18. Виды и принципы построения системы органов исполнительной власти.
Виды органов исполнительной власти
Конституция РФ, закрепляя единую систему органов испол
нительной власти в Российской Федерации, не дает их полного
перечня; неясны конституционные термины «система» и
«структура» федеральных органов исполнительной власти, от
сутствует четкая научная классификация субъектов, нет законов
о федеральных органах исполнительной власти.
Ликвидацияэтих пробелов позволила бы на уровне субъектов Федерации
разработать и внедрить различные модели их управленческих
органов. При этом законы и положения о всех звеньях управле
ния обязательно должны включать все элементы их правового
статуса: цели, функции, связи, полномочия, ответственность,
организацию работы.
В Российской Федерации создано множество органов ис
полнительной власти, различающихся по уровню их нахожде
ния в структуре исполнительной власти, роли и масштабу дея-
тельности, сферам и отраслям управления, порядку принятия
решений, способу образования, характеру компетенции, в свя
зи с чем представляется важным вопрос классификации этих
органов.
В зависимости от критерия, который лежит в основе класси
фикации, можно выделить следующие виды органов исполни
тельной власти.
1. По уровню нахождения органа в системе исполнительной
власти в Российской Федерации (в зависимости от федеративно
го государственного устройства страны):
а) федеральные органы исполнительной власти (Правитель
ство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, фе
деральные агентства);
б) органы исполнительной власти субъектов РФ: республик,
краев, областей, городов республиканского значения (Москва и
Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.
Для данного раздела классификации важнейшее значение
имеет установление территориальных границ, в рамках которых
тот или иной орган исполнительной власти может осуществ
лять государственно-властные полномочия.
Традиционно вэтом случае говорят о территориальном масштабе деятельности
соответствующих органов исполнительной власти. Федераль
ные органы исполнительной власти, осуществляя государствен
ное управление на территории всей Российской Федерации,
могут создавать свои территориальные органы, которые не вхо
дят в систему органов исполнительной власти субъектов РФ
(хотя их деятельность осуществляется в соответствующих субъ
ектах РФ) , а также территориально-региональные органы испол
нительной власти, компетенция которых распространяется на
территорию нескольких субъектов РФ (экономический район,
военный округ; соответственно можно говорить об органах
управления в определенном экономическом районе, органах
военного управления).
Принцип федерализма способствует формированию единой
системы органов исполнительной власти, предполагающей как
непосредственную подчиненность нижестоящих органов выше
стоящим, так и известную самостоятельность, которая обеспе
чивается действующим законодательством. Именно с учетом
принципа федерализма следует разрабатывать основные крите
рии распределения полномочий федеральных, региональных
органов исполнительной власти и органов местного самоуправ
ления, а также определять основы взаимодействия и порядок разрешения споров и коллизий между федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти
субъектов РФ.
2. По субъекту, в ведении которого находится право формиро
вать (учреждать) органы:
а) органы исполнительной власти, которые формируются
(учреждаются) самой Российской Федерацией в соответствии с
конституционными положениями, отнесшими процедуру обра
зования этих органов к ведению Федерации. Следовательно, к
этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполни
тельной власти и их территориальные органы;
б) органы исполнительной власти, которые формируются
(учреждаются) самими субъектами РФ на основании положе
ний Конституции РФ, конституций (уставов) и законов субъек
тов РФ.
Право образования этих органов отнесено к ведениюсубъектов РФ. Органы исполнительной власти, формируемые в субъек
тах РФ, могут находиться в так называемом двойном подчине
нии, т. е. подчиняться не только президентам, главам админи
страций, но и соответствующим федеральным органам испол
нительной власти. Например, управление внутренних дел
МВД России, действующее в субъекте РФ, подчиняется и
главе администрации, и министру (министерству) внутренних
дел РФ.
3. По способу и процедуре формирования (учреждения) органов:
а) органы, руководители которых избираются населением
соответствующей территории (например, органы местного са
моуправления);
б) органы, формируемые в установленном порядке высши
ми должностными лицами (глава государства, президент) или
главами исполнительной власти (президент, глава администра
ции, высшее должностное лицо).
4. По организационно-правовым формам:
а) правительства (советы министров, которые имеют статус
правительств), например Правительство РФ, Правительство
республики, города федерального значения, краев, областей;
б) министерства (федеральные, республиканские, некоторых
областей — субъектов РФ) ;
в) государственные комитеты (республиканские);
г) федеральные службы и федеральные агентства (они могут
иметь свои территориальные органы государственного управле
ния); д) администрации;
е) мэрии;
ж) департаменты, управления, главные управления, комите
ты, отделы (они образуются в качестве структурных подразде
лений как на уровне федеральных органов исполнительной
власти, так и в субъектах РФ) .
Федеральные органы исполнительной власти делятся на две
группы:
а) собственно федеральные органы исполнительной власти
(или «центральные» органы федеральной исполнительной вла
сти) — федеральные министерства, федеральные службы и фе
деральные агентства, которые осуществляют свои полномочия
на всей территории РФ. Термин «центральные» органы испол
нительной власти нормативно не определяется.
Однако законодательство РФ устанавливает понятие «центральный аппарат»
федеральных органов исполнительной власти (например, Слу
жебный распорядок центрального аппарата Министерства эко
номического развития и торговли Российской Федерации, ут
вержден приказом Минэкономразвития России от 22 ноября
2005 г. № 306; находящийся в Реестре должностей федеральной
государственной гражданской службы, который утвержден Ука
зом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574, перечень
должностей в центральном аппарате Министерства иностран
ных дел РФ);
б) территориальные органы федеральных органов исполни
тельной власти, осуществляющие свои полномочия на опреде
ленной части территории (региона, субъекта РФ) .
5. По характеру компетенции (или содержанию деятельно
сти):
а) органы исполнительной власти общей компетенции осуще
ствляют управление на подведомственной территории всеми
или большинством отраслей и сфер деятельности (управления)
по всем основным вопросам их деятельности. Этим органам
принадлежит так называемая общая компетенция, т. е. они мо
гут решать общие вопросы социального, экономического, куль
турного, административно-политического строительства на со
ответствующей территории;
б) органы отраслевой компетенции осуществляют управле
ние подчиненными им отраслями в различных сферах государ
ственной деятельности. Ими являются, как правило, федераль
ные и республиканские министерства и образуемые ими иные
отраслевые органы государственного управления. В субъек- тах РФ также создаются органы отраслевого управления, вы
ступающие структурными образованиями (например, админи
страций краев, областей) и осуществляющие деятельность в
рамках конкретной отрасли управления;
в) органы межотраслевой компетенции выполняют специ
альные функции для всех или для большинства отраслей и
сфер деятельности (управления). Орган исполнительной власти
межотраслевой компетенции учреждается в целях обеспечения
координации в управлении делами в конкретной отрасли и
сфере деятельности.
6. По порядку принятия управленческих решений (правовых ак
тов управления):
а) коллегиальные органы;
б) единоначальные органы.
Система органов исполнительной власти в Российской Федерации. Система органов исполнительной власти - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующие на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами. Система органов исполнительной власти в РФ образуется и функционирует в соответствии с принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.
Понятие "система органов исполнительной власти" характеризует организационное построение исполнительной власти в Российской Федерации. Она строится в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой сфере между РФ и субъектами Федерации. Согласно Конституции (ст. 71-73) деятельность органов исполнительной власти осуществляется в пределах совместного ведения субъектов РФ, в пределах совместного ведения РФ и субъектов федерации и в пределах самостоятельного ведения субъектов РФ. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных оранов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формиование федеральных органов исполнительной власти. В совместное ведение РФ и субъектов Федерации входит установление общих принципов организации системы органов государственной власти.
Единая система исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФ и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст.77 Конституции) 2.
В этих пределах правительства, министерства и ведомства субъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами. В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам исключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно, независимо от федеральных органов исполнительной власти и неподотчетны им. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти на своей территории в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами. Конституцией РФ предусмотрено взаимное делегирование полномочий между органами исполнительной власти Федерации и субъектов РФ, осуществляемое на практике на основе соответствующих соглашений между ними.
В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня, которые включают:
руководящие органы (Президент РФ, Правительство РФ) и;
органы государственной администрации (министерства и иные ведомства).
Государственная администрация представляет собой административный аппарат, непосредственно реализующий государственную политику, цели и приоритеты, определяемые в решениях руководящих органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.