18. Виды и принципы построения системы органов исполнительной власти.

Виды органов исполнительной власти

Конституция РФ, закрепляя единую систему органов испол­

нительной власти в Российской Федерации, не дает их полного

перечня; неясны конституционные термины «система» и

«структура» федеральных органов исполнительной власти, от­

сутствует четкая научная классификация субъектов, нет законов

о федеральных органах исполнительной власти.

этих пробелов позволила бы на уровне субъектов Федерации

разработать и внедрить различные модели их управленческих

органов. При этом законы и положения о всех звеньях управле­

ния обязательно должны включать все элементы их правового

статуса: цели, функции, связи, полномочия, ответственность,

организацию работы.

В Российской Федерации создано множество органов ис­

полнительной власти, различающихся по уровню их нахожде­

ния в структуре исполнительной власти, роли и масштабу дея-

тельности, сферам и отраслям управления, порядку принятия

решений, способу образования, характеру компетенции, в свя­

зи с чем представляется важным вопрос классификации этих

органов.

В зависимости от критерия, который лежит в основе класси­

фикации, можно выделить следующие виды органов исполни­

тельной власти.

1. По уровню нахождения органа в системе исполнительной

власти в Российской Федерации (в зависимости от федеративно­

го государственного устройства страны):

а) федеральные органы исполнительной власти (Правитель­

ство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, фе­

деральные агентства);

б) органы исполнительной власти субъектов РФ: республик,

краев, областей, городов республиканского значения (Москва и

Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.

Для данного раздела классификации важнейшее значение

имеет установление территориальных границ, в рамках которых

тот или иной орган исполнительной власти может осуществ­

лять государственно-властные полномочия. Традиционно в

этом случае говорят о территориальном масштабе деятельности

соответствующих органов исполнительной власти. Федераль­

ные органы исполнительной власти, осуществляя государствен­

ное управление на территории всей Российской Федерации,

могут создавать свои территориальные органы, которые не вхо­

дят в систему органов исполнительной власти субъектов РФ

(хотя их деятельность осуществляется в соответствующих субъ­

ектах РФ) , а также территориально-региональные органы испол­

нительной власти, компетенция которых распространяется на

территорию нескольких субъектов РФ (экономический район,

военный округ; соответственно можно говорить об органах

управления в определенном экономическом районе, органах

военного управления).

Принцип федерализма способствует формированию единой

системы органов исполнительной власти, предполагающей как

непосредственную подчиненность нижестоящих органов выше­

стоящим, так и известную самостоятельность, которая обеспе­

чивается действующим законодательством. Именно с учетом

принципа федерализма следует разрабатывать основные крите­

рии распределения полномочий федеральных, региональных

органов исполнительной власти и органов местного самоуправ­

ления, а также определять основы взаимодействия и порядок разрешения споров и коллизий между федеральными органами

исполнительной власти и органами исполнительной власти

субъектов РФ.

2. По субъекту, в ведении которого находится право формиро­

вать (учреждать) органы:

а) органы исполнительной власти, которые формируются

(учреждаются) самой Российской Федерацией в соответствии с

конституционными положениями, отнесшими процедуру обра­

зования этих органов к ведению Федерации. Следовательно, к

этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполни­

тельной власти и их территориальные органы;

б) органы исполнительной власти, которые формируются

(учреждаются) самими субъектами РФ на основании положе­

ний Конституции РФ, конституций (уставов) и законов субъек­

тов РФ. Право образования этих органов отнесено к ведению

субъектов РФ. Органы исполнительной власти, формируемые в субъек­

тах РФ, могут находиться в так называемом двойном подчине­

нии, т. е. подчиняться не только президентам, главам админи­

страций, но и соответствующим федеральным органам испол­

нительной власти. Например, управление внутренних дел

МВД России, действующее в субъекте РФ, подчиняется и

главе администрации, и министру (министерству) внутренних

дел РФ.

3. По способу и процедуре формирования (учреждения) органов:

а) органы, руководители которых избираются населением

соответствующей территории (например, органы местного са­

моуправления);

б) органы, формируемые в установленном порядке высши­

ми должностными лицами (глава государства, президент) или

главами исполнительной власти (президент, глава администра­

ции, высшее должностное лицо).

4. По организационно-правовым формам:

а) правительства (советы министров, которые имеют статус

правительств), например Правительство РФ, Правительство

республики, города федерального значения, краев, областей;

б) министерства (федеральные, республиканские, некоторых

областей — субъектов РФ) ;

в) государственные комитеты (республиканские);

г) федеральные службы и федеральные агентства (они могут

иметь свои территориальные органы государственного управле­

ния); д) администрации;

е) мэрии;

ж) департаменты, управления, главные управления, комите­

ты, отделы (они образуются в качестве структурных подразде­

лений как на уровне федеральных органов исполнительной

власти, так и в субъектах РФ) .

Федеральные органы исполнительной власти делятся на две

группы:

а) собственно федеральные органы исполнительной власти

(или «центральные» органы федеральной исполнительной вла­

сти) — федеральные министерства, федеральные службы и фе­

деральные агентства, которые осуществляют свои полномочия

на всей территории РФ.

нительной власти нормативно не определяется. Однако законо­

дательство РФ устанавливает понятие «центральный аппарат»

федеральных органов исполнительной власти (например, Слу­

жебный распорядок центрального аппарата Министерства эко­

номического развития и торговли Российской Федерации, ут­

вержден приказом Минэкономразвития России от 22 ноября

2005 г. № 306; находящийся в Реестре должностей федеральной

государственной гражданской службы, который утвержден Ука­

зом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574, перечень

должностей в центральном аппарате Министерства иностран­

ных дел РФ);

б) территориальные органы федеральных органов исполни­

тельной власти, осуществляющие свои полномочия на опреде­

ленной части территории (региона, субъекта РФ) .

5. По характеру компетенции (или содержанию деятельно­

сти):

а) органы исполнительной власти общей компетенции осуще­

ствляют управление на подведомственной территории всеми

или большинством отраслей и сфер деятельности (управления)

по всем основным вопросам их деятельности. Этим органам

принадлежит так называемая общая компетенция, т. е. они мо­

гут решать общие вопросы социального, экономического, куль­

турного, административно-политического строительства на со­

ответствующей территории;

б) органы отраслевой компетенции осуществляют управле­

ние подчиненными им отраслями в различных сферах государ­

ственной деятельности. Ими являются, как правило, федераль­

ные и республиканские министерства и образуемые ими иные

отраслевые органы государственного управления. В субъек- тах РФ также создаются органы отраслевого управления, вы­

ступающие структурными образованиями (например, админи­

страций краев, областей) и осуществляющие деятельность в

рамках конкретной отрасли управления;

в) органы межотраслевой компетенции выполняют специ­

альные функции для всех или для большинства отраслей и

сфер деятельности (управления). Орган исполнительной власти

межотраслевой компетенции учреждается в целях обеспечения

координации в управлении делами в конкретной отрасли и

сфере деятельности.

6. По порядку принятия управленческих решений (правовых ак­

тов управления):

а) коллегиальные органы;

б) единоначальные органы.

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации. Система органов исполнительной власти - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующие на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами. Система органов исполнительной власти в РФ образуется и функционирует в соответствии с принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.

Понятие "система органов исполнительной власти" характеризует организационное построение исполнительной власти в Российской Федерации. Она строится в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой сфере между РФ и субъектами Федерации. Согласно Конституции (ст. 71-73) деятельность органов исполнительной власти осуществляется в пределах совместного ведения субъектов РФ, в пределах совместного ведения РФ и субъектов федерации и в пределах самостоятельного ведения субъектов РФ. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных оранов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формиование федеральных органов исполнительной власти. В совместное ведение РФ и субъектов Федерации входит установление общих принципов организации системы органов государственной власти.

Единая система исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФ и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст.77 Конституции) 2. В этих пределах правительства, министерства и ведомства субъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами. В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.

В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам исключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно, независимо от федеральных органов исполнительной власти и неподотчетны им. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти на своей территории в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами. Конституцией РФ предусмотрено взаимное делегирование полномочий между органами исполнительной власти Федерации и субъектов РФ, осуществляемое на практике на основе соответствующих соглашений между ними.

В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня, которые включают:

руководящие органы (Президент РФ, Правительство РФ) и;

органы государственной администрации (министерства и иные ведомства).

Государственная администрация представляет собой административный аппарат, непосредственно реализующий государственную политику, цели и приоритеты, определяемые в решениях руководящих органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.