановления в соответствии с его компетенцией, определенной статьей 5 и главой 3 Фе­дерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Пра­вительстве Российской Федерации», а также по иным полномочиям, осу­ществляемым в соответствии с Конституцией Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Рос­сийской Федерации, и ее субъектов.

Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации уста­навливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Кон­ституцией Российской Федерации, федеральными конституционными за­конами, федеральными законами, нормативными указами Президента Рос­сийской Федерации^[105].

Федеральные органы исполнительной власти имеют право издавать нор­мативные правовые акты в виде постановлений, приказов, правил, инструк­ций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем, распо­ряжений и телеграмм не допускается. При этом структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. «Правила подготовки нор­мативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Особое место среди нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти занимают административные регламенты осуществ­ления государственного контроля (надзора), предоставления государствен­ных услуг. Административный регламент — нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муници­пальной услуги и стандарт предоставления государственной или муници­пальной услуги^[106]. Правила разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) утвер­ждены постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373^[107], Правила разработки и утверждения административных ре­гламентов предоставления государственных услуг утверждены постановле­нием Правительства Российской Федерации от 20 июля 2021 г. № 1228^[108].

Иные субъекты государственного управления принимают постановле­ния, приказы, распоряжения, положения, правила, инструкции, а также иные нормативные правовые акты в соответствии с федеральными зако­нами, регламентирующими их статус.

Например, Генеральный прокурор Российской Федерации издает обя­зательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений про­куратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции^[109].

Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нор­мативные акты в форме указаний, положений и инструкций^[110]. Правила под­готовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно^[111].

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации прини­мает инструкции и иные нормативные правовые акты, которые утвержда­ются ее постановлениями^[112].

К субъектам производства по принятию нормативных правовых актов государственного управления на уровне субъектов Российской Федерации относятся следующие:

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения^[113].

Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают постановления, распоряжения^[114].

Отраслевые органы исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации — приказы, распоряжения и другие нормативные акты, опреде­ленные конституцией (уставом) субъекта.

Указанные должностные лица и органы осуществляют административ­ное нормотворчество по правилам и в порядке, установленном законода­тельством субъекта Российской Федерации.