Неформальная структура Федеральной резервной системы
Изучая Закон о Федеральном резерве и другие законодательные акты, мы получаем представление о формальной структуре ФРС и о том, кто в ней принимает решения, касающиеся монетарной политики.
Однако то, что зафиксировано в законах, не полностью отражает действительное разделение власти и порядок принятия решений.Создатели ФРС в 1913 году считали, что она должна быть строго децентрализованной системой, объединяющей 12 отдельных взаимодействующих центральных банков. Первоначально планировалось, что ФРС не несет ответственности за состояние экономики путем контроля за денежной массой и управления процентными ставками. Со временем ФРС стала отвечать за стабильность экономики, и это способствовало ее постепенному превращению в единый центральный банк.
Авторы Закона о Федеральном резерве 1913 года предполагали, что ФРС будет использовать только один базовый инструмент монетарной политики — управление дисконтными ссудами банкам, входящим в ФРС. Использование операций на открытом рынке было не до конца понятным, резервные требования фиксировались Законом о Федеральном резерве. Дисконтные ссуды предоставлялись по совместному решению федеральных резервных банков и Совета Федерального резерва (позднее Совета управляющих ФРС), т.е. и те, и другие определяли монетарную политику. Однако право Совета "проверять и утверждать" дисконтную ставку фактически позволяло ему доминировать над окружными банками в определении этой политики.
В период Великой депрессии была узаконена централизованная власть вновь созданного Совета управляющих ФРС. Фактически он получил в свое распоряжение остальные два инструмента монетарной политики — операции на открытом рынке и изменение резервных требований. Закон о банковской системе (Banking Act) 1933 года предоставил FOMC возможность управлять открытым рынком, а Закон о
банковской системе 1935 года предоставил Совету управляющих большинство голосов в FOMC, а также позволил ему изменять резервные требования.
Начиная с 1930-х годов Совет управляющих ФРС стал распоряжаться всеми инструментами монетарной политики. В последние годы его власть усилилась.
Хотя президентов федеральных резервных банков избирают их директора с последующим утверждением Советом управляющих, на практике Совет нередко предлагает директорам окружных банков свои кандидатуры (как правило, профессиональных экономистов) на посты президентов банков, и директора часто соглашаются с этими предложениями. Устанавливая оклады президентов банка и проверяя бюджет каждого банка, Совет управляющих дополнительно влияет на деятельность окружных банков.Если Совет управляющих обладает такой властью, то какие полномочия на практике имеют Федеральный консультативный совет и "владельцы" ФРБ — банки, входящие в ФРС? Почти никаких. Хотя банки — члены ФРС владеют акциями ФРБ, они не получают обычного дохода от собственности. Во-первых, они получают не больше чем 6% дивидендов в год, независимо от того, сколько получает ФРС. Во-вторых, они, в отличие от акционеров частных корпораций, не влияют на то, как их собственность используется ФРС. В-третьих, обычно только один кандидат на каждое из шести директорских мест "избирается" банками-членами, и этого кандидата часто предлагает президент ФРБ (который, в свою очередь, утвержден Советом управляющих). В результате банки — члены ФРС часто отстранены от политического процесса в ней и слабо влияют на реальные события. В-четвертых, Федеральный консультативный совет, как следует из его названия, имеет лишь возможность советовать и не управляет реальной деятельностью.ФРС. Однако, несмотря на то, что банки — члены ФРС не обладают реальной властью над своей собственностью, они играют важную, хотя и малозаметную, роль в ФРС (см. врезку 14.5. Внутри ФРС).