Глава 5. Япония

Япония имеет достаточный исторический опыт в осуществлении экспортного контроля за вооружениями и чувствительными военными техно.тої иями. Так. 21 апреля 1967 г. премьер-министр Е.Сато объявил о введении политики так называемых «Трех принципов», направленной на ограничения экспорта вооружений^[45].

ио

27 февраля 1976 г. правительство подтвердило эти принципы и в достаточной степени ужесточило их. Выступая в парламенте, премьер- министр Т.Мики заявил, что правительство, сохраняя позиции миролюбивого государства, тщательно следит за соблюдением экспортного контроля с тем, чтобы избежать прямого или косвенного содействия международным конфликтам. Оно продолжит осуществление этой политики в соответствии со следующими основными принципами:

a) Экспорт вооружений в страны, указанные в «Трех принципах» не должен допускаться.

b) Экспорт вооружений в другие регионы также не должен допускаться, если это противоречит духу японской конституции и международно-правовым нормам о международной торговле.

c) Экспорт оборудования, относящегося к производств} вооружений подпадает под те же ограничения, что и собственно вооружения^[46].

Таким образом, экспорт вооружений практически полностью запрещен в Японии уже с середины 60-х годов. Естественно, есть и исключения из этих правил, касающиеся, в основном, самолетов гражданской авиации, которые являются товарами двойного назначения.

Важно отметить, что ни японское законодательство, ни политика «Трех принципов» не запрещают экспорт вооружений, в том числе ракет, или оружейной технологии в СШЛ.

I IPO театра военных действий с применением ракет-перехватчиков нового поколения^[47].

Японское законодательство об экспортном контроле

Японское законодательство содержит особые положения, pen пирующие экспорт оружейных и двойных технологий. В СООТВЄГСІВИИ с Законом о международной торговле (N 228), вступившим в силу I декабря 1949 г., для осуществления экспорта оружия и оборудования для его производства необходимо подучить разрешение Министерства международной торговли и промышленности (М.МТГІ). В насгоящес время такое разрешение требуется также для экспорта товаров и технологий, подпадающих иод режимы нераспространения оружия, в которых Япония участвует (Япония - участник РКРТ с 1987 года). Статья ^8 п.1 Закона предусматривает, что необходимо получение экспортных лицензий от ММТИ для экспорта товаров определенных категорий в определенные пункты назначения. Для предотвращения обхода этого требования Статьей 48 п.2 предусматривается необходимость лицензии для экспорта товаров определенных каїегорий безотносительно к пункту назначения (ОМУ, компоненты и оборудование для производства этих видов вооружений), а Статья 25 ин. 1 и 2 предписывает в определенных случаях получение лицензии для предоставления технологических услуг (обслуживание объектов, техническая помощь и т.д.).

Статья 69 Закона о международной торговле предусматривает ответственность за нарушение Статей 25 и 48. Максимальный срок тюремного заключения - 5 лет, максимальный штраф - 2 млн. йен. Кроме того, если денежное выражение дохода от экспорта запрещенных товаров и технологий, умноженное в пять раз, превышает 2 млн. йен. тогда максимальный штраф и будет равен пятикратной сумме дохода от такого экспорта.

Закон о международной торговле. Распоряжение об экспортном контроле и Распоряжение о внешней торговле определяют товары, в отношении которых действуют ограничения на экспорт. Товары подразделяются на категории: вооружения и их компоненты, оборудование и материалы для производства ОМУ, а также предметы, временно контролируемые Пост-КОКОМовскими Вассенаарски.ми Договоренноетями (те же, которые подпадали под ограничения КОКОМ). В соответствии с Вассенаарскими Договоренностями государства- участники неофициально договорились о лицензионном порядке экспорта в Ирак, Иран, Ливию и Северную Корею. В Японии экспорт товаров, контролируемых Вассенаарскими Договоренностями, в другие страны также требует получения экспортной лицензии для предотвращения обхода соответствмощих ограничений, хотя это нс относится к государствам-участникам.

В соответствии со Статьей 69 п.4 Закона о международной торговле ММ’ГП может запросить мнение МИДа Японии в отношении выдачи определенной лицензии. Когда МИД считает это необходимым для поддержания межд\\ народного мира и безопасности, он может по своей инициативе обратиться в ММТП по вопросу о необходимости имплементации международных норм об экспортном контроле. В то же время, какого-либо формального, предусмотренного законом механизма межведомственных консультаций в этой области, как в большинстве стран, рассмотренных выше, в Японии не существует.

Экспортерам рекомендуется обращаться к экспортным инспекторам ММТП за консультацией о том, подпадает ли их товар под ограничения на экспорт. Таможенные службы следят за соблюдением этих ограничений: в соответствии со Статьей 70 Закона о таможне, экспортер должен представить на таможне разрешение ММТП на экспорт товаров, доставленных для досмотра и подпадающих под ограничения экспортного контроля.

В случае, если в ходе таможенного досмотра будет доказано, что на контролируемые товары или технологии у экспортера нет соответствующей лицензии или она недействительна, таможенная служба может их задержать в соответствии со Статьями 119, 121 и 123 Закона о таможне, хотя конфискации товаров при этом не предусматривается. Главный таможенный инспектор имеет полномочие отдать приказ воздушным или морским судам о разгрузке и, в случае необходимости, приостановке таможенного досмотра и задержке отправления. В соответствии со Статьей 111 Закона о таможне уголовная-ответственность за нарушение этих предписании - до трех дет лишения свободы и/ндн штраф в размере до 300 тыс. иен.

Нарушения правил об экспортном контроле в Японии

Многие виды коммерческой продукции могут быть использованы в военных целях. Япония, являясь одной из ведущих индустриальных стран мира, экспортирует значительное количество товаров и технологии двойного назначения, которые используются вооруженными силами многих государств. Например, японские грузовые автомобили, проданные Северной Корее, были модифицированы под ракетные пусковые установки¹\'⁰, и это не единственный случай нарушения ограничений на экспорт новейших технологий и оборудования японскими компаниями при том, что Япония является участником многочисленных режимов нераспространения, в том числе РКРТ и Вассенаарскнх договоренностей.

В конце 80-х годов японская компания JAE (Japan Aviation Electronics Industry- Corporation) передала, в частности, производимые по лицензии США компоненты для ракет класса «воздух-воздух» AIM-9.

U5

следствия и судебных слушаний в Японии и США в 1991 и 1992 гг., во время ирано-иракской войны компания JA1 передавала Ирану лицензированные в США военные технологии и оборудование через коммерческие компании, функционирующие в шт. Флорида, в Сингапуре и в Гонконге’*’.

Компания JAE признала себя виновной в нарушении японского и американского законодательства об экспортном контроле, а также - условий американо-японского соглашения о лицензировании. Она была оштрафована на сумму в 15 млн. долл, в США; кроме того государственный департамент вынес решение об отказе компании в получении любых экспортных лицензий США в течение одного года. Японский суд вынес решение о наложении штрафа на компанию в размере, эквивалентном 37 тыс. долл, и лишении свободы на два года условно двух ее сотрудников, наиболее активно вовлеченным в незаконную сделку. ММТП ввело запрет на любой экспорт компании в течение 18 месяцев. Кроме того было прекращено участие компании. JAE в

совместной американо-японской программе создания истребителя

i?cv I??

«rSX»

Начиная с 1987 г. японское правительство ввело серию мер по улучшению национальной системы экспортного контроля. ММТП разработало соответствующую программу, охватывающую экспортный контроль не только на уровне правительства, но и на уровне компаний- производителей. Этот опыт крайне любопытен, так как столь развитый внутрифирменный контроль Японии делает ее экспортную систему

\'•’ Ізмжс Стр 55 \'■* Tav же

гораздо более либеральной по сравнению с существующими в европейских странах.

В 1989 г. ММТП создало исследовательскую организацию по экспортному контролю - Информационный центр по контролю за торговлей стратегическими товарами (Центр). Его целью было создание условии для добровольного экспортного контроля на уровне различных отраслей промышленности путем сбора, анализа и предоставления информации о технологиях стратегического значения в сотрудничестве с правительственными и промышленными кругами, а также компаниями- производителями.

Одно из главных подразделений Центра - Главный исследовательский комитет (Комитет), который предоставляе і специализированные консультации и техническое содействие в своих 6-ти комитетах и 18-ти подкомитетах. Комитет занимается оценкой технологий и их наличия за рубежом (имеется в виду уровень технологии, стадия разработки, производственные мощности, имеющиеся, в частности, в развивающихся странах), а также - отслеживанием новейших разработок технологий, которые охватываются международными режимами нераспространения, в которых участвует Япония. На основе этих оценок Комитет готовит предложения в правительство, содержащие основные правила экспортного контроля, в частности - эффективные процедуры выдачи экспортных лицензий.

Одной из главных функций Комитета является содействие компаниям-производителям в выработке собственных систем экспортного контроля. Комитет предоставляет консультации относительно торговых проектов этих компаний, отдельных договоров и операций на рынке, что помогает сделать внутреннюю систему экспортного контроля компании более рациональной и эффективной. В настоящий момент Комитетом создается компьютерная система для подами заявок на экспортные лицензии. Также создаются компьютерные системы поиска и оценки контролируемых груюв. Комитет издает собственные журналы другие периодические издания, руководства, справочные материалы по экспортному контролю.

Еще одной важной функцией Комитета является проведение различных семинаров и курсов для персонала компаний, ответственног о за вопросы экспортного контроля, причем не только для японских компаний, но и для представителей иностранных правительств. Программы включают лекции по изменениям в законодательстве, семинары для экспертов по экспортному контролю. Комитет поддерживает широкие контакты с зарубежными исследовательскими организациями.

В 1992 г. в рамках Главного исследовательского комитета был создан Комитет по политике экспортного контроля. Он подразделяется на два основных подкомитета - Комитет по нераспространению и Комитет по технологии и информации. Первый занимается проблемами нераспространения через экспортные ограничения и контроль на государственном уровне: анализирует системы экспортного контроля, существующие в других индустриально-развитых странах, текущие проблемы японской экспортной системы, вырабатывает и предлагает введение необходимых корректировок. Второй подкомитет сфокусирован на внутренний экспортный контроль компаний-производителей: следит за соблюдением правил контроля за потребителями продукции этих компаний, сертификацией конечных потребителей и на этой основе

I IS

вырабатывает рекомендации по «самоконтролю» компаниям, экспортирующим чувствительные технологии.

Любопытно то, каким путем японское правительство стимулирует общество к соблюдению норм экспортного контроля. Кроме уже перечисленных выше механизмов консультаций, предоставляемых компаниям-экспортерам, оно организует различные семинары л дискуссионные іруїіпьі с привлечением различных категорий участников. Так, в сентябре 1992 г. в рамках ММТП был организован специальный комитет ио политике в области экспортного контроля, состоящий из 19 членов-представителей различных областей: промышленники, юристы, ученые, журналисты. Цель этого комитета - выработка основных направлений формирования будущей политики экспортного контроля в Японии. Соответствующий доклад представляется комитетом министру международной торговли и промышленности. Среди проблем, анализируемых в рамках комитета, - экспортный контроль в период после холодной войны, экспортный контроль в отношении вооружений и двойных технологий и др. Таким образом создаются более тесные связи между правительством, производством, наукой и прессой в решении проблем экспортной политики.

Экспортный контроль внутри компаний-производителей

Представляется целесообразным подробно рассмотреть этот феномен в данном исследовании, несмотря на его, на первый взгляд, «частноправовой характер». В России система внутрифирменного экспортного контроля только начинает функционировать (см. Раздел 4: «Российский подход...»). В этой связи опыт страны, где она действует уже десять дет, весьма полезен, особенно с точки зрения несовершенства этою неотъемлемого сегмента современных систем экспортного контроля.

ММТП постановило, что японские компании-производители и компании-экспортеры высокотехнологичных товаров должны сформировать так называемую «программу соблюдения» компанией экспортных ограничений (се официальное название - «Внутренние правила в отношении соблюдения экспортного законодательства»). Описание Проірамми представляется в ММТП для инспекции. Если ММТП приходит к заключению о ее соответствии правилам, компания подччает соответствующий сертификат. Нет требования относительно обязательности наличия в компании такой Программы. Однако она крайне желательна, и в случае ее отсутствия экспортные поставки такой компании скорее всего задерживаются таможней. Эта система была введена в 1988 г. как одна из мер совершенствования японской системы экспортного контроля. Тогда же в ММТП был сформирован отдел инспекторов по экспорту стратегических материалов, которые на регулярной основе осуществляют проверки частных компаний.

Содержание программы соблюдения компанией экспортных ограничений зависит от отрасли, вида выпускаемой продукции и масштабов компании. В то же время ММТП требует от компаний предоставления в рамках программы следующей информации:

1. Стандарты, которые сформулировала для себя компания в области экспортного контроля.

2. Система контроля и ответственности внутри компании за нарушения экспортных правил.

3. Процедуры, с помощью которых компания определяет целесообразность и законность экспортных операций.

|?0

4. Система контроля поставок.

5. Система внутренних инспекций.

О. Система обучения и переподготовки персонала.

7. Система контроля за документацией.

8. Руководящие предписания для филиалов и дочерних компаний

9. Наказания за нарушения правил компании.

В инструкции ММТП от 24 июня 1994 г. содержится рекомендация компаниям пересмотреть свои внутренние экспортные правила с учетом меняющейся международной обстановкой и внедрить у себя программы соблюдения, если ранее их не было. В инструкции подчеркивается важность как спецификаций экспортной продукции, так и определения ее конечных потребителей. Предлагается также, чтобы президент компании нес персональную огвегственность за нарушения экспортных правил компании, а не ее сотрудники-исполнители.

Таким образом, программа соблюдения не является требованием закона в чистом виде. Но правительство создало такие условия при которых его рекомендация о создании программы воспринимается большинством компаний как распоряжение. Для них становится выгодным создание собственной системы экспортного контроля. Так, например. Информационный центр по контролю за юрювлей стратегическими товарами (см. выше) предоставляет консультации компаниям с такими программами бесплатно, кроме того, для них действует упрощенный порядок лицензирования и таможенною оформления экспортных операций. В настоящий момент их большинство: с 1994 по 1996 гг. количество таких «добросовестных» компаний увеличилось со 150 до 950.

Компании-производители многих государств высказываю г обеспокоенность теми правилами, которые составляют национальные системы экспортного контроля, в особенности в отношении необходимости выяснения конечного потребителя и способ применения экспортной продукции. В государствах-членах Европейского союза, как уже было показано ранее в данном исследовании, было принято и введено в действие единообразное законодательство по экспортному контролю, рассчитанное на отслеживание военного применения не только контролируемых товаров (всеобъемлющая система экспортного контроля - «catch-all system»). Япония эту систему считают слишком сложной и «строгой», поэтому там применяется принцип «knows» (см. главу «Национальные системы...США»).

В Японии принцип «knows» относится лишь к строго оговоренному списку товаров. Если компания намеревается экспортировать товары, включенные в него, и при этом знает, что они могут быть использованы конечным потребителем в военных целях, то она должна обратиться в правительство за экспортной лицензией. Большинство товаров, не имеющих ярко выраженного военного применения, являются неконтролируемыми. В Японии, кроме того, существует еще одна категория товаров с особым режимом контроля: экспортер должен незамедлительно поставить в известность ММТП и подать заявку о получении лицензии на экспорт товара, если товар экспортируется в страну, против которой введены какие-либо экспортные ограничения, и. по сведениях^ экспортера, может быть использован для создания оружия, в том числе ядерного. Это скорее исключение из правил принципа «knows», оно фактически носит обязательный характер, хотя и опубликовано в форме рекомендации.

По мнению японских экспертов, данной системе не хватает точное і и в отношении тех требований, которые предъявляются к компаниям- экспортерам. Сложность в том, чтобы определить, сколько, собственно, должен «знать» экспортер о движении и использовании товара после осуществления экспорта. Может возникнуть ситуация, при которой, экспортеру не известно о будущем военном использовании его продукции, и его контроль оказывается недостаточно жестким, за что потом компания подвергается различного рода взысканиям и наказаниям. Дія компаний предпочтительнее работать в строгом соответствии с четкими предписаниями правительства относительно того, насколько они должны быть информированы об «послеэкспортном» использовании их продукции, какие меры предосторожности они должны принимать для исключения военного использования, и как правительство должно определять, принимала ли компания меры контроля за движением своей продукции и насколько эти меры были адекватны.

Для частных компаний, естественно, предпочтительнее было бы иметь четкие стандарты, закрепленные в правительственных нормативных актах, которые можно было бы применять универсально ко всем экспортно-импортным операциям: перечень «запрещенных стран» либо критерии для определения «запрещенных стран», исчерпывающий перечень товаров, подпадающих или определенно не подпадающих иод экспортный контроль, правила для конечного использования и конечных потребителей, пределы ответственности частных компаний за нарушение этих стандартов, возможно также - перечень компаний, разработавших программы соблюдения экспортных ограничений и получивших от правительства соответствующий сертификат. Однако сложность разработки їдких правительственных стандартов состоит в необходимости постоянно адаптировать их в соответствии с меняющимися условиями международного рынка тонких технологий и других стратегических товаров.

Еще одна проблема внутреннего экспортного контроля компаний - его стоимость. Она возникает реже в случае с крупными компаниями. Но высокотехнологичное производство стратегических товаров предполагает узкую специализацию и расширенную сеть поставщиков соответствующих материалов и компонентов. Некоторые из них - мелкие и средние компании, которые не всегда в состоянии проводить постоянное наблюдение за движением товаров и создавать базы данных потребителей и стран, в которые они экспортируются. Даже для крупных компаний чрезвычайно сложно отслеживать таким образом последствия абсолютно всех экспортных операций. Так, например, корпорация «Сумимото», одна из крупнейших в Японии, является поставщиком более 50 тыс. различных товаров 70 тыс. зарубежным компаниям. В этой корпорации существует программа соблюдения экспортных ограничений, в соответствии с которой 30 стран являются «нежелательными» для экспорта, и более 6000 товаров, которые она производит, требуют подробного выяснения деталей их предполагаемого конечного использования потребителем еще до заключения сделки о поставке. Только за трсхлетний период таким образом было подвергнуто проверке более 10 тыс. экспортных операций¹²\'.

В некоторых случаях конечное использование некоторых товаров отследить практически невозможно. Так, например, углеродные волокна ранее использовались исключительно в ракетном и авиационном

Там же.

производстве, теперь они имеют широкое применение и в гражданской сфере. Они, как правило, продаются крупным оптовым компаниям, которые поставляют их более мелким оптовикам или уже конечным потребителям. Аналогичные сложности возникают при попытке определить конечного потребителя материалов с широким спектром применения. Многие конечные потребители, в особенности в развивающихся странах, не имеют каталогов своей продукции. Это создает определенные сложности в определении профиля компании, целей импорта соответствующих товаров, их последующего применения. Для получения подобной информации экспортеру понадобится содержательная база данных. Ее составление требует тесного сотрудничества с правительством.

ММ’ГП пытается облегчить эту систему тем, что предоставляет компаниям консультации по всем вопросам, возникающим > них в процессе осуществления внутреннего экспортного контроля. В соответствии с разъяснениями министерства, экспортерам не обязательно активно отслеживать абсолютно весь экспорт. В то же время, может сложиться ситуация, при которой любая неясность, возникающая по поводу конечного потребителя и конечного потребления продукции на любой стадии экспорта, вызовет большое количество запросов в министерство. Это, в свою очередь, послужит причиной увеличения продолжительности процедуры выдачи экспортных лицензий.

В качестве одного из наиболее эффективных способов обеспечения национального экспортного контроля без ущерба и снижения уровня торгового оборота на рынке ракетных и других высоких технологий японские эксперты предложили ускорение процедуры выдачи экспортных лицензий. С этой целью в 1994 г. ММТП ввело специальную систему так называемого «полного экспортного лицензирования» для ускорения этого процесса компаниям, имеющим эффективные системы внутреннего экспортного контроля. Новая система предполагает выдачу полной экспортной лицензии компании, которая соблюдает два условия: во- первых, в компании должен быть отлажен строгий внутренний контроль в виде сертифицированной программы соблюдения экспортных ограничений, во-вторых, экспортер и конечный потребитель не должны быть связаны финансово-кредитными договорными отношениями. «Полнота» лицензии заключается, в частности, в том, что она позволяет лицензиату осуществлять экспорт без консультации с ММТП в любые страны, в том числе, не участвующие в международных режимах экспортного контроля.

Позиция Японии в отношении международной системы экспортных ограничений состоит в признании необходимости универсального режима, затрагивающего не только традиционно высокотехнологичные индустриально-развитые страны-участницы. Многие развивающиеся страны успешно создают высоко технологичную исследовательскую и производственную базу в области электроники, новейших материалов, авиации, ракетостроения. Новые индустриальные страны производят и экспортируют многочисленные высокотехнологичные товары, в особенности это относится к странам Южной и Юго-восточной Азии. В связи с тем, что в настоящее время многие виды высоких технологий можно получать от нескольких альтернативных поставщиков, экспортный контроль может быть эффективен лишь при условии еш унификации и равноправного введения во всех индустриальных государствах: традиционных и новых.

|?6

Необходимость унификации экспортных систем состоит СІЦС и н том, что она устранила бы возможность коллизии тех ограничений, которые существуют в различных странах. Она позволяет осуществлять обход самых строгих норм: высокотехнологичные товары сначала экспортируются в страну с более «либеральной» экспортной системой и лишь затем - в страну назначения, к конечному потребителю. В Японии с этим пришлось столкнуться компаниям, осуществлявшим ЭКСПОР1 товаров, 01-раниченных в соответствии с режимом КОКОМ: «суперкомпьютеры» были сначала поставлены в Сингапур, а затем - в Китаи, который, в соответствии с этим режимом был «запрещенной страной». С аналогичными сл> чаями приходилось сталкиваться участникам экспортно-импортных операций в странах Европейского Союза.

* * *

Таким образом, уровень развития технологии и коллизии в законодательных ограничениях экспорта диктуют необходимость введения унифицированного (единого для стран-участниц режимов нераспространения) и интегрального (включающего различные предметы экспорта, в том числе все опасные технологии) режима экспортного контроля. Для этого уже сейчас есть предпосылки - единые подходы к контролю за экспортом основных стран-участниц режимов нераспространения, в частности:

- наличие всеобъемлющей системы экспортного контроля.

- наличие внутрифирменной системы экспортного контроля,

значительная роль правительства и правительственных нормативных актов в регулировании вопросов экспортного контроля.

- осознание необходимости сотрудничать с другими странами- экспортерами в выработке экспортных правил - то есть осознание необходимости унификации в дальнейшем этих правил,

учет соблюдения потенциальной страной-получателем нераспространенческих норм.