1. МЕХАНИЗМ ИЗЪЯТИЯ РЕНТНЫХ ДОХОДОВ — НАЛОГОВЫЙ подход

Все выплаты в зависимости от их природы можно разделить на две группы. К первой группе относятся платежи, покрывающие административные расходы на функционирование структур, которые обеспечивают управление и контроль за деятельностью при- родоэксплуатирующих предприятий. Во вторую группу входят налоги и платежи, предназначенные для изъятия дифференциальной ренты.

Платежи представляют собой плату за административное действие или услугу со стороны государства и уплачиваются за предоставление или возобновление права на природопользование сразу после подачи запроса до его рассмотрения. Если запрос не удов-

летворяется, то обычно платеж возвращается. Дополнительные платежи взимаются за лабораторный анализ, геологическое исследование территории, топографическую съемку, оценку природного объекта, регистрацию и сертификацию документов и т.п. Эти платежи идут не в общий фонд, а в специальный — на улучшение качества соответствующих услуг.

Арендная плата, или земельная рента, — это плата за исключительное право использовать арендованные земли. Она рассчитывается на единицу арендованной территории и уплачивается собственнику земли — федеральному правительству (в большинстве стран) или правительству территории (в Австралии, Канаде). Величина платежа должна быть достаточной для того, чтобы предотвратить спекулятивное использование земель, а также избежать приобретения земли иностранным предпринимателем в целях ее интенсивного использования при приостановке им аналогичных работ у себя на родине.

Дифференциальная рента — это платеж государству за привилегию использовать истощаемые ресурсы. Он рассчитывается из валовой выручки производителя, а не из его чистой прибыли. Поскольку это плата за истощение, то для ее сбора необходима оценка природного объекта. Здесь могут использоваться различные методы — и прямые, и косвенные. Чаще платеж базируется на согласованном уровне чистого дохода.

Налог с дохода рассчитывается на общих для всех предприятий основаниях. Ввиду того что объем добычи исчерпаемых ресурсов может сокращаться, в законодательствах различных стран предусмотрены налоговые скидки. При этом принимаются во внимание «истощение по издержкам» (рост издержек на разведку), снижение качества минерала, уменьшение годового производства, или «процентное истощение», рассчитываемое в процентном отношении к падению стоимости производства. Однако существует предел скидок, гарантирующий государству получение некоторого налогового минимума. Для воспроизводимых ресурсов налог с дохода не учитывает истощение ресурса. Он зависит только от объема дохода при строгом ограниче-

206

нии объемов природопользования устойчивым приростом природного объекта.

Пошлины обычно устанавливаются при импорте или экспорте товаров. Однако импорт специального оборудования для эксплуатации природных объектов следует освободить от этого платежа в интересах принимающей стороны (снижение издержек по производству сырья). Экспортные пошлины не должны ослаблять позиции местного бизнеса на мировом рынке.

Обычный уровень суммы экспортной пошлины и дифференциальной ренты составляет не более 10% от выручки для метал-лических руд и 10-20% — для углеводородного сырья.

В федеративных государствах доходы от ресурсного сектора делятся между Центром и регионами. Так, в Австралии налоговая система существенно различается в каждом штате даже по способу его (штата) взаимодействия с федеральным правительством, а не только по уровню налогов. В результате система налогообложения ресурсного сектора там сложна и нестабильна. Доля, которая достается каждому уровню государственной власти, различна в каждой стране. В Канаде, например, большая часть доходов достается провинциям, тогда как в других государствах центр обладает реальной властью для аккумулирования большей части доходов. Регионы могут иметь право налогообложения природоэксп- луатирующих отраслей, как, например, в США, где основные добывающие штаты широко пользуются «налогом суверена». В США ситуация усложняется тем, что в рамках штата есть федеральные земли, а также земли индейских резерваций.

В основном распространены три типа налогов, которыми облагаются производители истощаемого сырья:

налоги собственника недр на выпуск;

налоги на прибыль;

налоги на активы в добывающей промышленности.

Налоги на выпуск чаще всего называются «роялти», или «налогом суверена», и назначаются как доля выпуска или процент от

207

стоимости произведенного сырья. Этот налог подобен экспортной пошлине и гарантирует государству-собственнику некоторый доход в тот период, когда добывающее предприятие еще не вышло на проектную мощность. Обычно налог на выпуск дополняется уплатой бонуса при выигрыше тендера, выполняющего аналогичные функции.

Принципиальная трудность в изъятии роялти («налога суверена») состоит в том, что он увеличивает средние и предельные издержки добычи. При любой цене компания-оператор получает стимул к сокращению добычи. Такой эффект может быть желателен при значительном физическом истощении месторождений. Однако его последствиями становятся сокращение затрат на геологоразведочные работы и переоценка ранее оконтуренных месторождений как экономически истощенных в новых условиях. Импорт сырья может увеличиться, но с ним возрастет и зависимость страны от импорта. Нужно стремиться достичь оптимальной величины роялти в целях установления разумного сочетания его роли как, с одной стороны, средства увеличения доходов государства, а с другой — препятствия к увеличению объемов добычи.

Проблема соотношения фиксированного бонуса и ежегодно уплачиваемого роялти достаточно сложна. Бонус имеет то преимущество, что его величина не зависит от объема будущей добычи полезного ископаемого. За уплатой такого рода платежей легко следить, поскольку нет необходимости рассчитывать их в зависимости от объема добычи. Бонусы оказывают минимальное воздействие на развитие процесса добычи, потому что сразу после уплаты становятся «прошлыми» затратами.

Важно учитывать, что величина бонуса всецело зависит от стоимости прав на добычу в момент их передачи. Риск финансовых потерь полностью лежит на компании, которая претендует на лицензию. Если процесс добычи не достигнет проектной мощности, то эта компания понесет убытки, а государство свой бонус получит. Вместе с тем все преимущества успешной отработки месторождения остаются у компании, даже если причи-

208

ной повышенной прибыльности явились внешние факторы (поднятие цен).

Для очень ценных месторождений величина бонуса может быть достаточно большой.

Роялти имеет преимущества там, где трудно использовать бонусы. Как уже отмечалось, роялти есть способ регулирования же-лательного объема добычи. Поэтому продавец лицензии может вносить свой вклад в скорейшее начало добычи, регулируя величину роялти в зависимости от объема добычи и других факторов.

Очень высокие индивидуальные ставки роялти могут сдерживать развитие месторождений, кроме тех, которые имеют минимальные издержки по добыче, что может повлечь за собой существенное сокращение доходов государства. При этом все рентные доходы отойдут государству, отпускная цена полезных ископаемых будет практически одинакова по всем экономически эффективным месторождениям, независимо от того, высокие или низкие там издержки по добыче. Рациональная последовательность вовлечения месторождений в процесс их эксплуатации может нарушаться.

Для преодоления указанных недостатков были предложены ступенчатые схемы изъятия роялти, когда ставка платежа меняется в зависимости от объема добычи. При этом создается стимул к экстенсивному развитию процесса эксплуатации недр. Вот почему более рациональным считается фиксация ставки роялти на некотором среднем уровне, позволяющем обеспечить среднюю прибыльность добывающего предприятия.

Уплата роялти зависит от величины первоначальных капиталовложений, поскольку она вносится с текущего дохода предприятия, поэтому данный платеж не является барьером для участия в конкурсе. Однако продавец лицензии несет значительные административные издержки по выполнению расчетов сумм, которые должны быть выплачены компанией, и по контролю за процессом выплаты.

209

14 1201

В целом система периодической выплаты роялти при фиксированном бонусе подтверждает свою эффективность как способ изъятия доли ренты собственниками недр.

ся по достаточно высокой ставке, а уровень бонуса должен быть таким, чтобы сделать доступным участие заинтересованных фирм в конкурсе.

Рассматривая налоги на прибыль, следует сказать, что, согласно экономической теории, они не влияют на уровень выпуска, поскольку не сдвигают ни кривые предельных и средних издержек, ни кривую спроса. Однако многие фирмы-операторы имеют дело с несколькими месторождениями в разных странах. Каждая крупная компания имеет возможность перебрасывать мощности в страну с более мягким налоговым «климатом». В долгосрочной перспективе это становится важным фактором для наращивания или сдерживания инвестиций. Не случайно в реальной практике правительства стремятся поддерживать прибыль компаний на некотором среднем уровне, причем «средний» уровень означает большие ставки налогообложения для компаний с более низкими издержками, но компании могут смириться и с более высокими ставками, если налоговая система стабильна. Кроме того, в США и Западной Европе при репатриации прибыли компании получают налоговые скидки, если они уже уплатили налог принимающему государству.

Для добычи руд налоги на прибыль обычно составляют 35— 50%, для нефтяной отрасли, особенно ненационализированной, они могут быть существенно выше. С 1970 г. появилась возмож-ность извлекать огромные прибыли в горнодобывающей промышленности. Государства стали использовать различные схемы изъятия сверхприбылей. Компании сопротивлялись, поясняя, что сверхприбыли вполне обоснованны для рискованных предприятий. При этом возможны и потери, которые покрываются из средств самих добывающих компаний. Но несмотря на сопротивление, подобные налоги были введены в Замбии (1970), Папуа Новой Гвинее (1974), Канадской провинции Саскачеван (1976), Колумбии (1976) и в Индонезии (1977). Налог формируется на основе фиксированного процента от отдачи свыше уровня, дающего нормальную прибыль. Система может быть прогрессивной (как, например, в Канадской провинции Саскачеван). С помощью этой схемы принимающее государство получило возможность забирать более 75% прибыли (особенно для нефти; для металлов — 60%).

Однако после 1980 г. налоги стали снижаться. В Чили (1980) налог на добычу нефти был снижен до 50%; в Великобритании (1983) средний налог на шельфовую добычу нефти снизился с 70 до 60%, и были внесены предложения об отмене роялти. Канада снизила минимальную продажную цену газа на 11,5%. Данные меры

210

свидетельствовали о том, что экономическое истощение полезных ископаемых в тот период было преодолено.

Налогом на собственность в добывающей промышленности облагается либо ежегодный уровень доказанных резервов, находящихся в распоряжении компании (что ведет к увеличению скорости физического истощения и сокращению геологоразведочных работ), либо прирост фондов (т.е. продажу фондов при увеличении их цены). Эта система действует в США, где она стимулирует ресурсосбережение.

Обязанность государства — установить такой уровень налогов, в котором соизмерялись бы интересы государства и частного сектора и который способствовал бы привлечению частного капитала в природоэксплуатирующий сектор. Рискованный характер вложений в эту сферу заставляет государство принимать дополнительные меры по привлечению инвестиций. К их числу относятся:

снижение общего уровня налогообложения, что активно применялось в Канаде до середины 70-х годов (скидки с федеральных платежей на величину арендной платы провинциям);

освобождение от налога в первые годы эксплуатации природного объекта для создания условий быстрого возмещения затраченных средств;

сокращение налогов с дивидендов держателей акций предприятий, в том числе иностранных;

скидки на истощение природных ресурсов (этот вопрос мы обсуждали выше);

освобождение от налогов на добычу определенных минералов;

взаимосвязывающие налоговые соглашения на международном уровне, исключающие двойное налогообложение доходов;

субвенции в природоэксплуатирующий сектор, особенно в те отрасли, где повышаются издержки по эксплуатации или фиксирована государственная цена на природный ресурс. Цель последней меры, т.е. субвенции, или поддержки, — обеспечение ценным сырьем внутреннего рынка либо проникновение на внешний рынок. Для геологоразведочных работ, в том числе государственных, таким образом обеспечивается привлекательность их интенсификации. В Австралии субвенции были основным инструментом привлечения частных компаний для своевременного обнаружения важных месторождений. Государство уплачивало определенный процент издержек на геологоразве-

211

дочные работы в обмен на полную информацию о проделанной работе. Однако эта форма поддержки не всегда приемлема с финансовой точки зрения;

создание специального фонда на восстановление истощаемых или восстановимых ресурсов при нарушении правил их эксплуатации за счет части поступлений из природоэксплуатирующего сектора;

обеспечение условий репатриации заработанной прибыли и вложенного капитала с процентами;

обеспечение условий реинвестиции капитала;

создание гарантий против несправедливой экспроприации, необходимость быстрой и справедливой компенсации;

заключение соглашения о разделе прибылей, когда страна — собственник месторождения и иностранная компания-оператор заключают подобное соглашение. Оператор действует как независимая фирма, оказывающая услугу правительству, государственный орган становится партнером частной фирмы после открытия месторождения. При этом государственная доля в прибылях освобождает компанию-оператора от всех других налогов.

В табл. 9.1 приведены наиболее распространенные налоги и в качестве примера указаны страны, в которых эти налоги взимаются.