3.4.1 Правовая природа и виды нормативных актов местного самоуправления.

Будучи исключенными из системы государственных органов, органы местного самоуправления не смогут сами присваивать себе функцию правотворчества, так как это важнейшая государственная функция.

Муниципальное правотворчество осуществляется по вопросам местного значения, перечисленным в ст. 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах..». Оно носит характер предварительного санкционированного. В то же время государство может предавать в ведение муниципальных образований и иные государственные полномочия. В этих случаях санкционирование правотворчества должно осуществляться, как правило, в форме последующего утверждения или регистрации принятых органами местного самоуправления актов.

Нужно учитывать, что характер правотворческих решений местного самоуправления также ограничен законодательством. В

Замотаева Е.К. Законность подзаконного нормотворчества: проблемы и решения/ Е.К. Замотаева // Копирайт. 2014. №» 4. С. 38.

силу прямого указания ч. 3 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах..» эти решения общеобязательны только для субъектов, находящихся на территории муниципального образования. Поэтому возможные решения ограничены по территориально-субъектному признаку.

По мнению, Т. П. Шкуратовой, государство санкционировало создание органами местного самоуправления только регулятивных норм. Охранительные предписания, содержащие указание на меры государственного принуждения за правонарушения, т.е. меры ответственности сами муниципальные органы устанавливать, как правило, не могут 68.

В Конституции РФ определено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В юридической литературе дается следующее определение этому термину. Муниципальное (местное) правотворчество -

«осуществляемая в определенном, установленном уставом ^[64] муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения» 69. По сути, под местным нормотворчеством следует понимать процесс принятия муниципальных правовых актов.

Особенность муниципальных правовых актов, отличающих их от правовых актов, принимаемых на федеральном или региональном уровне, состоит в том, что их действие ограничено территориальными рамками соответствующих муниципальных образований.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ (ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах...»).

Муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также ^[65] по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Муниципальные правовые акты нормативного характера обеспечиваются государственным принуждением. То есть за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Важной новеллой Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах...» являются закрепленные в статье 7 требования, предъявляемые ко всем муниципальным правовым актам. К их числу Закон относит следующие правовые предписания:

- они принимаются населением непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения;

- по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, они могут приниматься на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ;

- они подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования;

- за их неисполнение граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;

- они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ;

- если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт РФ либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ разрешается соответствующим судом.

В юридической науке предлагается выделить несколько видов муниципального правотворчества: 1) по способу участия населения в создании правовых актов - непосредственное и опосредованное правотворчество; 2) по способу закрепления правовых норм - правотворчество, результатом которого является создание муниципального правового акта, и правотворчество, результатом которого является заключение договора или соглашения (договорное правотворчество); 3) по отношению к стадиям муниципального правотворческого процесса - основное и

дополнительное правотворчество; 4) по

наличию волеизъявления муниципального правотворческого

органа — добровольное и обязательное правотворчество70.

Правовые акты местного самоуправления, их классификация по видам и типам принимаемых решений. Согласно статье 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Вторую (а где первая группа?) группу муниципальных правовых актов составляют правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. ^[66]

Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан).

Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

В соответствии с пунктом 12 ст. 35 вышеназванного Закона проекты решений, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений.

Если глава муниципального образования отклонит

нормативный правовой акт, то он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов

представительного органа муниципального образования, то он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа

муниципального образования.

Третью группу муниципальных правовых актов, в которых закрепляются правовые основы местного самоуправления, составляют правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом

муниципального образования.

В соответствии с пунктом 4 ст. 7 того же Закона глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования.

Если глава муниципального образования является главой местной администрации, он в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает значительное расширение правотворческой компетенции органов местного самоуправления. В этих условиях необходима помощь муниципалитетам со стороны федеральных и региональных органов государственной власти. Ее действенной формой может явиться подготовка модельных муниципальных правовых актов на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Особенно важно сейчас содействие в разработке новых уставов муниципальных образований (в первую очередь уставов небольших городских и сельских поселений).

К числу источников муниципального права, характерных, прежде всего, для англосаксонской системы права и которые не являются традиционными для романо-германской системы права, официально принятой в Российской Федерации, можно отнести:

1) исторические и иные местные традиции;

2) договоры и соглашения;

3) судебные акты (решения), содержащие нормативные предписания по вопросам организации местного самоуправления.

На необходимость осуществлять местное самоуправление с учетом исторических и иных местных традиций указано в статье 131 Конституции Российской Федерации 1993 г. и в пункте 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах...».

Исходя из распространенного в науке мнения, следует сказать, что под традициями (обычаями) понимаются правила поведения, сформировавшиеся вследствие фактического их повторения и применения в течение длительного времени. При этом выделяется и правовой обычай, который становится таковым тогда, когда правило поведения, выражающееся в обычае, санкционируется государством, признается социально полезным.

По мнению О.Е. Кутафина, правовой обычай все же может быть источником как конституционного, так и муниципального права в Российской Федерации, если он санкционирован Российским государством в единственно возможной форме: путем прямой отсылки к нему в законе. В данном случае примером могут служить муниципальные образования, на территориях которых проживают и ведут традиционный образ жизни коренные малочисленные народы Севера. Очевидно, что обычаи населения, ведущего кочевой образ жизни, оказали влияние на правовую регламентацию отдельных вопросов организации местного самоуправления в районах их проживания, в частности структуры администрации муниципального образования. Так, в структуре администрации Тазовского района Ямало-Ненецкого автономного округа в целях обеспечения оперативной работы с обращениями граждан из числа коренных малочисленных народов Севера

предусмотрено создание кочевой приемной главы муниципального образования 71.

Все муниципальные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а ведется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Регистр ведется в электронном виде на русском языке. Принципами ведения регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность сведений, содержащихся в регистре. Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ подлежат постоянному хранении в составе регистра независимо от того, утратили эти акты силу или нет.

Все три группы муниципальных правовых актов носят подзаконный характер, т.к. муниципальная власть имеет такой характер. Учитывая роль Министерства юстиции РФ в обеспечении единства правового пространства, то именно оно следит за тем, чтобы муниципальные правовые акты соответствовали нормам действующего законодательства.