Законодавча «легалізація» анексії Криму в Російській Федера­ції: проблеми конституційності

Відразу після підписання Договору про Крим В. Путін, відповідно до ч. 4 ст. 7 ФКЗ про порядок прийняття, звернувся із Запитом до Конституцій­ного Суду РФ щодо перевірки даного договору на відповідність Конституції РФ^[327].

Наступного дня, 19 березня 2014 р. Конституційний Суд РФ визнав Договір про Крим конституційним^[328], а тому Президент РФ на основі ст. 8 ФКЗ про порядок прийняття, вніс для розгляду в Державній думі Федераль­них Зборів РФ з усіма супровідними документами два законопроекти: про­ект Федерального закону РФ № 475948-6 щодо ратифікації Договору про Крим^[329] та проект Федерального конституційного закону РФ № 475944-6 щодо прийняття Республіки Крим в РФ та утворення в складі РФ нових суб’єктів федерації — Республіки Крим та міста федерального значення Севастополь^[330], який врегульовував наступні питання:

1) підстави та строк прийняття «Республіки Крим» до складу РФ;

2) створення у федеральному устрої РФ двох нових суб’єктів федерації — Республіки Крим і міста федерального значення Севастополь та вклю­чення у ч. 1 ст. 65 Конституції РФ, яка містить перелік усіх суб’єктів феде­рації, їхніх назв;

3) встановлення кордонів між новоствореними суб’єктами федерації;

4) вирішення питань громадянства та виконання військового обов’язку населенням нових суб’єктів федерації;

5) створення перехідного періоду на території Кримського півострова до 1 січня 2015 р., протягом якого створювалися нові органи державної вла­ди, надавалися гарантії щодо соціального захисту та охорони здоров’я, ви­рішувалися питання щодо дійсності юридичних документів, виданих до приєднання Криму і Севастополя, та чинності нормативно-правових актів України, «Республіки Крим» і РФ, фінансових відносин на території новост- ворених суб’єктів федерації, проблеми функціонування нотаріату і адвока­тури та правового статусу архівів;

6) набрання чинності даного ФКЗ після ратифікації Договору про Крим.

20 березня 2014 р. Державна Дума Федеральних Зборів РФ 443 голо- сами^[331] ратифікувала Договір про Крим^[332], 445 голосами^[333] підтримала ФКЗ про прийняття Республіки Крим та утворення в складі РФ нових суб’єктів^{333 [334], та передала Раді Федерації ці два документи для подальшого їх схвалення.}

21 березня 2014 р. Рада Федерації РФ 155 голосами^[335] схвалила ратифі­кацію Договору про Крим та прийняття ФКЗ про прийняття Республіки Крим та утворення в складі РФ нових суб’єктів^[336]. Того ж дня Президент РФ В. Путін підписав ФЗ «Про ратифікацію Договору між Російською Федера­цією і Республікою Крим про прийняття в Російську Федерацію Республіки Крим і утворення в складі Російської Федерації нових суб’єктів»^[337] та ФКЗ «Про прийняття в Російську Федерацію Республіки Крим і утворення в складі Російської Федерації нових суб’єктів — Республіки Крим та міста федерального значення Севастополя» (тут і далі — ФКЗ про Крим і Севас­тополь)^[338].

22 березня 2014 р. всі ці документи були опубліковані на Офіційному Інтернет-порталі правової інформації (http://pravo.gov.ru/)^[339], публікація на якому відповідно ст. 4 ФЗ «Про порядок опублікування і вступу в силу фе­деральних конституційних законів, федеральних законів, актів палат Феде­ральних Зборів» від 14 червня 1994 р.^[340] вважається офіційним оприлюднен­ням актів законодавства РФ.

Згідно зі ст. 24 ФКЗ про Крим і Севастополь, даний документ набирає чинність з дня вступу в дію Договору про Крим, а останній, як уже згадува­лося раніше, вступав в дію з дати ратифікації (ст. 10). Оскільки в ФЗ «Про ратифікацію Договору між РФ і Республікою Крим про прийняття в РФ Республіки Крим і утворення в складі РФ нових суб’єктів» нічого не сказано про термін набрання ним чинності, то відповідно до ст. 6 ФЗ «Про порядок опублікування...», в якій сказано, що закони вступають в дію одночасно по всій території РФ через 10 днів після їхнього офіційного опублікування, датою вступу в дію Договору про Крим і ФКЗ про Крим і Севастополь було 1 квітня 2014 р.

Оскільки ч. 1 ст. 137 Конституції РФ та ч. 2 ст. 2 ФКЗ про Крим і Сева­стополь передбачають включення назв новостворених суб’єктів федерації у ч. 1 ст. 65 Конституції РФ без необхідності прийняття окремої поправки в Конституцію РФ з цього питання^[342], то 1 квітня 2014 р. дане положення Конституції РФ автоматично оновилося (незважаючи на більш пізній термін публікації тексту її нової редакції на Офіційному Інтернет-порталі правової інформації аж 11 квітня 2014 р.^[343]), що ознаменувало собою завершення законодавчої легалізації анексії Криму РФ.

Вся описана вище процедура формально була першим в історії Росії випадком приєднання до РФ іноземної держави та утворення внаслідок цьо­го нових суб’єктів федерації^[344], яка, крім того, нібито відбулася у повній відповідності до встановлених законодавством РФ конституційних вимог. Однак увесь процес «возз’єднання» Криму із РФ є не лише нелегальним з точки зору міжнародного права, а й нелегітимним з точки зору самого ж законодавства РФ — і все це завдяки Постанові Конституційного Суду РФ від 19 березня 2014 р., яка неправомірно визнала Договір про Крим консти­туційним.

З точки зору конституційного права РФ Конституційному Суду РФ відведена ключова роль у всій процедурі приєднання іноземної держави до РФ, оскільки відповідно до ч. 2 ст. 91 ФКЗ «Про Конституційний Суд Росій­ської Федерації» від 21 липня 1994 р. (тут і далі — ФКЗ про Конституційний Суд)^[345], якщо Конституційний Суд РФ визнає договір, який не вступив в дію, неконституційним, то він не підлягає введенню в дію і застосуванню, тобто не може бути ратифікованим або затвердженим, і не може вступити в дію для РФ будь-яким іншим чином. Однак, незважаючи на те, що Консти­туційний Суд РФ, відповідно до ч.

О. Лук’янова, про яку ми вже згадували, у своїй статті «Про право на­ліво», проаналізувала 8 грубих юридичних порушень, які допустив Консти­туційний Суд РФ при ухваленні даної Постанови^[347]. На дану статтю звернув увагу навіть сам Голова Конституційного Суду РФ В. Зорькін, опублікував­ши «екзистенційну» (за його ж власними словами) статтю-відповідь «Право і тільки право»^[348], в якій він звинуватив О. Лук’янову у намаганні «усидіти на двох стільцях — псевдокомуністичному і псевдоліберальному, постійно змінюючи свою позицію у відповідності до кон’юнктури» та заявив, що Росія тисячоліттями була скріплена вищими духовними «скріпами», через що вона може відноситися до права з більшою чи меншою зневагою, а він особисто не є беззастережним шанувальником юридичної скрупульозності, яку уособлює Стародавній Рим. Справді досить дивно чути такі репліки від науковця і служителя Феміди, який ще рік перед цим писав про свою прина­лежність до «цивілізації права», та «якщо право помирає, то світ опиняється

349

на краю прірви».

Між іншим, такі нігілістичні заяви очільника Конституційного Суду РФ по відношенню до права викликали бурхливу реакцію у російськомов­ному сегменті мережі Інтернет та велику кількість дискусій, в яких уже під­німалися проблеми правомірності діяльності самого Конституційного Суду РФ, деградації всього російського правосуддя, антидемократичності росій­ського політичного режиму тощо^{[349] [350]. Цікаво зазначити, що російські юристи К. Селезньов, М. Аншаков та В. Отставних із Товариства захисту прав спо­живачів у 2015 р. зверталися зі скаргою до Конституційного Суду РФ щодо визнання неконституційним ФКЗ про Крим і Севастополь[351], в задоволенні якої Конституційний Суд РФ звісно ж їм відмовив[352].}

Зазначимо, що навіть В. Томсінов, який є одним з найбільш непохит­них прихильників «теорії самовизначення» Криму (про що свідчить, при­наймні, його кількість публікацій, присвячених розробці даної теорії), вва­жає, що Конституційний Суд РФ повів себе не найкращим чином в цій ситуації, допустивши ряд порушень ФКЗ про Конституційний Суд — «рі­шення про приєднання Криму до Росії приймалося нашою верховною вла­дою надзвичайно поспішно і процедура його юридичного оформлення вза­галі не була попередньо продумана» — та вказує на його політичний характер — «воно було всього лише його реакцією на таку зміну обстановки в Україні, яка створювала надзвичайно небезпечну геополітичну загрозу для існування Російської держави»^[353].

Тому спробуємо й ми за допомогою формально-догматичного підходу оцінити даний документ та встановити, чи дана Постанова була неправомір­ною, чи навпаки, вона, цитуючи Р. Каламкаряна та Р. Галієва, була «вдалим симбіозом природно- і позитивно-правового підходів в тлумаченні пра­ва»?^[354] Отже, які можна назвати найбільш спірні моменти у даній справі Конституційного Суду РФ?

По-перше, надшвидкісне та одностайне ухвалення Постанови з пору­шенням процедурних моментів. Конституційний Суд РФ розглянув таку юридично складну і неоднозначну справу та виніс одноголосно рішення в ній на цілих 14 сторінок всього по суті за одну ніч, при цьому жоден із суд­дів не проголосував «проти», та не висловив окремої думки у даній справі.

Яким високим не був би рівень юридичного професіоналізму суддів, що розглядали дану справу, та якою б феноменальною не була ступінь їх­ньої працездатності, така сумнівна прискорена процедура розгляду надзви­чайно важливої фундаментальної справи, що суттєво зачіпає конституцій­ний лад та міжнародно-правовий статус РФ, очевидно не була адекватним прикладом due process.

По-друге, наявність як мінімум двох очевидних юридичних помилок у федеральному законодавстві РФ, які не дозволяли Конституційному Суду РФ однозначно прийняти запит Президента РФ у даній ситуації до розгляду:

1. Відповідно до ч. 2 ст. 36 ФКЗ про Конституційний Суд підставою до розгляду справи Конституційним Судом РФ є виявлена невизначеність у питанні того, чи відповідає Конституції РФ міжнародний договір, який не вступив у дію. Стаття 89 ФКЗ про Конституційний Суд визначає наступні параметри допустимості запиту щодо перевірки міжнародного договору в Конституційному Суді РФ:

1) міжнародний договір РФ, про який згадується в запиті, підлягає згі­дно з Конституцією РФ і федеральним законом ратифікації Державною

Думою;

2) заявник вважає, що даний договір не підлягає введенню в дію і за­стосуванню в РФ через його невідповідності Конституції РФ.

З точки зору законодавчої техніки, смислове формулювання даної статті є вкрай незадовільним, оскільки не зрозуміло, який із логічних опера­торів («і» чи «або») міститься між двома судженнями (пунктами 1 і 2), оскі­льки логічні зв’язки при кожному із них протилежно впливають на інтер­претацію даної норми. Оскільки Конституційний Суд РФ тлумачить дану норми через операцію кон’юнкції (логічного «і»), то нам не залишається нічого іншого, як також сприйняти цю логіку.

Дійсно, Договір про Крим підлягає ратифікації відповідно до ФКЗ про порядок прийняття, однак основне питання в даному разі — чи вважав заяв­ник (тобто Президент РФ) у своєму запиті, що даний договір не підлягає введенню в дію і застосування в РФ через його невідповідності Конституції РФ чи він просто вніс запит лише тому, що цього вимагав ФКЗ про порядок прийняття? Уважно читаючи Запит^[356] В. Путіна до Конституційного Суду РФ, можна дійти висновку, що Президент РФ жодним чином не заявляв про неконституційність даного договору, а навіть навпаки підтверджував це, а своє звернення до Конституційного Суду РФ мотивував виключно процеду­рою, прописаною в ФКЗ про порядок прийняття.

О. Лук’янова пояснює таку колізію між нормами ФКЗ про Конститу­ційний Суд та ФКЗ про порядок прийняття тривалою різницею в часі між їхнім прийняттям (1994 і 2001 рр.), через що депутати просто забули узгоди­ти ці два закони, а Конституційний Суд РФ, який є повноправним суб’єктом права законодавчої ініціативи з питань, які відносяться до власної сфери відання, також «проспав» ситуацію конфліктної колізії цих двох законів^[357].

2. Федеральне конституційне законодавство зберігає «благородне мов­чання» на рахунок того, чи може Конституційний Суд РФ розглядати між­народний договір, який ще не вступив в дію, однак вже тимчасово застосо­вується на момент направлення запиту до Конституційного Суду. Дана проблема є критичною, оскільки, Договір про Крим тимчасово застосовуєть­ся з дати підписання і набуває чинності з дати ратифікації (ст. 10 Договору про Крим), але відповідно до ч. 2 ст. 91 ФКЗ про Конституційний Суд, якщо Конституційний Суд РФ визнає договір, який не вступив в дію, неконститу­ційним, то він не підлягає введенню в дію і застосуванню, тобто не може бути ратифікованим або затвердженим, і не може вступити в дію для РФ будь-яким іншим чином. Але що робити, якщо договір уже по суті застосо­вується до його введення в дію? Сама ж Постанова Конституційного Суду РФ називається «У справі щодо перевірки конституційності міжнародного договору між Російською Федерацією і Республікою Крим..., який не всту­пив в силу» (курсив наш). Даний парадокс спричинений тим, що ФКЗ про порядок прийняття взагалі не передбачив такої можливості, тобто по суті не заборонив, однак і не дозволив тимчасове застосування такого міжнародно­го договору до перевірки його на конституційність Конституційним Судом РФ та до вступу його в дію.

Таким чином, Конституційний Суд РФ замість того, щоб звернутися до Президента РФ та Федеральних Зборів РФ з пропозицією щодо призупинен­ня всього процесу вступу в дію Договору про Крим до завершення розгляду справи Конституційним Судом РФ (ч. 2 ст. 42 ФКЗ про Конституційний Суд), а також відкласти розгляд даної справи для того, щоб він міг розроби­ти та внести на розгляд Федеральним Зборам законопроект, який би усунув юридичні помилки та неточності вищезгаданих актів (Конституційний Суд РФ є суб’єктом права законодавчої ініціативи відповідно до ч. 1 ст. 104 Кон­ституції РФ та п. 6 ч. 1 ст. 3 ФКЗ про Конституційний Суд), вирішив зайня­тися юридичною казуїстикою, присвятивши більшу частину п. 1 описової частини заплутаному поясненню того, чому ж він все-таки прийняв даний запит В. Путіна до розгляду, незважаючи на певні процедурні вади власних дій, а про парадокс тимчасового застосування міжнародного договору до його вступу в дію з точки зору законодавства РФ Конституційний Суд вза­галі нічого не сказав, зазначивши в п. 3 описової частини лише те, що такий підхід до застосування Договору про Крим лише відображає загальну прак­тику права міжнародних договорів, і зокрема Віденської конвенції 1969 р.

По-третє, порушення Конституційним Судом РФ обсягу перевірки До­говору. Відповідно до ст.ст. 86, 90 ФКЗ про Конституційний Суд, Конститу­ційний Суд РФ встановлює відповідність Конституції РФ міжнародних до­говорів:

1) за змістом та формою договору;

2) за порядком підписання, укладення, прийняття, опублікування або введення в дію міжнародного договору;

3) з погляду встановленого Конституцією РФ поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, а також розмежування компетенції між федеральними органами державної влади та предметів відання і повнова­жень між органами державної влади РФ і органами державної влади суб’єктів РФ.

В пункті 2 описової частини Конституційний Суд РФ висловився з приводу того, що він вирішує виключно питання права, а не оцінює полі­тичну доцільність укладення даного договору. Така правова позиція, зви­чайно ж, заслуговує лише на похвалу, однак чи дійсно вона включала в себе скрупульозне дослідження всіх правових нюансів даного договору, як за­явив Суд? Якщо щодо останнього критерію перевірки даного договору в нас дійсно немає претензій, то щодо здійсненні перших двох «тестів» Конститу­ційний Суд РФ можна звинуватити як мінімум у недобросовісності. Чому Конституційний Суд розглянув лише повноваження Президента РФ на під­писання Договору про Крим (у п. 2 описової частини), однак абсолютно не звернув увагу на правомочність іншої сторони щодо підписання договору? Чому Конституційний Суд нічого не зазначив (у п. 3 описової частини) про те, що в Договорі про Крим не передбачалася його ратифікація двома сторо­нами, зокрема, Республікою Крим? Чому Конституційний Суд РФ не оцінив правомочність другої сторони (представників «Республіки Крим») щодо підписання даного договору? Чому Конституційний Суд не дослідив (у п. 4 описової частини) адекватність міжнародно-правового підґрунтя Договору про Крим? Невже Договір про Крим дійсно відповідає Статуту ООН, Гель­сінському заключному акту НБСЄ, на які він посилається? Невже загально- кримський референдум 16 березня 2014 р. з точки зору міжнародного права був легітимним? Невже Договір про Крим відповідає положенню п. 4 ст. 15 Конституції РФ, яка стосується пріоритету принципів та норм міжнародного права, а також міжнародних договорів РФ над національним правом РФ (а відповідно до діючих міжнародних договорів, укладених РФ, Крим є части­ною території України)?

По-четверте, недотримання Конституційним Судом РФ власних право­вих позицій з питання територіальної цілісності держав, зокрема, у Постано­ві Конституційного Суду РФ від 13 березня 1992 р.^[358], підписаній тим же

самим В. Зорькіним, який на той момент також був Головою Конституцій­ного Суду. Дане рішення Конституційного Суду РФ визнавало неконститу­ційними окремі правові акти Республіки Татарстан^[359], в яких містилися пре­тензії даного суб’єкта федерації на державний суверенітет за межами РФ.

По-п’яте, проблема створення двох суб’єктів федерації замість одного. Згідно з Договором про Крим, «Республіка Крим» приєднувалася до складу РФ, і замість неї утворювалося два нових суб’єкти федерації: Республіка Крим та місто федерального значення Севастополь. Відповідно до ч. 3 і 4 ст. 4 ФКЗ про порядок прийняття у випадку прийняття в РФ в якості нового суб’єкта федерації іноземної держави йому надається статус республіки, якщо тільки міжнародним договором не передбачається надання новому суб’єкту статусу краю чи області, а у випадку прийняття в РФ лише частини іноземної держави — надається статус республіки, краю, області, автоном­ної області чи автономного округу. Ніде в даному ФКЗ немає можливості надання новому суб’єкту федерації статусу міста федерального значення, і тим більше не існує передумов щодо утворення двох і більше суб’єктів фе­дерації при прийнятті до складу РФ іноземної держави чи її частини. Для того, щоб при прийнятті «Республіки Крим» у склад РФ одночасно утвори­лося два суб’єкти федерації, при чому одному із них було надано статус міста федерального значення, необхідно спочатку внести зміни у вищезга­даний ФКЗ. Про правову неоднозначність надання Севастополю статусу окремого суб’єкта федерації написала А. Кисельова, яка, обережно абстра­гуючись від політичних та правових подробиць фактичного приєднання Криму до РФ, все ж таки не змогла приховала свого подиву на рахунок того, чому у зв’язку із приєднанням Криму до РФ на основі одного договору у складі РФ було створено не один, а відразу два суб’єкти федерації^[360].

Таким чином, явні конституційно-правові порушення у кримській справі дозволяють дійти до наступного висновку: вся юридична процедура «возз’єднання» Криму з РФ починаючи з 17 березня 2014 р. і закінчуючи 21 березня 2014 р. в цілому була нелегітимною, через що з точки зору права увесь цей процес можна кваліфікувати виключно як правову фікцію. Однак дана фікція, на жаль, викликала реальні наслідки негативного характеру для всього міжнародного порядку, які тепер дуже важко усунути.