Взаимоотношения государства и предприятий в системе централизованного планирования

Со второй половины 1920-х годов и вплоть до конца 1980-х годов советская экономика функционировала, прежде всего, за счет централизованной организации и планирования производства.

Управление предприятиями в рамках экономики централизованного планирования происходило при помощи директивно устанавливаемых показателей. Набор и иерархия этих показателей также устанавливалась исходя из субъективных приоритетов верховной власти. Как следствие, результаты работы советских предприятий оценивались, прежде всего, при помощи количественных или натуральных индикаторов - физического объема производства, технических характеристик выпускаемой продукции (таких, например, как мощность тракторного двигателя или боевые возможности военного самолета) и т.п. Различные показатели, характеризующие экономическую эффективность производства, также использовались для целей планирования и контроля, но их роль, как правило, была сугубо подчиненной. При этом объем получаемых предприятиями ресурсов, включая их денежные доходы, обычно в решающей степени зависел от выполнения именно тех плановых заданий, которые устанавливались в количественных или натуральных единицах измерения.

«Тогда это оформлялось иначе. Предприятиям спускали сверху ряд обязательных цифровых показателей... Деятельность предприятий, труд его рабочих и служащих оценивалась не прибылью, не успешной реализацией произведенных ценностей, а цифрами выпуска валовой продукции» [52].

Однако любые измерители производственной деятельности, выраженные в физических или абстрактных экономических единицах, по своей универсальности сильно уступают денежным эквивалентам стоимости, основанным на рыночных оценках. В частности, чисто количественные показатели делают чрезвычайно затруднительным сопоставление разнородных видов производственной активности (например, сравнение производства товаров и услуг).

«Практически невозможно наметить столько расценок, сколько встречается в жизни различных естественных и искусственных сочетаний конкретных условий. Это - объективное противоречие, окончательный выход из которого не был най- ден ни тогда, ни позднее» [52] 1 Кроме того, статистики и плановики советского времени подвергались постоянному волюнтаристскому давлению со стороны власти, что также отрицательно сказывалось на точности и достоверности измерений, оценивающих реальные экономические результаты.

Оценка и сопоставление экономических результатов осложнялись еще и тем обстоятельством, что предприятия разных отраслей изначально оказывались в неодинаковом положении с точки зрения ресурсного обеспечения. Связано это было с тем, что центральная власть в СССР никогда не являлась абсолютным монолитом. Даже в первые десятилетия плановой экономики она в немалой степени представляла собой конгломерат нескольких властных групп с довольно различными интересами, которые активно конкурировали между собой в административной борьбе за доступ к ресурсам. Поскольку амбиции этих властных групп превышали объем наличных ресурсов, полностью согласовать ведомственные интересы и найти разумный компромисс при составлении плана почти никогда не удавалось.

Очень похожая ситуация наблюдалась и в других плановых экономиках, например, в Восточной Европе. «Те секторы, которым экономическая политика страны отдает преимущество, с большей легкостью получают льготы и финансовую поддержку. Предприятия отраслей, оттертых на задний план, сталкиваются с более жестким бюджетным ограничением» [69].

Таким образом, несмотря на главенство принципа жесткой экономической централизации, простую и логичную систему управления национальной экономикой в СССР построить не удавалось. Это касалось как верхних, так и нижних уровней экономики. Мало что в этом плане изменили и экономические реформьг 1960-1980 -X годов.

Как следствие, отношения предприятий с органами государственной власти бьгли весьма сложньгми и многообраз- ньгми. В некотором смьгсле эти отношения бьгли гораздо более сложньгми, чем в рьгночной экономике. С предприятием работало очень большое число контрагентов, вьгступавших от имени государства.

Во-первьгх, это бьгли структурьг, представляющие отрас- левьге органьг управления - министерства, главки, производ- ственньге объединения, тресты и т.д.

Во-вторых, предприятие имело дело с различньгми регио- нальньгми властями - республиканскими, областньгми, рай- онньгми, муниципальньгми.

В-третьих, предприятия должньг бьгли также вьгполнять указания многочисленньгх функциональньгх (отвечающих за решение некоторой конкретной проблемьг) ведомств общегосударственного подчинения - органов ценообразования, банковских и кредитньгх учреждений, надзорньгх органов (пожарньгй надзор, санитарньгй надзор, технический надзор, народньгй контроль и т.п.), военкоматов, штабов гражданской обороньг и т.д.

Согласование экономических интересов различиях ведомств и регионов, а также повседневную координацию производственных процессов в стране осуществлял Госплан (Государственная общеплановая комиссия, позднее Государственный Комитет СССР по планированию)[3].

Еще одним ведомством, ответственным за согласование интересов, являлся народный комиссариат (позднее министерство) финансов. Но его роль, равно как и роль финансовой системы, в экономике централизованного планирования была второстепенной.

В то же время верховным координатором всей организационной работы государственных структур были органы партийной власти. Они же выполняли функции третейского суда и суда последней инстанции в спорных экономических ситуациях. Академик Ю.В. Яременко описывал процесс централизованного планирования на верхнем уровне следующим образом: «...система имела свои приоритеты, целевые установки, что и определяло позицию каждого из «игроков» в Госплане... Одна из задач Госплана состояла в том, чтобы реализовать ранжировку разных ведомств... Конечно, сами приоритеты корректировались, так как аппетиты [ведомств] здесь были по сути дела безграничны... КПСС была тем органом, который пытался согласовать, примирить интересы суперведомств. Несомненно, это была исключительно важная функциональная роль» [198].

Аналогичным образом обстояли дела и на более низких уровнях экономики. «Если в каком-то вопросе ЦК КПСС под влиянием писем трудящихся или еще по какой причине даст Госкомтруду определенные указания, эти указания выполняются «взяв под козырек»». «Наши попытки объяснить что-то на нижестоящих уровнях не увенчались успехом, и мы уже решили, что будем писать докладную в райком партии» [14].

Такая сложная система организации производственного процесса неминуемо повышала уровень неопределенности для предприятий, сильно затрудняла принятие ими экономических решений и порождала серьезные противоречия в их взаимоотношениях с внешней средой. Суть этих противоречий можно сформулировать следующим образом.

Многочисленность управляющих инстанций. Первая группа противоречий была связана с самим фактом многочисленности государственных структур, имевших права давать плановые задания предприятиям. Деятельность различных органов государственной власти нередко была плохо согласована, и потому довольно часто выполнение одних плановых заданий объективно мешало выполнению других. Иногда указания вышестоящих инстанций прямо противоречили друг другу.

«Мы настойчиво стремились к цели - в любых условиях построить задуманный наш первый учебный самолет УТ-2.

Но нам все еще мешали работать, и был момент, когда, невзирая на указание правительства, нашу группу опять чуть не ликвидировали.

Однажды, вернувшись из командировки, я узнал о намерении начальства перевести нас в другое место, а в мастерской расширить производство кроватей. Я решил, что терять нечего, пошел в редакцию газеты «Правда», рассказал там обо всем и попросил помощи.

- Директор мастерской не интересуется самолетами, - говорил я, - ему нужна только прибыль от кроватей.

После вмешательства «Правды» производство кроватей передали другому заводу, а всю территорию вместе с помещением теперь уже бывшей кроватной мастерской отдали нам» [197].

Разумеется, подобные ситуации оборачивались для предприятий серьезными потерями времени и ресурсов.

Склонность органов власти к волюнтаризму. Элементы волевого давления верхних уровней иерархии на нижние существуют в любой социально-экономической системе. Начальники всегда хотят, чтобы подчиненные сделали больше. Однако в отсутствие надежных объективных индикаторов работы волюнтаристская составляющая поведения ведомств по отношению к предприятиям, как показал советский опыт, возрастает многократно. Волюнтаризм в системе централизован- ного планирования порождался тремя основными причинами: политическими амбициями верховной власти СССР, конкуренцией между различными ведомствами, особенно на среднем уровне, и желанием чиновников из этих ведомств минимизировать собственную ответственность.

Стремление советских властей к военно-политическому доминированию во всем мире предполагало, помимо прочего, быстрое наращивание экономической мощи государства.

Конкуренция на средних уровнях власти была связана с тем, что бюрократическая карьера многих чиновников в существенной степени зависела от показателей производственной деятельности их ведомств. С этой точки зрения каждому из ответственных чиновников было важно выглядеть «не хуже», чем аналогичным представителям других ведомств и инстанций. Поэтому во многих случаях чиновники среднего уровня, стремясь улучшить свои карьерные перспективы, оказывали давление на предприятия по собственной инициативе.

«Ему [первому секретарю райкома КПСС] из кожи вылезти, а хочется добиться, чтоб в первую пятидневку по его приезде хлеба вывезли в два раза больше, чем при тебе [втором секретаре райкома] возили. Чтоб в обкоме сравнили сводки: вот один давал хлеб, вот - другой» [108].

«Сколько мы потеряли сил, средств, сколько людей истрепали нервы по одной только причине: из-за планирования реконструкции заводов «на авось»! Скажу прямо: мне кажется, ошибка эта совсем не безобидная и вовсе уж не бескорыстная. Идет она от укоренившейся вредной привычки к показухе: нашуметь сегодня - вот, мол, мы сколько строим! - а завтра хоть трава не расти. Но за непродуманную шумиху потом трудно и долго расплачивается государство» [65].

В то же время в критических ситуациях ведомствам и работавшим в них чиновникам было важно снять с себя ответственность, чтобы не подвергнуться административным наказаниям за возможный неуспех. И в этом случае для ведомств наиболее простым решением была ретрансляция проблем на уровень предприятий посредством навязывания срочных внеплановых заданий.

«Каждая инстанция, находящаяся чуть повыше заводоуправления, считает своим правом навязать заводу дополнительно к плану любые виды изделий. Как правило, это делается тогда, когда сама инстанция что-то проморгала, чего-то не учла. ... Давая нам такие задания, ни управление, ни другие инстанции не заботятся при этом о расчете обеспеченности оборудованием и рабочей силой, а подчас и материалами...

Городские власти обязывают нас сделать шестьдесят «грибов» для Ташкентского моря.

• Кто же их будет делать? Людей у нас и так не хватает.
• Вот, как знаешь.
• А материал?
• И это как знаешь. Говорят - выкроите.
• А кто это оплатит?
• Про то тоже ничего не сказано. А делать придется» [65].

Как следствие, именно склонность вышестоящих инстанций к волюнтаризму была основной причиной неопределенности в советской экономике, усиливая проблемы предприятий и во многом сводя на нет потенциальные преимущества централизованного планирования.

Завышенность плановых заданий. Прямым следствием многочисленности управляющих структур и их волюнтаризма стало то обстоятельство, что сумма всех плановых заданий часто превышала реальные производственные возможности предприятия. В этих условиях взаимоотношения между предприятиями и вышестоящими инстанциями довольно часто выглядели следующим образом:

«...прирост плана по выпуску продукции планируется заводу механически из года в год. В текущем году он составил 14% против прошлого года. Откуда такой скачок, какая база под него подведена? Да никакая, кроме традиционной формулы: «Надо, товарищи, поднапрячься». План прироста составлен без учета площадей и оборудования. Расчет дополнительной рабочей силы сделан без учета обеспеченности жильем и т.д.» [65].

«...мы все предыдущее время перенапрягали, натягивали планы. Предприятие не может производить такой объем, но мы его заставляем. Типичная ситуация заключалась в том, что мощности [еще] не вводили, а план на них был. Что при этом происходило - никого не волновало. Волновало только формальное, на бумаге, сбалансирование плана. Этим мы продолжаем заниматься и сейчас» [13].

Завышенность планов и связанное с этим излишнее давление во многих случаях приводили к сверхэксплуатации оборудования и рабочей силы, ограничивали возможности предприятий по модернизации производства, становились причиной снижения качества продукции. Кроме того, в тех ситуациях, когда из-за завышенных планов предприятие становилось хронически отстающим, это порождало апатию как у его менеджеров, так и у рядовых работников, поскольку они не видели возможностей для разумного решения существующих проблем.

Противоречивость плановых показателей. Система плановых показателей сама по себе порождала еще одну группу противоречий. Как отмечалось выше, найти какой-то удачный универсальный индикатор деятельности предприятий в условиях экономики централизованного планирования так и не удалось. Попытки обойти эту проблему посредством внедрения в практику планирования и управления множества частичных показателей также оказались малоэффективными. Их неизбежным результатом стало чрезмерное усложнение системы плановых нормативов, вредившее и предприятиям, и экономике в целом, а иногда доходившее до полного абсурда.

Например, требование максимизировать выпуск продукции в натуральных показателях (тоннах, погонных метрах, штуках) вступало в противоречие с требованиями по повышению качества производимой продукции, соблюдению нормативов по энерго- и ресурсосбережению, нормативов по охране природы и т.д. Это происходило потому, что выполнение требований качественного характера было связано с дополнительными затратами времени и ресурсов, имевшим своим естественным следствием снижение номинального выпуска. С точки зрения предприятия положение вещей часто выглядело следующим образом:

«Нам бы сейчас ненадолго остановиться на хорошем уровне [выпуска] прошлого года и сконцентрировать все внимание на... повышении эксплуатационных показателей хлопкоуборочной машины, ее надежности, долговечности и т.д. Вместо этого мы, как плохие ремесленники, тачаем план, живя сегодняшним днем и страшась взглянуть вперед... Мы теряем в качестве в два раза больше, чем выигрываем в количестве.

... Еще хуже с так называемыми объемными показателями. В 1964г., например, на нашем заводе стали внедрять алмазную заточку инструмента. Дело это хорошее, экономия получилась большая, и качество заточки лучше. Но в управлении совнархоза в наш план по новой технике внесли коррективы по объемным показателям - задано нам затратить 9 тыс. каратов алмазов. В течение года весь инструмент затачивался алмазами, но затратили только около 2 тыс. каратов. И по существующему положению считается, что завод плана не выполнил. Хоть кроши алмазы под тысячетонным прессом!» [65].

Вследствие подобных противоречий между плановыми заданиями провоцировалось нерациональное использование ресурсов, игнорировались второстепенные с точки зрения отчетности задания, снижалось качество продукции.

Бюрократизм и излишняя регламентация. Не менее серьезно осложняла работу предприятий и чрезмерная бюрократизация управления в плановой экономике. Конечно, излишний бюрократизм присущ практически любой сложной общественной системе, но в экономике централизованного планирования он приобрел особенно гипертрофированные масштабы. Несмотря на регулярные попытки властей ограничить размах бюрократизации, серьезньтх успехов в этой сфере достигнуто не бьгло, поскольку цельтй ряд объективньтх обстоятельств постоянно работал на воспроизводство бюрократических барьеров.

Во-первьгх, ограничивая степень самостоятельности предприятий, верхние уровни управления должньт бьгли регламентировать практически любые действия своих подчиненных и высылать им соответствующие бумаги. Во-вторых, инстанции верхнего уровня никогда не испытывали особого доверия к предприятиям, подозревая их (в какой-то мере обоснованно) в попытках облегчить различными неформальными способами выполнение плановых заданий. На предприятиях не были редкостью и случаи банального воровства. Поэтому, стремясь усилить контроль за деятельностью предприятий, органы управления плановой экономики постоянно пытались внедрять все новые отчетные документы. В-третьих, издание огромного количества инструкций и регламентов было специфическим способом защиты чиновников от ответственности: мы необходимое указание сделали - следовательно, к нам претензии предъявлять не за что. К тому же огромный вал бумаг упрощал действия по маскировке просчетов и невыполнения плановых заданий.

Подобные бюрократические процедуры очень серьезно замедляли производственный процесс.

«Например, завод «Аксайкардандеталь» изготовляет для нас ряд изделий. Мы на это получаем не только наряд, но и фонды на металл. Причем как получаем! Через Госплан СССР, Союзглавметалл, Узбекглавметаллснабсбыт (а до сентябрьского Пленума ЦК КПСС - через совнархоз СССР, совнархоз республики, отраслевое управление). Проделав весь этот огромный путь только для того, чтобы у нас «отметиться», документы возвращаются обратно по тем же инстанциям, доходят до завода «Аксайкардандеталь». Но и здесь своего металла нет. Фонды, обрастая спецификацией, снова отправляются в обратный путь по прежним инстанциям, пока наконец добредут до места назначения - металлургического комбината» [65].

« - Верно ли, что начальники участков и их помощники сильно загружены канцелярской работой?

- Да, действительно. Я считаю, что бумаги надо сократить на 50%... Если разобраться с отчетностью, станет ясно, что ее можно значительно сократить, а какую-то часть отдать другим лицам» [12].

Как следствие, усилия предприятий по преодолению бюрократических препятствий, которые можно рассматривать как своего рода трансакционные издержки плановой экономики, были чрезвычайно велики.