ВВЕДЕНИЕ

Актуальность научного исследования обусловлена тем, что экономические преобразования, происходящие в современной России порождают необходимость переосмысления отдельных явлений жизнедеятельности государства.

Как известно, девяностые годы прошлого столетия характеризовались таким состоянием дел в области государственного кредита, когда государственный долг (внутренний и внешний) постоянно возрастал при одновременно полном отсутствии возврата средств, предоставленных нашим государством другим странам с целью их кредитования. Этому негативному процессу способствовал ряд причин[1] и, в частности явные недостатки в правовом урегулировании отношений в сфере государственного кредита. В принципе, условно можно выделить два этапа становления и развития финансового законодательства Российской Федерации о государственном кредите.

Первый этап (1991г." 1998г.) характеризовался множественностью источников правового регулирования (как законов, так и подзаконных актов) и регулированием, в целом, экстенсивного пути использования государственного кредита (основной целью являлось покрытие бюджетного дефицита).

Второй этап (1998г.-наши дни) начинается с момента принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), в котором объединены и систематизированы нормы права, регулирующие отношения в области государственного кредита и в который последовательно и постоянно вносятся

отдельные существенные изменения и дополнения с целью совершенствования правового регулирования рассматриваемых отношений.

Характерно то, что именно первый период становления законодательства о государственном кредите совпадал с периодом тотального возрастания общей суммы государственного долга в стране.

К настоящему времени общая ситуация с государственным кредитом (в частности, долгом) начинает постепенно меняться в лучшую сторону. Так, например, важным представляется завершение процесса урегулирования долга

л

бывшего СССР, в том числе Лондонскому клубу кредиторов. В целом в период с начала 2000 года и по 2006 год Правительству Российской Федерации удалось существенно снизить объем государственного долга. Обратим внимание на то, что если в 2001 году объем государственного долга составлял около 40 % ВВП, то к концу 2006 года этот показатель планируется снизить до 25 %, что соответствует уровню стран Европейского Сообщества.

Вместе с тем, очевидно, что хотя, на первый взгляд, прослеживается положительная динамика в области погашения государственного долга в стране, однако, как известно, источником его погашения являются, прежде всего, избыточные поступления в бюджет, обусловленные ростом цен на энергоносители. В этой связи вряд ли можно утверждать, что в настоящее [2] [3]

время государственный кредит с уверенностью можно рассматривать как стимулирующий регулятор экономических процессов.

Однако, наметились и явные позитивные тенденции. Прежде всего, как уже отмечалось выше, существенно усовершенствовано финансовое законодательство, регулирующее отношения в области государственного кредита. Кроме того, Минфином России выработана долговая политика, которая предусматривает, в частности, переориентацию, то есть перенос центра тяжести с внешнего долга на внутренний.

Одновременно, до сих пор остаются законодательно не урегулированными многочисленные вопросы, связанные, как с государственным долгом, так и с государственным кредитованием. Успешное решение этих вопросов является одной из предпосылок развития национальной экономики и национальных финансов, в результате чего государственный кредит в Российской Федерации станет играть роль, прежде всего инструмента реализации стимулирующей (а не дестимулирующей, как это было в 90-е годы прошлого столетия) подфункции регулирующей функции финансов. Указанные положения предопределили актуальность настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы исследования характеризуется тем, что на современном этапе развития российской правовой науки можно говорить о том, что вопросы государственного кредита до сих пор изучены не в достаточной степени. Вместе с тем, необходимо отметить, что общетеоретические вопросы государственного кредита как правовой и экономической категории рассматривались в дореволюционный науке, в советский период, а также исследуются современными учеными юристами и экономистами. Анализ правовых вопросов государственного кредита потребовал от автора обращения к трудам ряда ученых, которые послужили теоретической основой исследования.

В дореволюционной России проблемами государственного кредита занимались ученые Н.Х. Бунге, М.И. Боголепов, Н.К. Бржеский, А.Н. Гурьев,

А.А. Исаев, М.Ф.Орлов, М.И. Слуцкий, Л. В. Ходский.[4] В советский период вопросы государственного кредита рассматривались Н.М. Артемовым, А.Т. Зверевым, Б.Н. Ивановым, Я.М. Миркиным, М.И. Пискотиным, Т.Я. Сокольниковым, Е.А. Ровинским, В.Н. Твердохлебовым, С.Д. Цыпкиным.[5]

Среди современных ученых в области финансового права вопросы государственного кредита исследовали Н.М. Артемов, В.В. Бесчеревных, К.С. Бельский, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, СВ. Запольский, М.В. Карасева, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, Н.А. Куфакова, Э.Х. Махмутова Е.В. Покачалова, А.Д. Селюков, Д.Л. Хейло, НИ.

Необходимо отметить, что исследованием государственного долга занимались классики экономической науки - С.Л. Брю, А. Вагнер, Д. Кейнс, Д. Риккардо, К.Л. Макконелл, А. Смит, М. Фридмен и другие.

Экономическая сущность государственного долга анализируется в работах В.А. Вавилова, В.А. Галановой, Д.Л. Головачева, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.А. Хейфеца.[7]

При рассмотрении общетеоретических вопросов финансового, налогового и бюджетного права в ходе проведения настоящего исследования использовались работы Е.М. Ашмариной, С.Г.Пепеляева, М.Л.Пешина.[8]

Теоретической основой диссертации также послужили труды по общей теории права, работы в области конституционного, административного права таких видных ученых и практиков, как М.В. Баглай, А.Б. Венгеров, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, Н.А Михалева, Б.А. Страшун, В.Н. Храпонюк и др.[9]

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу получения и предоставления государством денежных средств в качестве государственного кредита, в частности, отношения по формированию государственного долга и отношения по его управлению, а также содержание и признаки этих отношений, закрепляемые нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

Предметом исследования является финансово-правовое обеспечение государственного кредита в Российской Федерации, состояние и перспективы его развития, а именно совокупность норм, составляющих механизм правового регулирования финансовых отношений в области государственного кредита.

Цель работы состоит в том, чтобы на основе подробного изучения монографических, литературных источников, материалов текущей прессы, анализа и обобщения действующей практики в области применения норм, регулирующих отношения в сфере государственного кредита, рассмотреть соответствующие теоретические положения, сделать общий исторический обзор, ознакомится с отдельными зарубежными аналогами и, наконец, выявить конкретные недостатки в действующем законодательстве, регулирующем эти отношения, а также предложить способы их устранения (в области норм финансового права).

инструмента реализации стимулирующей подфункции регулирующей функции финансов.

Для достижения поставленной цели представлялось целесообразным решить следующие задачи:

рассмотреть общие положения о государственном кредите, раскрыть его понятие, принципы и формы;

изучить место государственного кредита в рамках финансовой системы и обосновать положение о том, что нормы финансового права, регулирующие отношения в этой области, следует рассматривать в качестве прямой связи в системе государство - экономика;

доказать, что государственный кредит является инструментом, регулирующим финансово-экономические процессы а государстве, а именно, в случае ненадлежащего финансово-правового обеспечения рассматриваемых отношений - государственный кредит дестимулирует финансово-экономические процессы в стране (об этом свидетельствует негативная обратная связь системы государство - экономика), а в случае надлежащего финансово-правового обеспечения - стимулирует указанные процессы (о чем свидетельствует позитивная обратная связь - соответственно);

проанализировать нормативные акты в этой сфере и дать оценку механизму правового регулирования и обеспечения государственного кредита в современной России с обособлением двух блоков отношений, урегулированных нормами финансового права, а именно отношений в области государственного долга и государственного кредитования[10];

раскрыть сущность системы управления государственным кредитом в Российской Федерации, охарактеризовать ее особенности и сделать предложения по усовершенствованию указанной системы;

изучить, обобщить и проанализировать состояние в сфере регулирования государственного долга современной России, опыт отдельных иностранных

государств в этой области, особенности управления средствами Стабилизационного фонда РФ, который является источником погашения государственного долга страны.

Методологическую и методическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод и основанная на нем совокупность частнонаучных методов познания: системно-структурного, конкретно-социологического, исторического, логического, структурно-функционального, институционального, статистического.

Теоретико-правовую основу исследования составляют научные работы отечественных и зарубежных ученых юристов и экономистов в сфере финансов, в целом и государственного кредита, в частности, нормы отраслей российского права (в основном, финансового права), правовые публикации, научные и учебные издания по названной проблеме, материалы правоприменительной практики и текущей прессы.

Эмпирическая база исследования представлена законодательными и подзаконными актами Российской Федерации в области финансового права и государственного кредита.

Научная новизна исследования заключается в том, что оно является одной из первых работ в науке финансового права, в которой государственный кредит рассматривается как элемент финансовой системы и как инструмент реализации регулирующей (стимулирующей и дестимулирующей) функции финансов. В работе выявлена финансово-правовая природа и сущность государственного кредита.

В результате проведенное в работе исследование расширяет представление о финансовой правовой категории «государственный кредит», способствует пониманию специфики финансово-правового регулирования отношений в сфере государственного кредита как подотрасли финансового права.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, характеризующиеся новизной или содержащие элементы новизны:

1. Отношения в области государственного кредита необходимо рассматривать как сложный элемент финансовой системы, поскольку:

а) если рассматривать финансовую систему в материальном смысле, то можно сделать вывод о том, что средства, привлекаемые в виде государственного кредита являются как частью централизованных фондов денежных средств (например, в случае использования такой формы государственного кредита как внешние займы), так и частью децентрализованных фондов (например, в случае реализации такой формы государственного кредита, как государственные ценные бумаги, приобретаемые организациями);

б) если рассматривать финансовую систему как совокупность общественных отношений, то можно сделать вывод о том, что отношения в сфере государственного кредита, соответственно, являются частью отношений по формированшо централизованных фондов и частью отношений по формированию децентрализованных фондов - соответственно;

2. Также как и финансы, государственный кредит (будучи элементом финансовой системы), является инструментом регулирования экономических процессов в системе государство-экономика. При этом, субъектом управления является государство, объектом управления - экономика, прямая связь реализуется посредством норм финансового права в области государственного кредита, а обратная связь проявляется в том, какие экономические последствия вызвали указанные нормативные установления (наглядно это иллюстрируется конкретными целями и направлениями в которых средства, привлеченные в виде государственного кредита были использованы, а именно в случае инвестирования привлеченных средств - обратная связь является позитивной, в случае использования привлеченных средств на покрытие бюджетного дефицита - негативной).

3. Государственный кредит как составная часть финансов (как элемент финансовой системы) является инструментом реализации регулирующей функции финансов. При этом, если обратная связь является позитивной, то можно говорить о том, что государственный кредит является инструментом стимулирующей подфункции регулирующей функции финансов, а если обратная связь является негативной - соответственно инструментом дестимулирующей подфункции регулирующей функции финансов.

4. В процессе управления государственным кредитом властный субъект, реализует прямую связь в системе государство-экономика посредством издания норм финансового права в этой области. Финансово-правовые основы регулирования рассматриваемых отношений содержатся в Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ). Анализ норм БК РФ позволяет сделать выводы о необходимости их уточнения, дополнения и усовершенствования по ряду направлений. На наш взгляд законодателю требуется внести, в частности, следующие изменения в Бюджетный Кодекс РФ:

а) привести легальное определение следующих понятий:

государственный кредит как финансово-экономические отношения в

области государственного долга и государственного кредитования,

государственное кредитование как финансово-экономические отношения в области государственного кредита, в которой государство выступает стороной, предоставляющей средства прочим субъектам на принципах добровольности срочности, возмездности,

управление государственным долгом как комплекс мер, осуществляемый уполномоченными государственными органами по размещению займов, изменению их условий, а также погашению долгов.

б) четко закрепить принципы осуществления финансовой политики в области государственного кредитования (добровольность, срочность, возмездность), внеся изменения в ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ (в настоящее время такие руководящие положения определены лишь в отношении заимствований1\');

в) внести изменения в ст. 276 Бюджетного кодекса, исключив из ее текста понятие «бюджетная ссуда»;

г) закрепить в Программе предоставления кредитов иностранным государствам, сроки на которые осуществляется заимствование средств;

д) другие положения (представлены в тексте работы). [11]

5. Управление в сфере государственного кредита осуществляется двумя категориями субъектов:

а) органами государственной власти общей (например, Президент РФ, Правительство РФ) и специальной компетенции (например, Министерство финансов РФ);

б) агентами, деятельность которых, по отношению к управлению, носит вспомогательный, скорее технический характер (например, ведение счетов ЦБ РФ при получении кредитов от международных иностранных организаций), к которым относятся Центральный Банк России, Внешэкономбанк.

Необходимо, чтобы основой управления государственным кредитом (в частности государственным долгом) стал единый государственный орган, наделенный специальной компетенцией. Например, Служба государственного кредита (долга) при Министерстве финансов РФ. Это позволит завершить построение системы управления, повысить эффективность распределения кредитов и обеспечило быстрый обмен информацией между участниками отношений в области государственного кредита.

6. Для объединения информации о состоянии государственного долга необходимо создать и вести Консолидированную книгу государственного долга, что позволит повысить эффективность ведения учета долговых обязательств. Основы правовой регламентации этого процесса должны быть заложены в БК РФ.

7. Для того, чтобы государственный кредит проявлял себя на современном этапе экономического развития РФ как инструмент стимулирующей функции финансов, необходимо осуществить ряд мероприятий по управлению средствами Стабилизационного Фонда РФ:

1) четко закрепить направления расходования средств Фонда, которые в рамках Бюджетного кодекса определены лишь приблизительно;

2) создать продуманную систему управления средствами Фонда, уточнить конкретные полномочия Министерства финансов РФ и увязать его деятельность с долгосрочными потребностями финансовой системы;

3) установить жесткую систему контроля за расходованием средств, придав ряд полномочий в данной области Счетной Палате РФ.

8. Для усовершенствования системы управления государственным долгом расширить применение отдельных конверсионных схем как с целью успешного погашения основной суммы долга, так и для снижения издержек на его обслуживание. К таким схемам следует отнести, например, обмен долгов на инвестиции, погашение долга товарными поставками, обмен российских долгов на российские внешние финансовые активы, зачеты взаимных долговых требований и обязательств. Правовые основы порядка применения указанных схем должны содержаться в БК РФ.

Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что основной ее целью является обоснование положения о том, что при помощи совокупности императивных финансово-правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного кредита, субъект управления оказывает регулирующее воздействие на экономику страны. При этом от качества финансово-правового обеспечения указанных отношений зависит направление обратной связи. Так, в случае положительных тенденций в экономических процессах, наступивших в результате воздействия финансово-правовой нормы государственный кредит проявляет себя как инструмент стимулирующей подфункции регулирующей функции, а в случае отрицательных тенденций - соответственно, как инструмент дестимулирующей подфункции регулирующей функции финансов.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в возможности использования ряда выводов и законодательных предложений в процессе совершенствования действующего законодательства в сфере государственного кредита, в целесообразности их использования в ходе планирования и осуществления органами государственной власти политики в сфере государственного кредитования и государственного долга, а также контроля за ее проведением.

Сформулированные в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы для дальнейшей научной и учебнометодической разработки вопросов государственного кредитования и государственного долга, а также в учебном процессе.

Апробация результатов исследования заключается в том, что основные положения и выводы диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на учебно-методических семинарах и заседании кафедры финансового права и бухгалтерского учета МПОА. Важнейшие положения диссертации отражены в научных статьях, в том числе в таких ведущих журналах страны, как “Государство и право”, “Право и государство” и др.