История развития инвестиционного законодательства

Обратимся ко времени, предшествовавшему распаду Советского Союза (1991 год). Горбачёвская оттепель, «перестройка» и «новое мышление» конца 80-х годов прошлого века явно показала, что существующая социалистическая плановая система уже не решала новые задачи, стоящие перед обществом.

В этих сложных условиях 7 декабря 1990 года, был принят Закон «Об иностранных инвестициях в Казахской ССР»,^[250] который без преувеличения можно отнести к категории прогрессивных правовых актов того времени. Этим законом было признано, что «предметом иностранных инвестиций на территории Казахской ССР могут быть предприятия, долевое участие в имуществе советских юридических лиц, акции и другие ценные бумаги, иное имущество, а также приобретённые имущественные права на использование природных ресурсов в Казахской ССР для осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Казахской ССР». Это положение на законодательном уровне признавало возможность участия иностранных хозяйствующих субъектов, большинство из которых являлись частными компаниями, во владении, пользовании и распоряжении активами страны. Так был дан «зелёный цвет» для иностранных инвестиций, для рыночных отношений и для приватизации государственной собственности. Это сыграло огромную роль в развитии сферы недропользования на основе иностранных инвестиций.

Уже в начале 90-х годов крупнейшие транснациональные корпорации пришли в Казахстан, заключив первые инвестиционные договоры и контракты на недропользование.

Приход иностранных инвесторов в нефтегазовую отрасль и их успешная деятельность создали привлекательный инвестиционный климат в Казахстане, что повлекло за собой привлечение новых инвестиций в иные важные отрасли экономики: угольную, металлургическую, урановую, золотодобывающую, даже в коммунальную. Так был дан хороший старт для иностранных инвестиций.

Этот положительный пример послужил одним из оснований для принятия 10 июня 1991 года другого важного Закона «Об инвестиционной деятельности в Казахской ССР»,^[251] на основании которого под «инвестициями» понимались «все виды вложений финансовых и материально-технических средств, а также имущественные права и интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности с целью получения прибыли, социального, экономического, экологического и научно-технического эффекта». Впервые субъектами инвестиционной деятельности признали не только иностранных, но и казахстанских участников. Это закон дал новый импульс для утверждения рыночных отношений.

Приходу иностранных и национальных инвестиций в экономику Казахстана, особенно в бюджетообразующие отрасли, в частности, в сферу недропользования, способствовали и нормы налогового законодательства того времени. Так, например, статья 10 Закона Казахской ССР «О налогах с предприятий, объединений и организаций» от 14 февраля 1991 года^[252] предусматривал возможность предоставления значительных налоговых льгот и преференций инвесторам.

Так в стране была создана серьезная правовая база для инвестиционной деятельности. Следует отметить, что в то время ни одна союзная республика, входящая в состав СССР, не имела такие прогрессивные правовые акты.

После объявления суверенитета и независимости, Казахстан в кратчайшие сроки сформировал новые институты власти и основы рыночной экономики, провёл приватизацию собственности и денежную реформу, принял ряд законов, направленных на развитие и укрепление финансовой системы. Даже в условиях парламентского кризиса в 1995 году Президент Республики Казахстан, получив чрезвычайные полномочия, принял важные Указы, имеющие силу закона, которые заложили надёжный фундамент для вхождения страны в международные экономические отношения.

28 февраля 1997 года был принят еще один правовой акт - Закон «О государственной поддержке прямых инвестиций»^[253] с целью создания благоприятного инвестиционного климата для обеспечения ускоренного развития производства товаров, работ и оказания услуг в приоритетных секторах экономики.

Всё это дало свои положительные результаты, и Казахстан успешно развивался до наступления нынешнего кризиса. Однако, созданная в государстве за последние десятилетие экономическая и финансовая система позволяют и в эту кризисную ситуацию справляться с трудностями в экономике и социальной сфере. Созданные на основе привлечённых инвестиций промышленные предприятия, особенно в сфере недропользования, успешно работают, несмотря на значительное снижение мировых цен на минеральное сырьё.

8 января 2003 года был принят новый Закон «Об инвестициях»,^[254] которым были признаны утратившими силу вышеприведённые законодательные акты. Это было новым шагом государства, направленным на регулирование отношений в сфере инвестиционной деятельности в условиях некоторой стабильности политической и экономической ситуации в стране. Данный закон является действующим правовым актом и на сегодняшний день, поэтому следует отметить его важное положение, закреплённое в пункте 3 статьи 4, где указывается, что «Республика Казахстан гарантирует стабильность условий договоров, заключённых между инвесторами и государственными органами Республики Казахстан, за исключением случаев, когда изменения в договоры вносятся по соглашению сторон». Однако это общее правило не распространяется на:

I.

II. изменения и дополнения, которые вносятся в законодательные акты Республики Казахстан в целях обеспечения национальной и экологической безопасности, здравоохранения и нравственности.

С принятием этого законодательного акта ситуация в сфере инвестиционной деятельности резко изменилось. Уполномоченные государственные органы начали распространять положения вновь принятых правовых актов на деятельность недропользователей-инвесторов, заключивших с Республикой Казахстан инвестиционные договоры и контракты на недропользование. Начала формироваться ошибочная судебная и иная правоприменительная практика, что в свою очередь привело к нарушению баланса интересов участников инвестиционной деятельности. Чтобы не быть голословным, приведу примеры.

Спорные законодательные положения и вопросы стабильности контрактных положений

Так, наиболее спорными в настоящее время являются законодательные положения о том, что компетентный государственный орган вправе расторгнуть контракт в одностороннем порядке при невыполнении (воспрепятствовании) недропользователем требований в отношении приоритетного права государства на приобретение отчуждаемого права на недропользование и/или отчуждаемой доли участия (пакета акций) в юридическом лице, обладающем правом на недропользование (подпункт 6 пункта 2 статьи 45-2 и статья 71 Закона РК «О недрах и недропользовании»). Эта законодательная новелла была введена в действие Законом РК №2 от 24 октября 2007 года^[255] по инициативе Правительства РК. Здесь возникает вопрос, можно ли распространить это требование на контракты, заключённые до введения в действие этого законодательного положения, поскольку, практически во всех ранее заключённых контрактах на недропользование, имеются нормы о гарантиях стабильности контрактных положений, это, во-первых.

Проанализируем эту ситуацию. Так, например, в большинстве крупных контрактах на недропользование, в основном заключённых с международными энергетическими компаниями, имеющими в Казахстане дополнительный статус и иностранного инвестора, имеются положения о том, что каждый участник проекта имеет приоритетное право на приобретение отчуждаемого права на недропользование и/или отчуждаемой доли (пакета акций) в юридическом лице. В них не указывается исключительное и превалирующее приоритетное право государства на приобретение отчуждаемых долей (пакета акций).

Известно, что любой контракт, заключённый между недропользователем и компетентным государственным органом, является по своей сути гражданско-правовым договором между двумя и несколькими субъектами, предметом которого является разработка недр (добыча, разведка, совмещённая разведка и добыча, строительство или эксплуатация подземных сооружений). Каждая сторона контракта (договора) имеет строго определённые права и обязательства. В силу этого, обратимся к статье 383 ГК РК,^[256] где закреплено положение о том, что «договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законодательством (императивным нормам), действующим в момент его заключения. Если после заключения договора законодательством устанавливаются обязательные для сторон правила, иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключённого договора сохраняют силу, кроме случаев, когда законодательством установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключённых договоров». Вполне ясное положение кодекса, стоящего выше на одну ступень, чем закон, в иерархии нормативных правовых актов,^[257] из которого усматривается, что условия заключённых договоров сохраняют силу всегда, если об обратном прямо не указано в новом правовом акте.

В соответствии с положениями, закреплёнными в статье 71 Закона «О недрах и недропользовании» «недропользователю гарантируется защита его прав в соответствии с законодательством. Изменения и дополнения законодательства, ухудшающие положение недропользователя, не применяется к контрактам, заключённым до внесения данных изменений и дополнений». Эти гарантии «не распространяются на изменения законодательства Республики Казахстан в области обеспечения обороноспособности, национальной безопасности, в сфере экологической безопасности и здравоохранения». Аналогичное положение закреплено и в статье 57 Закона РК «О нефти» № 2350 от 28 июня 1995 года.^[258] Вопросы стабильности условий соглашений регулировались ранее и Законом РК № 68 «О соглашениях (контрактах) о разделе продукции при проведении нефтяных операций на море» от 8 июля 2005 года.^[259]

Таким образом, в действующем законодательстве Республики Казахстан закреплено общее правило о стабильности ранее заключённых инвестиционных договоров и контрактов на недропользование, и государство гарантирует их стабильность. Имеющиеся исключения из общего правила не подлежат широкому толкованию и связаны, в первую очередь, с вопросами обеспечения национальной безопасности, экологической безопасности, обеспечением состояния здравоохранения и нравственности, а также с вопросами оборота подакцизных товаров.