ГЛАВА XVIII.

Неурожай 189[212]/₂ г. выдвинулъ на очередь вопросъ о пересмотрѣ ■продовольственнаго устава, изданнаго еще при крѣпостномъ правѣ и приспособленнаго къ укладу крѣпостныхъ отношеній.

Тотчасъ вслѣдъ за ликвидаціей кампаніи 189'/_а г. министерствомъ внутреннихъ дѣлъ были образованы особыя совѣщанія для обсужденія ряда вопросовъ по реформѣ продовольственнаго дѣла *). Эти губернскія совѣщанія (подъ предсѣдательствомъ губернаторовъ) включали въ свой составъ между прочимъ и земскихъ дѣятелей. Кромѣ того, къ обсужде­нію вопроса были привлечены и земскія собранія 18 наиболѣе постра­давшихъ отъ неурожая губерній. Однако земства и на этотъ разъ не отнеслись къ дѣлу съ достаточнымъ вниманіемъ и не проявили необхо­димой широты пониманія; большинство ихъ продолжало вращаться въ кругу палліативовъ, о которыхъ мы говорили въ предыдущихъ главахъ. Мы не станемъ поэтому останавливаться на высказывавшихся тогда земствами сужденіяхъ, а обратимъ вниманіе читателя на тѣ немногіе проекты, которые были выдвинуты передовыми земскими дѣятелями того времени,—проекты, не нашедшіе себѣ отклика въ земской средѣ.

Передъ земскими дѣятелями выдвинулось въ то время три вопроса: 1) о характерѣ продовольственной повинности—должна ли она оста­ваться сословной, или нѣтъ; 2) объ основахъ продовольственной си­стемы и 3) о реорганизаціи дѣла управленія и завѣдыванья продоволь­ственной частью.

Въ вопросѣ о характерѣ продовольственной помощи намѣ­тилось три теченія (о защитникахъ сословной организаціи мы не гово­римъ), наиболѣе опредѣленными выразителями которыхъ явились из­вѣстные земскіе дѣятели кн.

Кн. Волконскій, какъ и раньше въ земскихъ собраніяхъ, развилъ

тотъ взглядъ, что „рано или поздно обезпеченіе народнаго продоволь­ствія должно стать обязательной земской повинностью, и чѣмъ скорѣе, тѣмъ лучше". Въ этомъ смыслѣ высказались также: таврическая губерн­ская управа и сельско-хозяйственная комиссія Тульскаго земства, при­знавъ, что теперь эта повинность „является непосильной для крестьян­скаго населенія"¹).

Д. Н. Шиповъ, соглашаясь съ этимъ послѣднимъ взглядомъ и полагая, что „установленіе особаго налога исключительно па сельское земледѣльческое населеніе было бы несправедливо, такъ какъ всѣ классы населенія въ равной мѣрѣ несутъ тяжесть, вызываемую послѣд­ствіями неурожая",—считалъ, однако, невозможнымъ „возложить обя­занность накопленія продовольственныхъ средствъ на мѣстныя обще­ственныя учрежденія путемъ обязательнаго внесенія въ пхъ смѣты со­отвѣтственныхъ кредитовъ", такъ какъ (благодаря закону 21 ноября 1866 г.) „обороты промышленности и торговли не будутъ участвовать въ удовлетвореніи общей государственной потребности". Поэтому Д. Н. Шиповъ предлагалъ „образованіе продовольственнаго фонда принять на общегосударственныя средства"²).

Высказанное здѣсь Д. Н. Шиповымъ соображеніе отмѣчалось иногда и земскими собраніями. Имѣя въ виду льготность обложенія земскими сборами торговли и промышленности, нѣкоторыя изъ нихъ ходатайствовали, между прочимъ, о привлеченіи указанныхъ объектовъ къ несенію продовольственнаго налога ³), но такую постановку вопроса нельзя признать принципіальной и достаточно широкой.

Еще болѣе компромиссный взглядъ защищалъ въ то время Н. А. Хо­мяковъ. Онъ отстаивалъ сословность продовольственныхъ рессурсовъ, во пытался вмѣстѣ съ тѣмъ ввести коррективъ въ видѣ добавочнаго „общегосударственнаго налога на основаніяхъ земскаго обложенія", имѣя въ виду такимъ путемъ сохранить ненарушеннымъ „принципъ уравнительности платежей пропорціонально пользованію во время нужды", но немного облегчивъ бремя, падающее на крестьянъ *).

*) „Сводъ мнѣній мѣстныхъ продовольственныхъ совѣщаній и т. д.“, т. I, стр. 75.

^г) Ibid., т. II, стр. 32, а также: Д. Н. Шиповъ. „По поводу предстоящаго пере­смотра устава о народномъ продовольствіи¹¹. Москва. 1893 г.

³⁾ Такъ, напр., Владимірское (1880 г.) и Полтавское (1882 г.) губ. земства хода­тайствовали о томъ, чтобы на пополненіе продовольственнаго капитала шли сборы съ питейныхъ заведеній. Земства Тамбовское уѣздное (1880 г.) и Таврическое (1881 г.) желали отмѣны закона 21 ноября 1866 г. о предѣльности обложенія патентовъ и документовъ, имѣя въ виду излишекъ отъ обложенія пхъ обращать въ продоволь­ственные капиталы. По мнѣнію Пермскаго губ. земства (1897 г.), для увеличенія про­довольственныхъ капиталовъ необходимо повысить обложеніе фабрикъ и заводовъ.

‘) „Сводъ мнѣній мѣстныхъ продовольственныхъ совѣщаній**, т. II, стр. 31. также: Н. А. Хомяковъ. „Записка Смоленскому губ. земству по вопрос}- о реорга­низаціи продовольственнаго дѣла**. 1892 г.

точки зрѣнія придерживалось огромное большинство изъ наиболѣе про­грессивныхъ земствъ: они полагали нужнымъ лишь нѣсколько облег­чить тяжесть продовольственной повинности крестьянъ, самыя же основы дѣла оставлялись ими неизмѣнными. Оставаясь на точкѣ зрѣнія интересовъ землевладѣльческихъ круговъ, земства никогда не могли усвоить себѣ тотъ взглядъ, что всесословный „продовольственный сборъ долженъ явиться не для усиленія и дополненія только нынѣ существую­щихъ... продовольственныхъ запасовъ (денежныхъ и натуральныхъ), а единственнымъ продовольственнымъ рессурсомъ, одинаково взимаемымъ со всѣхъ земскихъ плательщиковъ" *).

Еще менѣе земства касались принциповъ продовольственной помощи; ссудный характеръ этой помощи почти не вызывалъ съ ихъ сто­роны возраженій. Лишь весьма немногія земства останавливали свое вниманіе на томъ, что характеръ системы — кредитованіе голодныхъ массъ—совершенно ненормаленъ и долженъ быть въ корень измѣненъ путемъ введенія страхового начала, выдачи безвозвратныхъ пособій.

Попытка построить продовольственную помощь на принципахъ взаимнаго страхованія была сдѣлана, какъ мы уже говорили, еще въ 1842 г. по отношенію къ государственнымъ крестьянамъ. Именно, тогда былъ установленъ непрерывный сборъ, и изъ него составлялся общій фондъ, страховой капиталъ. Нарушеніе страхового принципа за­ключалось лишь въ томъ, что помощь выдавалась не въ видѣ безвоз­вратныхъ пособій, а въ ссуду.

На возстановленіе этой попытки и на улучшеніе ея (лишеніе сбо­ровъ сословнаго характера и введеніе выдачи пособій вмѣсто ссудъ)— земства совершенно не обратили вниманія. Насколько намъ извѣстно, до 90-хъ годовъ за страховую систему высказались лишь два земства: Кирилловское (1882 г.) и Псковское губ. (1888 г.). Первое изъ нихъ особенно подробно разработало этотъ вопросъ, причемъ имъ проекти­ровалось введеніе страхованія отъ неурожая на началахъ обязатель­ности и всесословности. Затѣмъ, для успѣшности дѣла, земства должны были объединяться въ областные страховые союзы ³).

П. Голубевъ. „Новая система народнаго продовольстві („Вѣстникъ Ев­ропы 1893 г., кн. 5, стр. 103).

²⁾ Насколько земствамъ чужда была идея страхованія, видно, напр., изъ того,, что нѣкоіорыя изъ нихъ (въ концѣ 80-хъ годовъ) возбуждали вопросъ о взиманіи процентовъ но продовольственнымъ ссудамъ. Въ 1886 г. одно изъ такихъ ходатайствъ (Псковскаго губ. земства) было передано на обсужденіе губ. земствъ, но большинства ихъ отнеслось къ предложенію отрицательно.

³⁾ А. Тіотрюмовъ. „Организація народнаго продовольствія на началахъ взаим­наго земскаго страхованія¹¹. („Юридическій Вѣстникъ^ 1883 г., III).

Въ 90-хъ годахъ вопросъ о реорганизаціи продовольственной по­мощи на началахъ взаимнаго земскаго страхованія привлекъ къ себѣ вниманіе общественныхъ круговъ и въ частности земствъ, причемъ эти послѣднія большею частью уклонились въ сторону и подмѣнили на­званный вопросъ болѣе частнымъ—организаціей .страхованія на случай градобитія и т.

За полное примѣненіе страхового принципа въ продовольствен­номъ дѣлѣ высказались тогда губернскія земства: Курское (1892 г.), Смоленское (1892 г.) и Вятское (1893 г.), а также рязанское губерн­ское дворянское собраніе. Эту же точку зрѣнія раздѣляли, между про­чимъ, рязанскій земецъ кн. Волконскій, казанскій вице-губернаторъ А. П. Энгельгардтъ, тульскій губернаторъ и другіе общественные дѣятели.

Въ 1898 г., въ связи съ тогдашнимъ неурожаемъ, вопросъ о стра­ховой системѣ обезпеченія народнаго продовольствія возникъ опять, но обсуждался онъ почти исключительно въ прессѣ и научныхъ обществахъ, земства же и на этотъ разъ оставили его безъ вниманія.

Особенно подробно вопросъ о реорганизаціи продовольственнаго устава на основѣ страхового принципа былъ разработанъ въ Вольно- Экономическомъ Обществѣ, причемъ въ этой разработкѣ приняли уча­стіе и нѣкоторые земскіе дѣятели. Тамъ же былъ подвергнутъ рѣзкой и основательной критикѣ уставъ 1834 г., построенный на принципѣ кредитованія (краткосрочнаго) лицъ, завѣдомо некредитоспособныхъ, такъ какъ необходимымъ условіемъ выдачи ссуды уставъ ставитъ пол­нѣйшую несостоятельность кредитуемаго (ссуда „разрѣшается только дѣйствительно нуждающимся и въ мѣрѣ дѣйствительной надобности") ’)•

Послѣ этого вопросъ о страхованіи отъ неурожая сошелъ со сцены и заглохъ.

Выше мы упомянули, что земства гораздо больше заинтересова­лись (въ концѣ 80-хъ и въ началѣ 90-хъ годовъ) проектами страхо­ванія отъ неурожаевъ, происшедшихъ благодаря градобитію и т. п.

Надо сказать, что еще раньше, съ 60-хъ годовъ, земства удѣляли не мало вниманія этому вопросу, причемъ одни высказывались за до­бровольное, а другія—за обязательное страхованіе посѣвовъ отъ градо­битія и т. п. случаевъ ^[213][214]). Но земства обычно не смотрѣли на эту мѣру,

какъ на универсальную, которая должна быть положена въ основу всей продовольственной системы.

Эти послѣднія, однако, отнеслись къ проекту весочувственно и высказались или противъ страхованія отъ неурожаевъ, или же за стра­хованіе только отъ градобитія *). Вскорѣ была сдѣлана и попытка ввести страхованіе (добровольное) посѣвовъ отъ градобитія ^[215][216]). Именно, въ 1893 г. было разрѣшено приступить къ таковому Орловскому губернскому земству. Въ первый годъ имъ было принято на страхъ 1.417 десятинъ въ 5 уѣздахъ (Орловскомъ, Волховскомъ, Брянскомъ, Малоархангель­скомъ и Елецкомъ), съ суммой риска въ 82.210 р. и съ преміей въ 433 р., т. е. 0._м%. Дѣло, однако, не получило развитія и было скоро ликвидировано, а земства (Орловское губернское и Елецкое) ходатай­ствовали о введеніи государственнаго страхованія отъ градобитія.

Третій основной вопросъ, который не могъ не остановить на себѣ вниманія земскихъ дѣятелей, когда въ началѣ 90-хъ гг. былъ поднятъ вопросъ о реорганизаціи продовольственнаго дѣла,—заключался въ из­мѣненіи системы управленія этимъ дѣломъ. Намъ приходилось уже отмѣчать, что нѣкоторые земскіе дѣятели выдвинули въ то время вопросъ о мелкой земской единицѣ, волостныхъ попечительствахъ и т. п. низ­шихъ органахъ, которые связали бы земство съ населеніемъ и облег­чили бы проведеніе продовольственныхъ мѣропріятій. Однако, въ общемч» организаціонный вопросъ привлекъ тогда слишкомъ мало вниманія земствъ, несмотря на то, что онъ стоялъ весьма серьезно и что пра­вительство тогда уже задумывало изъять все дѣло изъ вѣдѣнія зем­скихъ учрежденій, обвиняя ихъ въ неумѣніи организовать продоволь-

ственную помощь. На серьезность вопроса указывалъ въ то время, между прочимъ, тульскій земецъ кн. Львовъ. „Голодный годъ съ не­обыкновенной ясностью показалъ,—говорилъ онъ на земскомъ собраніи,— что борьба съ этимъ грознымъ врагомъ возможна только тогда, когда организація будетъ имѣть форму строгаго единства, гдѣ согласованы всѣ силы, которыя должны имѣть дѣло съ борьбою... Очевидно, про­довольственное дѣло оставаться въ существующемъ положеніи не мо­жетъ" ’)•

Иначе, повидимому, думали земства: мы не видимъ въ нихъ послѣ 1891 г., какъ й раньше, широты пониманія задачъ въ области народнаго продовольствія. Даже обсужденіе этихъ задачъ въ 90-хъ годахъ все менѣе и менѣе останавливало на себѣ вниманіе земскихъ собраній. Но голодный годъ не остался всетаки безъ вліянія на дѣятельность земства по продовольственной части. Мы уже говорили, что именно съ этого времени земства стали чаще приступать къ образованію соб­ственныхъ продовольственныхъ капиталовъ; отмѣтимъ здѣсь также и то, что съ этого же времени стало на болѣе правильную почву дѣло выяс­ненія размѣра неурожаевъ и степени продовольственной нужды, такъ какъ было обращено больше вниманія на постановку продовольственной ста­тистики. Постепенно, конечно, и въ области продовольственнаго хозяй­ства дѣятельность земства прогрессировала, но, во-первыхъ, прогрес­сированіе это совершалось крайне медленно, а, во-вторыхъ,—п это самое главное,—земства не ставили себѣ сколько-нибудь широкихъ задачъ въ данномъ отношеніи и затѣмъ мало прилагали усилій къ вы­работкѣ системы, методовъ работы,—какъ это они дѣлали въ другихъ отрасляхъ.

До начала 90-хъ годовъ земства—въ продовольственномъ дѣлѣ— переживали первый этапъ; затѣмъ въ 90-хъ годахъ они стояли нака­нунѣ изъятія у нихъ продовольственнаго дѣла и потому, быть можетъ, мало интересовались улучшеніемъ его. Съ 900-хъ годовъ наступаетъ для земствъ третій періодъ. Какъ извѣстно, закономъ 12 іюня 1900 г. продовольственное дѣло было изъято изъ вѣдѣнія земскихъ учрежденій и передано администраціи. Посмотримъ, чѣмъ была вызвана такая перемѣна, и каково было отношеніе къ ней земствъ.