6.6. Межбюджетные отношения

В БК РФ бюджетная обеспеченность определяется как «минимально допустимая стоимость государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения».

Законом № 116-ФЗ от 5 августа 2000 г. введено понятие «минимальные государственные социальные стандарты» и определены единые методологические основы расчета минимальной бюджетной обеспеченности. Минимальные стандарты и нормативы финансовых затрат стали критериями определения бюджетной обеспеченности, объема бюджетных средств, который следует иметь тому или иному муниципальному образованию. Однако их практическое использова-ние встречало большие трудности по ряду причин.

Остается неясным, каким содержанием должен быть наполнен стандарт. В регионах с высокой концентрацией промышленности доходы бюджетов позволяют финансировать расходы по более обширным программам; такие регионы служат донорами и для вышестоящих бюджетов. Дотационные регионы могут увеличить доходы в основном лишь за счет перечислений из вышестоящего бюджета. В этих условиях расчет на базе единых стандартов и нормативов искажает реальную потребность в бюджетных средствах Если закладывать в стандарты реальные потребности людей, то они останутся на бумаге, если ориентироваться на возможности территориальных бюджетов, то люди будут обделенными. Стандарт — это не абстракт- но-объективная категория.

так и нравственную нагрузку. Социальные обязательства, обусловленные действующим законодательством, в первую очередь надо считать государственными стандартами.

Однако в новой редакции БК РФ используется понятие «расчетной бюджетной обеспеченности», исключаются понятия «минимальная бюджетная обеспеченность» и «минимальные социальные стандарты».

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ (муниципального образования) определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ (бюджетом района, городского округа данного субъекта РФ) исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ (по районам и городским округам данного субъекта РФ) с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Таким образом, расчетная бюджетная обеспеченность — это относительный показатель, не имеющий никакого отношения к реальной бюджетной обеспеченности конкретного муниципального образования. Он не раскрывает ни объема финансирования услуг, ни их стоимости. Констатация уровня расчетной бюджетной обеспеченности (выше или ниже среднего уровня) ничего не говорит о финансовой обеспеченности муниципального образования.

В основе расчетной бюджетной обеспеченности лежит все тот же уровень налоговых доходов на одного жителя, т.е. он ничего не добавляет к решению проблемы объективной оценки бюджетных потребностей муниципальных образований. В каждом регионе складывается свой средний уровень, на который воздействуют как объективные, так и субъективные факторы. Отказ от стандартов и нормативов лишает бюджетную обеспеченность критерия оценки.

Для определения бюджетной потребности и бюджетной обеспеченности необходим также учет индивидуальных особенностей каждого муниципального образования.

Межбюджетные отношения. Бюджетная обеспеченность существенно различается в силу действия объективных и субъективных факторов Сглаживание различий возможно лишь при содействии бюджета вышестоящего уровня, что и обеспечивается на основе установления межбюджетных отношений.

В Бюджетном кодексе под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между федеральными органами государст-

венной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Они предполагают обеспечение равенства бюджетных прав нижестоящего уровня власти перед вышестоящим уровнем, разграничение доходов бюджетов по вертикали и по горизонтали, выравнивание бюджетной обеспеченности. Регулирование межбюджетных отношений затрагивает вопросы формирования расходных обязательств, доходных источников, предоставления межбюджетных трансфертов и др.

Объектом межбюджетных отношений в широком смысле являются все финансовые ресурсы, передаваемые из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня бюджетной системы, а в узком смысле их содержание ограничивается дотациями для выравнивания бюджетной обеспеченности.

В настоящее время межбюджетные отношения регулируются на федеральном и региональном уровне на основе нормативных правовых актов (табл. 6.13).

Таблица 6.13. Федеральное и региональное регулирование межбюджетных отношений\r\nЭлемент системы меж-бюджетных отношений Регулирование федеральными законами1 Регулирование законами субъектов РФ\r\nРасходные обязательства муниципальных образований\r\nПеречень вопросов местного значения Установлен ст. 14—16 131-Ф3 Не допускается\r\nОпределение субъектами РФ объема обязательств (расходов) местных бюд-жетов по вопросам местного значения п.

\r\nЭлемент системы меж-бюджетных отношений Регулирование федеральными законами Регулирование законами субъектов РФ\r\nФинансовое обеспечение учебного процесса в обще-образовательных школах и адресных жилищных субсидий малоимущим слоям населения П. 2 ст. 26-3 95-ФЗ (суб-венции из бюджетов субъектов РФ);

п. 3 ст. 31 12-ФЗ; ст. 140 120-ФЗ Объем, методика рас-пределения, порядок предоставления и ис-пользования субвенций\r\nНаделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ст. 19 131-Ф3; ст. 140 120-ФЗ (в случае наделения — обязательность предоставления подушевых субвенций из региональных фондов компенсаций) Решение о наделении, объем, методика распре-деления, порядок пре-доставления и использования субвенций\r\nДоходные источники местных бюджетов\r\nМестные налоги П. 1 ст. 61, п. 161-1 и п. 161-2 120-ФЗ (земельный налог, налог на имущество физи-ческих лиц, 100% зачисления в местные бюджеты) Не допускается\r\nМинимальные нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, а также специальных налоговых режимов П. 2 ст. 61 (поселения: 10% налога на доходы физических лиц, 30% единого сельскохозяйственного налога); п. 2 ст. 61-1 (муниципальные районы: 20% налога на доходы физических лиц, 90% единого налога на вмененный доход, 30% единого сель-скохозяйственного налога) и п.

\r\nЭлемент системы меж-бюджетных отношений Регулирование федеральными законами Регулирование законами субъектов РФ\r\nНорматив отчислений от налога на доходы физи-ческих лин (сверх ми-нимального) П. 2 и 3 ст. 58 120-ФЗ (обязательность передачи местным бюджетам не менее 10% поступлений по единым или дополнительным нормативам) Распределение между бюджетами поселений и муниципальных районов; выбор между едиными и дополнительными нормативами; возможность делегирования муниципальным районам установления для поселений\r\nНормативы отчислений в бюджеты поселений и (или) муниципальных районов (сверх минимальных) от федеральных или региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ П. 1 ст. 58 120-ФЗ (воз-можность передачи других доходов по единым норма-тивам) Решение о видах и объеме (значениях нормативов) передаваемых доходов; распределение доходов (нормативов) между бюджетами поселений и муниципальных районов\r\nНормативы отчислений в бюджеты поселений (сверх минимальных) от федеральных или региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ Ст. 63 120-ФЗ (возмож-ность передачи муни-ципальными районами доходов в бюджеты по-селений по единым нормативам) Не требуется\r\nМежбюджетные трансферты местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ\r\nВыравнивание бюд-жетной обеспеченности поселений Ст. 137 120-ФЗ (обяза-тельность создания ре-гионального фонда фи-нансовой поддержки поселений для предос-тавления подушевых дотаций поселениям, общие требования к порядку расчета ука-занных дотаций и за-меняющих их дополни-тельных нормативов отчислений) Объем фонда, порядок (методика) расчетов дотаций, замена дотаций дополни-тельными нормативами, делегирование полномочий по рас-пределению средств фонда муниципальным районам\r\n

\r\nЭлемент системы межбюджетных отношений Регулирование федеральными законами Регулирование законами субъектов РФ\r\nВыравнивание бюд-жетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов Ст.

субъекты РФ обязаны предоставлять муниципальным образованиям финансовые, материальные и иные ресурсы для решения вопросов местного значения при недостаточности их собственной доходной базы;

бюджетная обеспеченность муниципальных образований должна быть выровнена с учетом установленных критериев;

финансовая помощь муниципальным образованиям в целях восполнения недостатка средств или выравнивания бюджетной обеспеченности не должна подрывать стимулы к увеличению собственных доходных источников.

Задача межбюджетных отношений сводится к обеспечению примерно равного доступа муниципальных образований к налоговым доходам и трансфертам. При этом решается вопрос не достаточности или недостаточности бюджетных средств для предоставления услуг, а выравнивания их предоставления по установленным критериям.

Межбюджетные отношения выполняют выравнивающую и стимулирующую функции. Они взаимосвязаны, каждая может стать пре-

обладающей в ущерб другой. Выравнивающую функцию увязывают с чрезмерным перераспределением, что ведет к росту иждивенчества. Если в субъекте РФ уровень централизации налоговых доходов таков, что финансовую помощь из регионального бюджета получают практически все муниципальные образования, это нейтрализует стимулы расширения собственной налоговой базы. Но не считаться с объективной дифференциацией источников доходов, требующей индивидуального подхода к каждому муниципальному образованию, нельзя.

В решении этой проблемы важно использовать в сочетании два инструмента:

нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов;

межбюджетные трансферты.

Нормативный подход должен сделать межбюджетные отношения более прозрачными, а межбюджетные трансферты — нивелировать нехватку финансовых ресурсов. В первом случае субъект РФ устанавливает единые или дифференцированные нормативы налоговых отчислений в местные бюджеты, во втором — создает различные денежные фонды поддержки муниципальных образований.

При формировании местных бюджетов вопрос о соотношении для того или иного региона между налоговыми доходами и объемом финансовой помощи решают органы законодательной власти субъекта РФ.

В мировой практике заметна тенденция повышения роли трансфертов и снижение роли местных налогов. Так, в странах с переходной экономикой они составляют 2/3, а налоги 18%, займы 2% доходов местных бюджетов . Налоги почти полностью заменены трансфертами в Великобритании, близки к этому Германия, Италия.