Бюджетное право современной Японии

Принципы бюджетного права. Формирование современного бюд­жетного права Японии происходило в ходе общего конституционного развития, важнейшими вехами которого стали императорская консти­туция 1889 года (конституция Мэйдзи) и послевоенный Основной за­кон 1947 года.

Важнейшим принципом бюджетного права Японии является требо­вание обязательного облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти. Действующая конституция сфор­мулировала этот принцип сначала в самом общем виде (ст. 83): «Пра­во распоряжения государственными финансами осуществляется на основе решения парламента», - а затем уже конкретно (ст. 86): «Каби­нет составляет и представляет парламенту на обсуждение и утвержде­ние бюджет на каждый финансовый год». Важной особенностью япон­ского бюджетного права является то обстоятельство, что, несмотря на использование при рассмотрении проекта бюджета в парламенте про­цедуры утверждения обычного закона, после одобрения бюджета обе­ими палатами он не промульгируется и не становится законом в фор­мальном смысле слова.

Другим важным принципом является требование полноты бюдже­та, в соответствии с которым доходы и расходы, поддающиеся пред­видению, должны быть представлены в полном объеме. Законодатель определяет, что «никакие государственные средства не могут быть из­расходованы, и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе как по решению парламента» (ст. 85). Для покрытия непредвиденных публичных расходов может создаваться специальный резервный фонд.

Требование полноты бюджета дополняется принципом единства бюджета, предполагающим объединение всех доходов и расходов го­сударства в рамках одного универсального бюджета. Этот принцип не следует понимать буквально, то есть как принятие единого бюджетно­го акта. Единство бюджета выражается в единстве бюджетной систе­мы, единообразии бюджетной документации с одной классификаци­онной схемой доходов и расходов.

Современная бюджетная система, как и вся система государствен­ных финансов Японии, отличается значительной сложностью. Ежегод­но парламент рассматривает и утверждает общий (генеральный) счет центрального правительства, около 40 специальных счетов (автоном­ных бюджетов ), бюджеты ряда публичных и финансовых корпораций, а также государственную программу займов и инвестиций (так назы­ваемый второй бюджет).

Средства, аккумулируемые на общем (генеральном) счете прави­тельства (иппан кайкэй), являются основным источником покрытия государственных расходов. Поэтому, когда говорят о государствен­ном бюджете, обычно имеют в виду общий счет центрального прави­тельства.

Как справедливо отмечал известный японский юрист Ё. Ода, «су­ществование специальных счетов представляет собой определенное отклонение от принципа единства бюджета, что обусловливает ряд осо­бенностей в отношении процедуры учреждения и ведения таких сче­тов» [Y. Oda. Principes du droit administratif du Japon. 1928. P. 498]. В качестве важнейших гарантий единства бюджета он выделял принцип законодательного учреждения специальных счетов и принцип единства казначейства, предполагавший концентрацию всех финансовых ресур­сов в едином казначействе, независимо от того поступили эти сред­ства с общего (генерального) или специальных счетов.

В настоящее время существование специальных счетов предус­мотрено Законом о публичных финансах (ст. 13). В нем, в частности, установлено, что специальные счета (токубэцу кайми) учреждаются на основании специальных законов в следующих основных случаях: 1) для обеспечения специфических государственных обязательств; 2) при распоряжении государством специфическими фондами; 3) для организации учета при выделении специфических доходов, покрыва­ющих специфические расходы.

Многочисленные специальные счета могут быть сведены в следу­ющие основные группы: специальные счета для государственных уч­реждений (монетный двор, почтово-сберегательная служба и др.); спе­циальные счета всех видов страхования и пенсионного обеспечения; специальные счета управления государственными образовательными учреждениями, больницами; специальные счета государственных ин­вестиций и займов (развитие городов; Бюро доверительных фондов и др.); специальные счета фондов консолидации (государственного долга, государственной собственности, развития электростанций и др.).

Государственная программа займов и инвестиций, иначе называе­мая вторым или инвестиционным бюджетом, впервые появилась в 1952/53 финансовом году. Она представляет собой денежную смету, аккумулируемую правительством из различных доверительных фон­дов (сберегательных, страховых, пенсионных и др.). Бюро доверитель­ных фондов Министерства финансов, являясь распорядителем поло­жительного сальдо специального счета, на котором находится основ­ная масса этих средств, выступает одним из крупнейших кредиторов государства. На 80% государственная программа займов и инвести­ций финансируется за счет Бюро доверительных фондов [Statistical Handbook of Japan. Tokyo, 1992. P. 96]. Аналогичные финансовые институты есть и в других развитых странах - Национальный фонд займов в Великобритании, Бюджет операций временного характера во Франции. По своей экономической сути «второй бюджет» не совпада­ет с генеральным (общим) счетом. Он находится на стыке государ­ственной финансовой и кредитной системы.

Под особым контролем государства находятся счета публичных и финансовых корпораций, в капиталах которых присутствует государ­ственная собственность. Счета корпораций с более чем пятидесяти­процентным участием государственного капитала подлежат обязатель­ному аудиту, проводимому сотрудниками Ревизионной палаты. Сей­час таких счетов более ста. При этом бюджеты двенадцати корпора­ций, наиболее тесным образом связанных с правительством, - речь идет об одной публичной корпорации (Японские государственные же­лезные дороги ), девяти финансовых корпорациях (Японская финансо­вая корпорация для муниципальных предприятий, Компания по страхо­ванию кредитов для малого бизнеса, Финансовая компания по разви­тию Окинавы и др.) и двух банках (Экспортно-импортный банк Япо­нии и Японский банк развития), - ежегодно утверждаются парламен­том вместе с государственным бюджетом. Свыше 80 остальных пуб­личных и финансовых корпораций с государственным участием (Кор­порация по развитию ресурсов питьевой воды, Национальная нефтяная корпорация, Банк Японии и др.) не утверждают свои бюджеты в зако­нодательном собрании, но представляют свои окончательные финан­совые счета для обязательного аудита, который осуществляют сотруд­ники Ревизионной палаты.

Принцип ежегодного утверждения бюджета представляет собой важнейшую характеристику функционирования бюджетной и всей финансовой системы Японии во времени, но не исключает возможно­сти утверждения парламентом публичных расходов на многолетний период. Продолжительность финансового года в Японии установлена в Законе о публичных финансах - с 1 апреля по 31 марта. Сам же финансовый год определен как период действия бюджетных предпи­саний. При этом закрепляется принцип независимости финансового года, предполагающий, что расходы текущего финансового года мо­гут покрываться доходами, собранными исключительно в этом году.

Для обеспечения открытости и гласности финансовой политики и нормотворчества, а также организации бюджетного контроля закреп­ляется принцип достоверности и наглядности бюджета. Требование реальности бюджета в первую очередь нацелено на борьбу с фальси­фикацией бюджетных росписей. В недопущении фальсификации в зна­чительной мере заинтересованы влиятельные банковские и предпри­нимательские круги, требующие полной и неискаженной информации о состоянии казначейства. Наглядность бюджета, то есть представле­ние его в наиболее информативной и доступной для понимания форме, имеет большое значение для реализации парламентских бюджетных полномочий. Наглядность бюджета позволяет депутатам парламента «прочитать» основной финансовый документ года: выяснить источни­ки и размеры доходных поступлений; цели, на которые предназначены те или иные расходы; величину расходов, направленных на финанси­рование конкретных государственных задач и проектов. Реализации этого принципа помогает совершенствование бюджетной классифика­ции и оптимизация структуры бюджетного документа, деления его на главы и разделы. Подобная работа проводится в Министерстве фи­нансов.

Утверждению гласности бюджета и бюджетного законодательства со­действует издательская деятельность Министерства финансов. Бюджет­ное бюро Министерства финансов ежегодно выпускает специальную бро­шюру «Коротко о бюджете», популяризирующую среди населения как само бюджетное законодательство Японии, так и основные характеристи­ки государственного бюджета на текущий год.

Исключения из правила публичности и гласности бюджета допус­каются только по соображениям высших государственных интересов и связаны с сохранением государственной и военной тайны. Однако подобные исключения не должны влиять на эффективность парламент­ского утверждения проекта бюджета и отчета о его исполнении, что достигается применением специальных процедур при обсуждении сек­ретных статей.

Обеспечению публичности бюджетного процесса в Японии уделя­ют особое внимание. Закон о парламенте предусматривает, что заседа­ния бюджетных комиссий обеих палат, учитывая общественный инте­рес и значимость обсуждаемых на них вопросов, должны обязательно иметь публичный характер. Заседания бюджетной комиссии в прямом эфире транслируются государственным телевещанием. Дата и время публичных слушаний бюджета в парламенте объявляются в официаль­ной газете. Сами же депутаты охотно используют обсуждение бюдже­та в политических и пропагандистских целях.

Важной конституционной гарантией публичности бюджетного про­цесса является обращенное к правительству конституционное требо­вание «через регулярные промежутки времени, но не менее чем один раз в год, докладывать парламенту и народу о состоянии государствен­ных финансов» (ст. 91).

Стадии бюджетного процесса. Первая, начальная стадия бюджет­ного процесса сводится к подготовке проекта бюджета. По конститу­ции (ст. 73), кабинет наделяется исключительным правом составления бюджета и внесения его на рассмотрение парламента. Разработка про­екта бюджета возлагается на Министерство финансов (окурасё). Ос­тальные министерства и ведомства готовят финансовые заявки и про­екты своих отраслевых бюджетов, направляя их не позднее 31 августа в Бюджетный департамент Министерства финансов (сюкэй кеку). В структуру этого департамента входят восемь отделов: 1) фискальный; 2) юридический; 3) контроля за ассигнованиями бюджетных средств; 4) исследовательский; 5) координации; 6) страхования; 7) эксперта по бюджету; 8) главного инспектора по бюджету [Public Administration in Japan. Tokyo. 1984. P. 65]. На Бюджетный департамент возложены функции: по подготовке проекта государственного бюджета; выработ­ке предложений относительно изменений в системе учета и отчетнос­ти; подготовке, исполнению и контролю за исполнением бюджетов 12 публичных корпораций, наиболее тесным образом связанных с прави­тельством; управлению правительственными резервными фондами; контролю за состоянием государственных финансовых обязательств; сбору, анализу и проверке поступающих отчетов об исполнении бюд­жета, а также некоторые другие функции.

Кабинет министров специальным решением определяет максималь­ный объем ассигнований на следующий финансовый год. C сентября по декабрь (а иногда и позже) в Бюджетном департаменте идет сложный процесс составления проекта бюджета. Как правило, к ноябрю мини­стерства получают неофициальные ответы на свои бюджетные заявки.

Особенностью подготовительного этапа является активное участие в составлении проекта бюджета ряда консультативных органов, преж­де всего - Экономического совета при Управлении экономического планирования, Комитета по использованию капиталовложений при Канцелярии премьер-министра. Без обсуждения в этих органах проект бюджета не может быть принят кабинетом. Активная роль консульта­тивных органов при определении общей структуры государственного бюджета, предполагаемого уровня экономического роста, основ на­логовой политики соответствует принципу планомерного развития япон­ской экономики. На этом этапе происходит согласование проекта бюд­жета с представителями промышленно-финансовых кругов.

В ходе выработки проекта бюджета Министерство финансов руко­водствуется одобренными кабинетом директивами, среди которых - «Основные направления национальной экономики» и «Общие принци­пы выработки проекта государственного бюджета».

После завершения работ в Бюджетном департаменте Министерства финансов проект передается на рассмотрение и одобрение в кабинет министров. Обычно, на этом этапе заинтересованные министерства повторно обращаются в правительство, дабы отстоять свои бюджет­ные интересы на следующий финансовый год, внося последние кор­рективы в проект государственного бюджета до того, как он будет пе­редан в парламент.

Передаваемый на утверждение в парламент проект бюджета дол­жен иметь структуру, предусмотренную Законом о публичных финан­сах, и включать в себя следующие части: 1) Основные положения бюджета; 2) Бюджет доходов и расходов; 3) Длящиеся многолетние расходы; 4) Одобренные переходящие расходы; 5) Разрешенные кон­трактные ассигнования; 6) Резервы.

В «Основных положениях бюджета» содержится ряд важнейших экономических показателей: предельные размеры выпуска государ­ственных облигаций и предоставления государственного кредита; пре­дельная величина государственного долга, гарантируемого Банком Японии, а также максимальный объем кредитов, представляемых этим Банком; максимальные суммы казначейских векселей или кратко­срочных кредитов и др.

«Бюджет доходов и расходов» - основная часть утверждаемого парламентом финансового документа. Обычно эта часть и представля­ет собой государственный бюджет в узком (собственном) смысле слова. В основе бюджета доходов и расходов лежит ведомственный способ классификации. Доходы и расходы распределяются в зависимости от министерства или ведомства, далее - в зависимости от источника до­хода или цели ассигнования. Основной, базовой структурной едини­цей бюджета доходов и расходов является статья. Парламент обсужда­ет и утверждает проект бюджета постатейно. В отдельных случаях (на­пример, для уточнения) статьи могут дробиться, но такое дробление носит исключительно технический характер.

Две другие части бюджетного документа («Длительные многолет­ние расходы» и «Одобренные переходящие расходы») связаны с огра­ниченным во времени характером бюджетного финансирования, с уже упоминавшимся принципом независимости финансового года.

В разделе «Разрешенные контрактные ассигнования» предусмат­ривается возможность выделения средств на финансирование ряда расходов, непосредственно не санкционированных бюджетом (напри­мер, на восстановление объектов, пострадавших от стихийных бед­ствий).

Что касается последнего раздела «Резервы», то он в соответствии с Законом о публичных финансах не учитывается при подсчете объема ежегодного бюджета. В то же время резервы составной частью входят в бюджет доходов и расходов и утверждаются парламентом. Основ­ное назначение резервов - покрывать непредвиденный бюджетный де­фицит.

В парламенте проект бюджета рассматривается в ходе очередной сессии. Принятие государственного бюджета - главная задача парла­ментской сессии. График сессионной работы парламента формирует­ся, как правило, исходя из необходимости вовремя начать новый фи­нансовый год. Практика работы законодательного органа Японии по­казывает, что основная часть сессионного времени уходит как раз на обсуждение бюджетного проекта [Стрельцов Д. В. Современны й япон­ский парламент. M., 1995. С. 19]. Иногда для реализации своей бюд­жетной функции парламент может собираться на внеочередную сес­сию. Так, в 1953 году Палата советников собиралась на внеочеред­ную сессию, чтобы принять проект временного бюджета [Kishimoto К. Politics in Modern Japan. Development and Organization. Tokyo. 1977. P. 61].

По конституции (ст. 60 ) бюджет сначала поступает на рассмотре­ние в Палату представителей. Двухпалатная структура японского пар­ламента предполагает необходимость четкого правового регулирова­ния взаимодействия обеих палат при утверждении бюджета.

Следует отметить, что японское законодательство в бюджетном процессе отдает «предпочтение» нижней палате - Палате представите­лей. Во-первых, через ограничение времени рассмотрения проекта бюджета в верхней палате. Если Палата советников не приняла реше­ние в течение 30 дней после получения одобренного Палатой предста­вителей проекта бюджета, решение нижней палаты по государственно­му бюджету становится решением всего парламента [в эти 30 дней не должно включаться время перерывов в работе парламента]. Во-вторых, в случае принятия палатами различающихся решений по проекту бюджета, при несовпадении мнений палат по тем или иным вопросам по требованию Палаты представителей может созываться согласительная комиссия. Если же разногласия возникают по бюджет­ным вопросам, то созыв такой комиссии в силу Закона о парламенте (ст. 87) становится обязательным. В случае непринятия согласитель­ной комиссией компромиссного варианта бюджета решение Палаты представителей становится решением всего парламента.

Обсуждение проекта в комиссиях обеих палат - один из важней­ших этапов парламентского утверждения бюджета. Бюджетная парла­ментская комиссия в силу пропорционального распределения мест между партийными фракциями представляет собой макет соответству­ющей палаты. Поэтому результаты обсуждения проекта в комиссии, благодаря механизму партийной дисциплины, позволяет предположить исход голосования по бюджету в палате. Решение бюджетной комис­сии об одобрении законопроекта по существу лишь закрепляется на пленарном заседании палаты.

Сообразно роли, которую законодательное собрание играет в бюд­жетном процессе, в каждой палате японского парламента в соответ­ствии с Законом № 3 от 1955 года, внесшим изменения в Закон о парламенте, создается по три постоянные комиссии, связанные с фи­нансовой проблематикой. Финансовая комиссия (окура иинкай) зани­мается вопросами налогообложения, финансовой отчетности, денеж­ного обращения, кредита и страхования, а также иными финансовыми проблемами, кроме тех, которые относятся к компетенции ревизион­ной и бюджетной комиссий. Ревизионная комиссия (кассан иинкай) осуществляет деятельность, связанную с финансовым контролем, про­ведением ревизий и проверок, выдачей разрешения на расходы из ре­зервных фондов и т.д. Исключительно бюджетной проблематикой за­нимается специальная бюджетная комиссия (есан иинкай). В каждой из палат она является самой представительной: в бюджетной комиссии Палаты представителей - 50 членов, а в бюджетной комиссии Палаты советников - 45. Бюджетные комиссии считаются наиболее престиж­ными парламентскими комиссиями. На языке парламентского сленга они именуются «цветочными». Работа в них для депутата позволяет завязать очень важные для политической карьеры контакты с деловы­ми кругами. Сам факт включения политика в партийный список кан­дидатов в бюджетную комиссию считается признанием его высокого положения в партии. На практике в эту комиссию нередко попадают ушедшие в отставку члены правительства [Стрельцов Д. В. Указ. соч. С. 25, 29].

Для тщательной проработки бюджета в комиссии создаются под­комиссии и секции, в которых бюджетный проект изучается по частям и подвергается основательной экспертизе (ст. 75 Регламента Палаты советников и ст. 97 Регламента Палаты представителей). Правовыми нормами не урегулировано количество бюджетных подкомиссий (обыч­но их создается 4-5) [Our House of Representative. Tokyo, 1984. P. 41]. Результаты работы в подкомиссиях сообщают их руководители на за­седании Бюджетной комиссии. Обстоятельному изучению проекта бюджета способствует деятельность исследовательского бюро при ка­бинете министров. Работающие в нем специалисты в области финан­сов и финансового права непосредственно в рассмотрении бюджета в комиссии не участвуют, но в то же время выполняют ряд важных за­дач: подготовку необходимых справочных материалов, проектов док­ладов и выступлений председателя бюджетной комиссии на заседани­ях палат и др.

Работа по обсуждению проекта в бюджетных комиссиях длится с середины января по середину марта. В начале с общим докладом вы­ступает министр финансов. Затем дополнительные разъяснения в рам­ках своей компетенции дают руководители трех департаментов Мини­стерства финансов - бюджетного, налогового и финансового, а также руководитель Координационного бюро Управления экономического планирования.

Первая неделя обсуждения проекта, как правило, уходит на вопро­сы в адрес премьер-министра и членов кабинета, которые должны при­сутствовать на заседаниях бюджетной комиссии в начале и в конце обсуждения проекта бюджета. Количество вопросов, время, отводи­мое на каждый вопрос, а также распределение количества вопросов между политическими партиями - эти и другие организационные про­блемы регулируются руководителем бюджетной комиссии. Вопросы, задаваемые правительству на заседаниях бюджетной комиссии, требу­ют незамедлительных ответов [Our House OfRepresentative. Tokyo, 1984. P. 38]. Правительство оказывается, по существу, под сильнейшим прес­сингом, усиливающимся по мере повышения активности оппозицион­ных партий на заседаниях.

После первоначального общего обсуждения бюджета наступает этап общих вопросов. На этом этапе обязательно присутствие только мини­стров, премьер-министр временно высвобождается из бюджетной про­цедуры. Члены бюджетной комиссии продолжают задавать министрам вопросы, связанные с деятельностью руководимых ими ведомств. Члены комиссии могут запрашивать у правительства различную ин­формацию, справочные и иные материалы, необходимые для уяснения бюджетной политики на следующий финансовый год. Часто депутаты запрашивают у правительства тексты законопроектов, которые пред­полагается принять для законодательного «подкрепления» бюджета. Число подобных законопроектов, сопровождающих принимаемый бюджет, нередко переваливает за пятьдесят.

После общих вопросов начинаются открытые слушания, длящиеся обычно два дня и транслируемые в прямом эфире по государственно­му радио и телевидению. Затем обсуждение переносится в подкомис­сии и секции. После чего наступает этап окончательных вопросов (длит­ся один - два дня). Премьер-министру и членам кабинета в последний раз перед дебатами и голосованием задаются возникшие у депутатов вопросы.

Дебаты в комиссии чаще всего возникают по поводу поправок к проекту бюджета, которые в большинстве своем предлагаются пред­ставителями оппозиции. Решение в бюджетной комиссии, как и в дру­гих парламентских комиссиях, принимается простым большинством голосов. Председатель комиссии участвует в голосовании только при равенстве голосов, что иногда случается в парламентской практике (так, в 1983 году только благодаря голосу председателя бюджетной комиссии был одобрен проект государственного бюджета ).

После рассмотрения проекта в бюджетной комиссии он в тот же день передается на пленарное заседание и рассматривается там как срочный законопроект.

Принципиальную важность на этапе утверждения бюджета парла­ментом имеет наделение парламентариев правом вносить в проект по­правки и дополнения. По Закону о парламенте поправка в проект бюд­жета может быть внесена 50 депутатами при обсуждении в Палате пред­ставителей и 20 депутатами - в Палате советников. Если депутаты вне­сли предложения о поправках в проект бюджета, то они утверждаются вначале, до голосования всего проекта. Если поправки проходят, то проект государственного бюджета голосуется с учетом уже внесен­ных поправок.

После утверждения парламентом бюджета начинается его исполне­ние, возложенное в целом на министерство финансов. Оно организует и координирует все основные мероприятия, связанные со сбором до­ходов и осуществлением публичных расходов, предусмотренных бюд­жетом. В Японии сложилась банковская система кассового исполне­ния бюджета. Прием бюджетных средств, их хранение и выдача в стро­гом соответствии с бюджетной росписью, ведение соответствующего учета и отчетности возложены на Банк Японии, деятельность которого урегулирована Законом о Банке Японии 1949 года.

На этапе выполнения бюджета японский парламент наделяется ши­рокими полномочиями по контролю за исполнительной властью. Не реже одного раза в три месяца правительство обязано информировать парламент об исполнении бюджета. Контрольные функции парламента реализуются с помощью письменных запросов правительству (интер­пелляций) и проведения специальных расследований. Последний спо­соб используется крайне редко. При возникновении каких-либо про­блем в ходе исполнения бюджета материалы обычно направляются в соответствующие парламентские комиссии (чаще всего в подобных случаях разбирательство проводится в ревизионных комиссиях обеих палат). К интерпелляциям депутаты (особенно представители оппози­ционных партий ) прибегают достаточно часто.

Для покрытия непредвиденных расходов правительство может за­требовать дополнительный бюджет, который также должен быть рас­смотрен и утвержден парламентом. Обсуждение дополнительного бюд­жета на текущий финансовый год проводится, как правило, одновре­менно с обсуждением проекта бюджета на следующий год.

Ревизионная палата и контроль за исполнением бюджета. Кон­троль за исполнением бюджета в Японии возложен конституцией не­посредственно на Ревизионную палату (кайкэй кэнсаин)^[III] - создан­ный для этих целей специализированный орган государственного фи­нансового контроля, независимый от исполнительной власти. Источ­никами права, регулирующими сферу государственного финансового контроля, помимо соответствующих конституционных норм, являют­ся: принятый по прямому указанию конституции Закон о Ревизионной палате 1947 года (с многочисленными последующими изменениями и дополнениями), Закон о публичных финансах и Регламент Ревизион­ной палаты.

Ревизионная палата состоит из Совета ревизоров и Генерального секретариата. Органом, принимающим решения от имени Ревизион­ной палаты, является Совет в составе трех ревизоров [До принятия Закона 1947 года в состав Совета входили 16ревизоров]. Ревизоров назначает кабинет министров с согласия обеих палат парламента (ст. 4 Закона о Ревизионной палате). Назначение ревизоров и их освобожде­ние от должности подлежат утверждению императором, что подчерки­вает особую важность и значение Ревизионной палаты в системе госу­дарственных органов.

Срок полномочий ревизора составляет семь лет. Должность свою он не может занимать свыше двух сроков. Важной гарантией незави­симости ревизора является его несменяемость. Полномочия ревизора могут быть прекращены не иначе как в порядке и по основаниям, уста­новленным в Законе о Ревизионной палате (ст. 8 ).

Возглавляет Ревизионную палату ее председатель, избираемый из своего состава и утверждаемый кабинетом министров. Председатель Ревизионной палаты не обладает какими-либо особыми полномочия­ми. Он председательствует на заседаниях Совета ревизоров и пред­ставляет Ревизионную палату во взаимоотношениях с другими госу­дарственными органами. В Законе о Ревизионной палате особо огова­ривается, что голос каждого ревизора, включая председателя Ревизи­онной палаты, имеет одинаковый вес. Ревизионная палата Японии в этом отношении схожа с органами финансового контроля ряда евро­пейских стран, функционирующих в соответствии с принципом кол­легиальности принятия решения.

Совет ревизоров имеет право ревизовать ежегодный окончатель­ный отчет о государственных доходах и расходах; запрашивать доку­менты и информацию, необходимые для проведения ревизии; прини­мать решение о привлечении к ответственности нарушителей финан­совой дисциплины и др.

Под руководством Совета ревизоров работает Генеральный секре­тариат, осуществляющий оперативную деятельность и проводящий аудиторские проверки. В структуре Генерального секретариата функ­ционируют секретариат и пять аудиторских бюро [Public Administration in Japan. Tokyo. 1984. P. 189]. Последние осуществляют ревизии и контролируют отдельные направления государственной деятельности. Численность персонала Ревизионной палаты в начале 1990-х гг. пре­высила 1200 человек [Statistical Handbook of Japan. Tokyo. 1992. P. 145].

C момента своего возникновения Ревизионная палата была наце­лена на проведение контроля, осуществляемого после производства расходов или поступления доходов в бюджет на основе материалов учета и отчетности. Основными целями проверок, устраиваемых Ре­визионной палатой, являются проверка фактического наличия госу­дарственных или имеющих опосредованное отношение к государству денежных сумм и иного движимого и недвижимого имущества, уста­новление законности совершаемых финансовых операций. Осуществ­ляя свои функции, Ревизионная палата должна обращать особое вни­мание на соблюдение всех установленных законом финансовых про­цедур. Так, например, на этапе контроля за исполнением государствен­ного бюджета Ревизионная палата должна обязательно отметить, со­блюдалась ли установленная процедура парламентского утверждения проекта бюджета, выполняя тем самым функции конституционного контроля. Кроме того, в результате проводимых Ревизионной палатой проверок вскрывается также отношение чиновников к исполнению своих обязанностей в финансовой сфере. Для реализации этой задачи Ревизионная палата наделена квазисудебными полномочиями. В этом аспекте японское законодательство воспроизводит с некоторыми из­менениями соответствующие нормы французского законодательства, регулирующие сферу действия судебного контроля Счетной палаты. Как и Счетная палата во Франции, Ревизионная палата в Японии выно­сит решения о состоянии учета и отчетности, не касаясь субъективной стороны ведения учета. Однако, в отдельных случаях (ст. 32 Закона о Ревизионной палате) Палата наделяется правом привлекать должност­ных лиц за совершенные ими финансовые проступки к дисциплинар­ной, материальной и административной ответственности. О выявлен­ных фактах должностных правонарушений сотрудники Ревизионной палаты извещают прокуратуру.

По результатам контрольных мероприятий Ревизионная палата на­правляет министрам и руководителям соответствующих ведомств уве­домления о фактах нарушения финансовой дисциплины, а также вы­явленных недостатках в системе ведения учета и отчетности (ст. 34 Закона о Ревизионной палате). Предписания Ревизионной палаты об устранении вскрытых нарушений финансового законодательства яв­ляются обязательными к исполнению. Ревизионная палата может да­вать министрам и другим компетентным руководителям необходимые рекомендации по улучшению учета и отчетности на подведомственных им предприятиях, организациях и учреждениях (ст. 36).

Характеризуя квазисудебные полномочия Ревизионной палаты, следует отметить, что законодательство наделяет Палату правом по урегулированию претензий в финансово-правовой сфере, поступаю­щих от различных государственных органов, а также ряда публичных корпораций. В этом вопросе определяющее влияние на правовой ме­ханизм финансового контроля в Японии оказало американское зако­нодательство, устанавливающее порядок рассмотрения администра­тивных жалоб.

Основными методами контроля, предусмотренными непосредствен­но в Законе о Ревизионной палате, являются стационарный (централи­зованный) и «выездной» контроль (ст. 24, 25). Первый метод состоит в проверке различных финансовых счетов и денежных оправдатель­ных документов, поступающих в Ревизионную палату. Список доку­ментов, передаваемых в Ревизионную палату для контроля, определен в утверждаемых Советом ревизоров Правилах проверки финансовых счетов. В 1980-х гг. за один финансовый год через Ревизионную пала­ту проходило свыше 250 тысяч различных счетов и свыше 70 млн. денежных оправдательных документов [Public Administration in Japan. Tokyo. 1984. P. 199-200]. C каждым годом эти цифры неуклонно воз­растают.

Так называемый выездной контроль осуществляется сотрудника­ми Ревизионной палаты непосредственно на контролируемом объекте. Этот метод показал свою эффективность при осуществлении контроля за предприятиями, получающими от государства дотации или иную финансовую помощь.

Ревизии, осуществляемые Ревизионной палатой, могут быть под­разделены на обязательные и факультативные, инициируемые компе­тентным государственным органом. К обязательным относятся реви­зии ежемесячных публичных доходов и расходов, счетов юридичес­ких лиц, более половины уставного капитала которых поступило от государства, а также счетов, подлежащих проверке по закону. Обяза­тельный характер имеют проверки полномочий на осуществление го­сударственного кредитования, контроль за кредитными операциями государства, а также за приемом и выдачей наличных денег, драгоцен­ных металлов, ценных бумаг и иных валютных ценностей, которые Банк Японии использует в интересах государства.

Факультативные ревизии проводятся Ревизионной палатой по соб­ственной инициативе или по инициативе кабинета министров. Отдель­ное министерство или ведомство не имеет права инициировать факуль­тативную проверку. Предметом факультативных ревизий становятся, как правило, счета, имеющие отношение к операциям по государ­ственному субсидированию, а также счета, по которым центральное правительство гарантирует выплаты по ссудам или процентам. Неред­ко факультативные ревизии осуществляются в связи с движением де­нег, ценных бумаг, иного имущества, не являющегося государствен­ной собственностью, но используемого в публичных интересах.

Как уже отмечалось, конституция возложила на Ревизионную па­лату контроль за исполнением государственного бюджета. В Законе о публичных финансах предусмотрено, что кабинет должен до 30 нояб­ря текущего года представить все необходимые материалы на рассмот­рение Ревизионной палаты. Порядок заключительного отчета об ис­полнении бюджета закреплен в статье 90 конституции: «Заключитель­ный отчет о государственных расходах и доходах ежегодно подверга­ется ревизии в Ревизионной палате и представляется Кабинетом Пар­ламенту вместе с докладом о ревизии в течение финансового года, непосредственно следующего за отчетным периодом». Контролю Ре­визионной палаты подлежат все счета публичных финансов, ежегодно рассматриваемые и утверждаемые парламентом.

Конституция определяет опосредованный характер взаимодействия Ревизионной палаты и парламента. Подготовленный Палатой доклад о ревизии вносится в парламент кабинетом. Однако в Законе о парла­менте (ст. 71) предусмотрено, что депутаты могут потребовать лично­го присутствия председателя Ревизионной палаты для дачи необходи­мых разъяснений.

В парламенте доклад о ревизии рассматривается в ревизионных комиссиях, созданных в обеих палатах. В составе ревизионной ко­миссии Палаты представителей 25 членов, а в аналогичной комиссии, созданной в Палате советников - 30 членов. В соответствии с регла­ментами палат к основным задачам ревизионных комиссий относятся рассмотрение всех документов, поступающих из Ревизионной пала­ты, предоставление разрешения на расходы из резервных фондов и др. Для более детального и тщательного рассмотрения Заключитель­ного отчета и Доклада о ревизии в ревизионных комиссиях палат со­здаются специализированные секции. Рассмотрение перечисленных до­кументов в комиссиях завершается принятием соответствующей ре­золюции палаты.

Бюджетное право Японии представляет собой пример развитого законодательства, сформировавшегося на протяжении последних пя­тидесяти лет и содействующего созданию оптимальных моделей пуб­личного управления.

5.2