§ 2.1. История становления и развития законодательства о розыске безвестно исчезнувших лиц

Десятки тысяч пропавших без вести в год (и тысячи не идентифици­рованных трупов) и необходимость защиты их прав делает актуальным настоящее исследование в историческом его развитии, поскольку без­вестное исчезновение независимо от уровня правового регулирования их розыска, в различные этапы исторического развития представляет собой явление, имеющее глубокие исторические корни (доисторическое).

Необходимость поиска человека в Древнерусском государстве (как и в других государствах и обществах) и розыска его в последующие этапы исторического развития, то есть правовое регулирование этой деятельности издревле объективно предопределены самим фактом существования явления — безвестного исчезновения (насильственного и некриминального) и причин, его порождающих.

На эффективность защиты прав безвестно исчезнувших лиц влияет уровень правового регулирования их розыска, который в свою очередь зависит от степени экономического развития и провозглашаемых, при­знаваемых и защищаемых ценностей. Причины безвестного исчезно­вения могут быть объективными (стихийные бедствия, эпидемии и т.д.) и субъективными (вооруженные конфликты, преступность И Т.Д.). Поэтому поисково-розыскная деятельность исторически различна.

Право как элемент надстройки соответствует базису, то есть на протяжении исторического развития государства оно является отра­жением уровня экономического, политического, социального и обще­ственного его развития. Но в то же время право как элемент настройки может дать простор для развития различных сторон деятельности госу­дарства и общества.

Следует отметить, что к истории становления и развития законода­тельства о розыске безвестно исчезнувших лиц учеными особый инте­рес не проявлялся. Представляется, что это связано с неразвитостью правовой системы в рассматриваемой сфере до Октябрьской социали- этической революции, с частноправовым характером розыска, сослов­ностью общества, признанием неравенства.

Основные этапы развития законодательства о розыске безвестно исчезнувших лиц необходимо рассматривать во взаимосвязи с исто­рией становления и развития (формирования) российской государ­ственности. C учетом изложенного видится возможным исследовать следующие этапы развития законодательства о розыске безвестно исчезнувших лиц, которые основаны на значимых общественно-эко­номических и политических преобразованиях развития российского государства (дореволюционный, советский и современный) и соответ­ствующих этим преобразованиям нормативных правовых актах:

— с древнейших времен до 1917 г. (до Октябрьской революции и установления советской власти) — древний период развития;

— 1917—1991 гг. — советский период развития или этап развития в социалистической правовой системе;

— 1991 г. до настоящего времени — период развития новой демокра­тической России или современный период развития^[168].

Устоявшимся в историографии является положение о том, что Древнерусское государство формировалось (возникло) в IX в (862 г.). Но процесс формирования государства, а стало быть и права, был дли­тельным (IX—XII вв.). По форме государственного правления это ран­нефеодальная монархия.

В литературе отмечается, что население Древнерусского государ­ства делилось на свободных («люди» и «мужи» — князья, бояре, дру­жинники, купцы, ремесленники, свободные земледельцы и духо­венство), которые принадлежали к разным сословиям, и зависимых (пленники (челядь) холопы), которые были полностью бесправными. Другая категория населения являлась полузависимой. К ней относи­лись «закупы» — человек, взявший у землевладельца взаймы денежную ссуду, зерно, обязавшийся отработать его с процентами, на условиях землевладельца. В случае неисполнения обязательств «закуп» стано­вился холопом^[169].

Источниками права являлись обычаи (обычное право) славян­ских племен, которыми в основном регулировались имущественные и семейные отношения, именуемые «Закон русский».

Одним из первых и основным памятником права Древнерусского государства (XI-XII вв.) являлась Русская Правда (Правда Ярослава, Устав Ярослава), в которой помимо отношений власти и подчинения предусмотрено регулирование разных отношений (наказание за уве­чье, убийство, уничтожение имущества).

Формами поиска ворованного и лиц, совершивших воровство, являлись: заклич, то есть объявление о пропаже; гонение следа — поиск доказательств и преступника, — это, можно сказать, исходные методы зарождения сыска и процессуальной деятельности. Свидетелями выступать могли свободные люди.

Розыскная деятельность как функция государства впервые была закреплена в Русской Правде («Суд Ярослава»). Но при этом отсутствует упоминание о наличии специальных субъектов по осуществлению этой деятельности. Хотя в праве государства данного периода развития отсутствует упоминание о правовом регулировании розыска безвестно исчезнувших лиц, но закрепление в законе розыска как функция госу­дарства играло важную роль для последующего ее развития.

Представляется, что в древнерусском праве первое упоминание о правовом регулировании поиска пропавшего лица (холопа) содер­жалось в Уставе Ярослава (Пространной Правде), осуществляемого в форме заклича^[170].

Как верно замечено Т.Л. Матиенко, «заклич» был публичным извещением на городской торговой площади о бежавшем челядине (холопе), вероятно, с указанием его отличительных признаков, но исследователи древнейших форм уголовного процесса перенесли его и на свод по поиску пропавших вещей, хотя в тексте Пространной Правды такие нормы отсутствуют^[171]. Представляется, что в силу пол­ного бесправия холопы были приравнены к вещам, поэтому «заклич» как форма поиска не только холопов, но и вещей, допустим.

Стоит разделить мнение Т.В. Козловой о том, что в Древнерусском государстве (до X в.) право ребенка на жизнь, которая зависела от его родителей, не было защищено, так как убийство ребенка, выражаясь современным языком, не считалось преступлением^[172], то есть поиск детей вообще не осуществлялся.

Необходимо отметить, хотя Древнерусское государство в силу меж­доусобицы и распрей распалось на 14 княжеств, но возглавила их одна династия, они прошли один путь исторического развития, по языку и вере расхождений не было, в основном сохранилась правовая система, существовавшая до раздробленности, применялись нормы Русской Правды, хотя появились и Новгородская и Псковская судные грамоты, преобладала раннефеодальная монархия как форма правления В Нов­городе установилась республиканская форма правления (съезды, вече, выборность должностных лиц). Сохранялась сословность и зависи­мость (феодалы — холопы, слуги), хотя и были свободные слои ремес­ленников, которые имели равные гражданские права. Тормозом для развития государства и права являлось монголо-татарского иго, уста­новившееся в первой половине XIII в (1237—1241 гг).

В указанный период (в XIII-XV вв.) развития государства функцию розыска преступника осуществляли в городе — наместники, в воло­стях — волостели Такие полномочия, как и полномочия по админи­стративной и судебной власти, они получали от князя^[173]. Это имеет прямое отношение к розыску человека, в случаях когда под преступле­нием скрыто безвестное исчезновение.

Централизация Русского (Московского) государства XIV-XVI вв обусловлена присоединением территорий (Можайск, Рязанское кня­жество) и усилением противоречий между сословиями, слоями и необ­ходимостью освобождения от зависимости Золотой Орды. Социальная структура общества особых изменений в указанный период развития не претерпевала, наряду с сокращением случаев (оснований) вос­производства холопов увеличилось количество зависимых крестьяне (кабальные), которые не могли отработать полученное от феодалов в займы имущество. Основой административно-территориального деле­ния были уезды и волости, возглавляемые наместниками и волосте­лями На основании норм обычного права и доработанного варианта Русской Правды и Псковской судной грамоты был принят Судебник 1497 г. (Судебник Ивана III) В Судебнике содержались нормы уголов­ного и уголовно-процессуального права, в которых был предусмотрен розыск как форма расследования преступлений особой важности (пре­ступлений против государства), возбуждаемых судом инициативно.

Судебник 1497 г. регулировал отношения перехода крестьян от одного помещика к другому (Юрьев день — 26 ноября), установив сроки перехода и размер платы.

Представляется, что военные действия по расширению территории, восстания крестьян, возможность перехода от помещика к помещику, вывоз ремесленников-специалистов в Монголию в интересах Золо­той Орды неизбежно порождали безвестное исчезновение (пропажа людей), но с учетом отсутствия упоминания об их розыске в законо­дательстве, думается, их розыск носил частный характер, возможно, в большей части опираясь на нормы обычного права.

Верно замечено в юридической литературе, что древнерусское право (IX—XII вв.), право Руси в период феодальной раздробленности (XII— XIV вв.) и в период образования Русского централизованного государ­ства (вторая половина XIV в. — первая половина XVI в.) были не раз­виты. О правовой системе как о единстве и дифференциации разных отраслей не приходится говорить в силу примитивности общественных отношений, правовое регулирование которых осуществлялось всего одним или несколькими нормативными правовыми актами^[174]. Поэ­тому, как представляется, в указанный период исторического развития розыск исчезнувших лиц носил частноправовой характер, основанный на нормах обычаев, так как отсутствовали в рассматриваемой сфере общеобязательные правила, предусмотренные в нормативных право­вых актах.

В период правления Ивана Грозного (XVI в.) территория страны увеличилась более чем в десять раз, расширилось поместное владение, в государстве насчитывалось 220 городов^[175] Поэтому централизация власти была объективной необходимостью, вместо вече стали созывать Земские соборы, которые необходимо расценивать как сворачивание либеральных процедур. Расширение полномочий центральной вла­сти нашло отражение в Судебнике 1550 г.

Как дальнейшее развитие розыскной деятельности необходимо отметить создание специального органа полиции, формируемого из губных старост (выборных лиц).

XVII в. является периодом формирования абсолютной монархии, правовое положение дворян как социальной базы самодержавия было законодательно закреплено. Земские соборы выполнили свое назна­чение и перестали действовать. В 1649 г. с учетом положений царских указов и Судебников 1497 и 1550 гг. был издано Соборное уложение, по сути, свод законов, в котором предусмотрены зачатки норм разных отраслей права. Оно было и первым печатным изданием, говоря совре­менным языком, опубликованным, обнародованным сводом законов. Об уровне разработанности свидетельствует и то, что, по оценкам спе­циалистов, с изменениями и дополнениями он действовал в течение почти 200 лет, до 1832 г.

Дальнейшее развитие получил и розыскной процесс — процес­суальная деятельность по уголовным делам, делопроизводство было письменным, в качестве доказательств использовали свидетельские показания, в том числе полученные путем применения пыток. Пред­усматривался и институт обжалования.

Суть абсолютной монархии есть сосредоточение исполнительной, законодательной и судебной власти в одних руках—царя. Такое сосредо­точение вызвано как кризисным развитием, так и необходимостью про­ведения реформ в комплексном плане. Петр I упразднил сословность феодалов, оставив только дворянство. Правовое положение дворянства в первую очередь регламентировалось Указом 1714 г. «О единонасле­дии» и Табелем о рангах 1722 г. Административно-территориальное деление представляло собой вертикаль в виде губерний, провинций и уездов, то есть была обеспечена вертикаль власти и управления.

В 1697 г. в соответствии с указом царя состязательный процесс был отменен и введен розыскной, то есть следственный. Розыск дра­гун, солдат и матросов, как преступников был регламентирован спе­циальной Инструкцией (1719 г.), которая с учетом остроты проблемы допускала использование воинских формирований «ради сыску беглых драгун, солдат, матросов и рекрут и ради искоренения воров и разбой­ников, и кто им пристан чинит»^[176]. Как дальнейшее развитие законо­дательства о розыске, необходимо отметить принятие Инструкции по розыску разбойников и беглых драгун^[177]. Следует отметить, что, хотя указанные правовые акты были направлены на розыск преступников, в том числе лиц, совершивших преступления, замаскированные под безвестное исчезновение, но они являлись предпосылками правового регулирования розыска безвестно исчезнувших лиц.

Среди причин безвестного исчезновения необходимо отметить военные действия, получившие название Северной войны (1700— 1721 it.)

В целях придания цивилизованной формы власти и политики, под влиянием передовых идей своего времени потребным стало исполь­зование идей просвещения в руководстве и управлении государством. Этот период развития государства в XVIII в. (1762-1796 гг., период правления Екатерины II) получил название «Период просвещенного абсолютизма».

В качестве программной основы деятельности просвещенного абсолютизма был подготовлен «Наказ». В этот период было принято много законов. Шел процесс дальнейшей централизации власти и управления. Имело место узаконенное неравенство, так как равенство признавалось внутри сословия, дворян мог судить только дворянский суд. Крестьянин стал более бесправным, он мог быть продан, выслан без суда (Указ 1765 г.), подарен дворянам, лишен права подачи жалоб (Указ 1765 г.). Более половины крестьян были крепостными, а осталь­ные — правительственными или государственными (поселянами). Надо признать, что при таких условиях ужесточилась и обострилась борьба сословий. Такое положение дел, как представляется, являлось и причиной их безвестного исчезновения. Хотя отделение судебной вла­сти от административной (разделение властей) было провозглашено (реформа 1775 г.), но оно было половинчатым, поскольку утверждение приговоров было в компетенции губернаторов.

В 1782 г. по Уставу благочиния или полицейскому Уставу от судеб­ной власти отделилась и розыскная деятельность, то есть следственная власть (розыскная и следственная деятельность не были разделены). В названом Уставе содержались нормы, регламентирующие вопросы организации полиции и компетенцию^[178]. В связи с этим верно замечено В.И. Елинским и В.М. Исаковым, что такое разделение полномочий не коснулось системы организации уголовного сыска и методов неглас­ной работы органов полиции^[179].

Относительное смягчение имело место в период правления Павла I, так как раздельная продажа членов одной семьи крестьян не допуска­лась, запрещалось принуждение к труду в воскресные дни, разреша­лось подавать жалобы, что необходимо расценивать и как элементы противодействия безвестному исчезновению.

В начале XIX в. территория Российской империи составляла 18 млн кв. км (Прибалтика, Литва, Украина, Белоруссия, Польша, Финлян­дия, Бессарабия), то есть существенно расширилась территория исчез­новения людей и их поиска.

Указом 1801 г. при расследовании запрещались применение пыток.

В первой половине XlX в (30—40-е годы) были изданы правовые акты в сфере осуществления розыска, в том числе «О средствах к исправ­лению полиции в городах», «Учреждение и наказ министру полиции» При этом необходимо отметить, что существенного расширения пол­номочий органов полиции не наблюдалось. Можно предположить, что розыск безвестно исчезнувших лиц осуществлялся в случаях, когда это исчезновение было сопряжено с преступлением. Упоминания лица как объекта розыска (некриминальное исчезновение, говоря современным языком) не было. В данный исторический период паспорт жене мог быть выдан с согласия мужа. Отсутствие же паспорта могло отрица­тельно влиять на ее ро зыск в случае безвестного исчезновения.

Во второй половине XlX в. дальнейшее развитие получил капита­лизм. Свод законов Российской империи (Сперанского) действовал до 1917 г. Свод законов включал в себя нормы всех отраслей, в 1885 г. был дополнен нормами процессуального законодательства.

По социальной структуре городское население составляло 13% из 127 млн, а крестьяне (сельское) — более 70%. В этот период проведен ряд реформ. Отменено крепостное право (1861 г.), но при этом крестьяне не получили землю, они либо пополнили ряды рабочих, либо должны были выкупать земли у помещика, существенные условия (сроки) выкупа при этом определял последний, и в силу этого крестьяне явля­лись экономически зависимыми от господствующего класса. В этом плане реформа была половинчатой, бунты не прекращались, в силу этого могла быть и пропажа людей.

В соответствии с законом от 8 июля 1860 г. следственная деятель­ность была отделена от розыскной, и в функции полиции входило выявление преступлений и розыск лиц, их совершивших.

По судебной реформе 1864 г. дальнейшее развитие получил принцип разделения властей: отделение от административной (исполнитель­ной) власти судебной (суда) и от последней — следствия. В то же время следует отметить, что изменения не затрагивали верховную власть, государь сохранял полномочия неограниченного монарха. В Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. (судебной реформе) нашли отра­жение основополагающие демократические принципы судопроизвод­ства, такие как публичность судебных процессов, состязательность, устность, презумпция невиновности, право обвиняемого на защиту, которые являются актуальными и на современном этапе. Кроме того были предусмотрены прения сторон и установлен порядок обжалова­ния приговоров и возможность введения суда присяжных^[180].

К числу документов, подтверждающих разыскание безвестно исчез­нувшего лица, необходимо отнести и судебные постановления, осо­бенно в случаях когда безвестное исчезновение было маскировано под преступление, поэтому изменения в уголовном судопроизводстве по судебной реформе 1864 г. можно расценивать и как дальнейшее совер­шенствование законодательства, в котором содержатся нормы, регули­рующие розыск исчезнувших лиц. Право в целом способствовало раз­витию и закреплению капиталистических устоев. Как положительное в развитии права необходимо отметить и то, что все поданные являлись субъектами права, хотя это еще не означало равенство перед законом.

C началом буржуазных реформ в России (с 1860 г.) властью при­нимались обширные меры по совершенствованию структуры поли­цейских органов, что способствовало укреплению законности. В то же время принимались законы о чрезвычайном положении, которые пре­доставляли огромные полномочия как правоохранительным органам, так и губернаторам, и которые шли вразрез с текущим законодательст­вом, в том числе парализовали действие уголовно-процессуальных норм. Кроме того, в определенных случаях допускалось применение оружия в отношении мирного населения со стороны военнослужащих, которые привлекались для решения полицейских задач. Такое поло­жение отражало остроту общественно-политического развития нашей страны того периода^[181].

Совершенствование розыскной деятельности и правового регу­лирования в данной сфере производилось и в целях противодействия революционным проявлениям, сохранения и упрочения политиче­ского режима. Полномочия полиции в этом направлении деятельности были предусмотрены в Положении 1882 г. о негласном полицейском надзоре.

Можно согласиться с мнением М.П. Смирнова, что в царской Рос­сии уголовный сыск был направлен на обеспечение политической и экономической безопасности государства и в форме дознания — в рас­крытии преступлений^[182]. Хотя специально закрепленной задачи о розы­ске без вести пропавшего в законодательстве не было, розыск таких лиц, в случаях когда безвестное исчезновение было замаскировано под преступление, как представляется, осуществлялся полицией.

В юридической литературе отмечается, что в последней четверти XIX в. в целях профилактики преступления несовершеннолетних и предупреждения безнадзорности и беспризорности был принят целый ряд законодательных актов. В основном соответствующие функции были возложены на органы полиции, которые могли использовать и агентурные методы, и частично на руководителей учебно-воспитатель­ных заведений, педагогов, владельцев домов и дворников. К таковым актам относятся: Устав 1876 г. «О предупреждении и пресечении пре­ступлений», Закон от 20 мая 1892 г. «Об изменении постановлений, касающихся обращения в исправительные приюты и содержания в них малолетних преступников», Закон от 2 февраля 1893 г. «О предостав­лении исправительным приютам права заключения условия об отдаче выпускаемых воспитанников в наем или обучение»; Закон от 8 февраля 1893 г. «Об изменении порядка заключения и пересылки несовершен­нолетних, состоящих под следствием и судом», Закон от 2 июня 1897 г. «Об изменении форм и обрядов судопроизводства по делам о преступ­ных деяниях малолетних и несовершеннолетних, а также законополо­жений о их наказуемости»^[183].

Принимая во внимание, что безнадзорным является несовершен­нолетний, контроль за поведением которого отсутствует со стороны обязанных лиц, а беспризорным — безнадзорный, не имеющий места жительства или определенного места пребывания^[184], можно предпо­ложить, что названное законодательство было направлено и на розыск безвестно исчезнувших несовершеннолетних лиц и на противодейст­вие их исчезновению, поскольку безнадзорность и беспризорность являются факторами, способствующими безвестному исчезнове­нию, и обстоятельствами, предполагающими, что лицо стало жертвой преступления (преступление маскированное под исчезновение).

Принципиально новым для российского законодательства являлся Закон, принятый 19 апреля 1909 г., о воспитательно-исправительных заведениях для несовершеннолетних вместе с Положением о таковых, которые находились в ведении Главного тюремного управления. Дан­ный закон расширил круг лиц, подлежащих помещению в указанные заведения Помимо осужденных по приговорам суда, в названные заве­дения для принудительного воспитания могли быть помещены «дети бесприютные, нищенствующие, бродяжничающие, отбившиеся от рук»^[185]. Помимо профилактики преступлений среди несовершенно­летних, по сути, это являлось и розыском несовершеннолетних (выяв­ление, поиск таковых), и мерами по противодействию безвестному исчезновению, хотя в законе прямо это не было указано.

В начале XX в. усилилось революционное движение, политические демонстрации рабочих, стачки, забастовки. Набирающая сила буржуазия влияла на экономическую политику государства, а царское правитель­ство не могло не считаться с всероссийскими съездами предпринимате­лей, хотя Россия по переписи 1897 г. оставалась крестьянской страной (80%). Отмена крепостного права еще не означала равенства крестьян с другими сословиями (равноправие граждан), поскольку оставались еще выкупные платежи. Последние были отменены только в 1907 г.

В целях предотвращения революционного развития событий, с уче­том наработанной практики предшествующего развития в сфере розы­ска совершенствовалось законодательство. Так, 6 июля 1908 г. в Рос­сийской империи был принят закон «Об организации сыскной части», в котором были закреплены задачи: розыск лиц, производство дознания, выполнение поручений прокурора и следователя. В городах и уездах в составе органов полиции были образованы сыскные подразделения (по-современному — субъекты ОРД, так как розыскная деятельность — ядро оперативно розыскной деятельности). Как существенное расшире­ние полномочий прокурора необходимо расценивать предусмотренные законом полномочия прокурора по надзору за исполнением требований указанного закона, в том числе полномочия по даче обязательных для исполнений указаний при осуществлении розыска.

Хотя до 1917 г. в России продолжал действовать Свод законов Рос­сийской империи, он не распространялся на всех граждан (поданных). К примеру, в Польше применялся Французский гражданский кодекс, в Прибалтийских губерниях применялись иные правовые нормы, а в других национальных окраинах — обычаи. В 1900—1917 гг. был принят ряд нормативных правовых актов, направленных на примирение раз­личных сословий, смягчение претензий крестьян (Закон 1911 г. «О зем­леустройстве» и т.д.).

В связи с победой Февральской буржуазно-демократическая рево­люции 1917 г. наступил конец самодержавии в России. В марте 1917 г. царь отрекся от престола. В октябре 1917 г. в результате вооружен­ного восстания был совершен переворот — революция. Полиция была упразднена и сформирована милиция. На начальном этапе развития постреволюционной России регулирование розыскной деятельности осуществлялось не на основании правовых норм, а на основании рево­люционного сознания, с собственными представлениями о справедли­вости и с учетом классового подхода. До октября 1918 г. единого органа управления службы уголовного розыска вообще не было, и данная службы была подчинена местным советам.

Установление советской власти происходило в условиях Граждан­ской войны (1917—1922 гг.) и иностранной интервенции и путем отри­цания (непризнания) демократических ценностей Российской импе­рии, формировавшихся в процессе ее исторического развития. В марте 1917 г. был упразднен Департамент полиции, а в декабре 1917 г. совет­ская власть образовала Всероссийскую чрезвычайную комиссию, кото­рая в 1921 г. была преобразована в Главное политическое управление при Наркомате внутренних дел, в функции которой входили розыск контрреволюционеров и преступников

Как верно отмечает С.А Авакьян, советская власть в целях упро­чения себя нейтрализовала своих противников, применяя способы и методы, соответствующие революционному сознанию и законности, лишая прав тех, «кто выступал против советской власти или по своему социальному происхождению сразу же считался ее врагом. Пресека­лись даже в зачатках выражение недовольства, а тем более действия, враждебные режиму»^[186]. Нельзя не отметить, что при сложившейся ситуации принятие чрезвычайных мер в целях защиты целостности государства и отражения интервенции было оправданным. Но в то же время такая ситуация усиливала безвестное исчезновение.

В юридической литературе отмечается, что «миллионы жизней наших соотечественников унесла гражданская война, миллионы стали вынужденными эмигрантами (по различным оценкам от голода, болезней, террора и в боевых действиях погибло от 8 до 13 миллионов человек, в том числе эмигрировало из России около 2 миллионов)»^[187]. Можно предположить, что значительное количество из указанных лиц стали без вести пропавшими и жертвами преступлений, сокрытых под безвестное исчезновение.

Перед диктатурой пролетариата государством переходного периода ставились задачи установления советской власти и создания условий ее необратимости. Подобно тому как в царской России была установлена сословность (неравенство), точно также при диктатуре пролетариата — классовое господство (неравенство). Защита прав граждан осуществля­лось с учетом классовой принадлежности в первую очередь рабочего класса. Так, в статье 7 Конституции РСФСР 1918г. было предусмотрено, что эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти. Власть должна принадлежать исключительно трудящимся массам.

Прй диктатуре пролетариата имели место ограничения прав экс­плуататорских классов и иных социальных слоев, интересы которых противоречили политическим интересам и целям рабочего класса^[188]

События 1930-х годов (раскулачивание и коллективизация) явля­лись продолжением классовой борьбы (революция в деревне, ликви­дация кулаков как класса). Это была настоящая гражданская война со всеми ее признаками: ожесточением, беспощадностью и уничтоже­нием миллионов людей.

В условиях отсутствия внешнего займа (депрессия в 1929 г.), в целях реализации курса ускоренной индустриализации страны и обеспече­ния обороноспособности осуществлялось изъятие у крестьян-едино­личников зерна и мяса, которые продавались за валюту (была уста­новлена государственная монополия на продажу зерна и хлопка). При этом раскулаченные семьи выселялись в Сибирь, Казахстан на пустое место, в лес, тайгу и пустыню — в местность без всяких условий прожи­вания. При перевозке в новые места люди умирали от холода и голода. По разным оценкам при этом погибло 7—10 млн человек. По оценкам экспертов, смертность в шесть раз превысила рождаемость.

Можно предположить, что последствием указанных процессов являлось и безвестное исчезновение людей, но розыск их осущест­влялся с учетом приоритетов классового господства.

К правовым актам, регулирующим розыскную деятельность, можно отнести Инструкцию, утвержденную приказом руководства ОГПУ в июле 1931 г. № 298/175 по учету и агентурной разработке антисовет­ских и контрреволюционных элементов, то есть данная деятельность была подчинена упрочению позиций новой власти.

К числу законов, в которых содержатся нормы о розыске безвестно исчезнувших лиц, необходимо отнести и уголовно-процессуальное законодательство. В мае 1922 г. в РСФСР был принят первый Уголовно­процессуальный кодекс, в котором были предусмотрены демократи­ческие принципы уголовного судопроизводства: гласность, публич­ность заседаний и независимость суда. Был регламентирован институт исполнения приговоров. Достаточно детально был регламентирован и процессуальный порядок производства дознания и следствия. УПК РСФСР 1922 г. действовал до 1960 г.

Ликвидация кулачества как класса и другие изменения в социаль­ной структуре общества и в социалистическом строительстве, свиде­тельствующие о победе социалистического строя, нашли отражение в Конституции РСФСР 1937 г., которая послужила базой для дальней­шего развития законодательства.

Военные действия в период Великой Отечественной войны явля­ются одной из основных причин безвестного исчезновения среди не только военнослужащих, но и гражданского населения (холод, голод, плен, оккупация, дезертирство и т.д.). Статьей 32 Дополнительного протокола I к Женевской конвенции предусмотрено право семей знать о судьбе пропавших без вести родственников в связи с военными дей­ствиями^[189] Это означает обязанность государства разыскать исчезнув­ших лиц, особенно детей. Инициативная деятельность общественных и негосударственных организаций, в том числе средств массовой инфор­мации, осуществляющих поиск людей посредством соответствующих популярных телепрограмм, также направлена на выполнение задач розыска безвестно исчезнувших лиц Видится верынм разделить точку зрения Д.В. Аронова и А.В. Власова о том, что «государства должны поощрять работу гуманитарных организаций, выполняющих задачу восстановления семейных связей»^[190].

Выселение целых народов в указанный период (1944 г.) также можно указать среди причин исчезновения людей.

Изменения в процессуальное законодательство было обусловлено военной обстановкой, ускоренным производством дознания и след­ствия, рассмотрением дел военными трибуналами, ведением ограни­чений на обжалование судебных решений. В отношении военнослужа­щих были приостановлены производства по всем гражданским делам (постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 августа 1941 г.), в том числе о признании гражданина безвестно отсутствующим и объ­явлении умершим, решение по которым можно было расценивать как подтверждение безвестного исчезновения гражданско-процессуаль­ными средствами

Указом Президиума Верховного Совета СССР (14 март 1945 г.) был предусмотрен упрощенный порядок установления факта брачных отно­шений, что помимо иных целей давало возможность обращения за розыском безвестного исчезновения. Следует отметить, что до револю­ции в законодательстве Российской империи отсутствовал специальный институт, предусматривающий объявление гражданина умершим, но в рамках признания гражданина безвестно отсутствующим допускал веро­ятность этого.

27 октября 1960 г. Верховный Совет РСФСР принял новый Уго­ловно-процессуальный кодекс РСФСР, в котором в качестве задач было закреплено быстрое и полное раскрытие преступлений, изобли­чение виновных и обеспечение правильного применения закона при назначении наказаний. В качестве принципов были закреплены осу­ществление правосудия только судом, участие народных заседателей в рассмотрении дел, неприкосновенность личности и т.д.

Новым этапом развития права было принятие Конституции РСФСР 1978 г., в которой было закреплено построение развитого социалисти­ческого общества и руководящая роль коммунистической партии, как важнейшего составляющего политической системы, а также цель — построение коммунизма. Некоторые нормы Конституции напрямую регламентировали условия отправление правосудия. Так, статья 172 Конституции гласила: «Никто не может быть признан виновным в совершении преступления, а также подвергнут уголовному наказанию иначе как по приговору суда и в соответствии с законом».

Одним из обстоятельств исчезновения людей необходимо назвать и распад СССР. При анализе причин распада СССР существенным явля­ется наличие не отдельных причин, а их совокупность и кризисное раз­витие ситуации.

C момента образования СССР (декабрь 1922 г.) количество субъ­ектов, образующих федерацию, изменилось, но совершенствование и обновление федеративных отношений отставало и не соответство­вало конкретному историческому этапу развития страны. Поддержа­ние геополитических интересов, сложившихся после Второй мировой войны, требовали больших затрат. Желание отдельных руководителей союзных государств «выйти» из СССР, провозглашение суверенитетов (в 1990 г. — Россией, Латвией, Литвой, Эстонией) стремление к лич­ной власти в ущерб интересам целостности страны также сыграли свою роль в распаде страны.

Новым этапом в правовом регулировании розыска безвестно исчез­нувших лиц в современной России является принятие после распада СССР законов в сфере оперативно-розыскной деятельности. В Феде­ральном законе об ОРД (от 13 марта 1992 г.) среди задач закреплен и розыск пропавших без вести. В 1995 г. Федеральный закон «Об опера­тивно-розыскной деятельности» принят в новой редакции. За 19 лет после его принятия, с учетом потребности практики и научных изыска­ний, в него внесены изменения и дополнения в 25 случаях. Отсутствие закона не означало отсутствие правового регулирования в названной сфере. Розыск безвестно исчезнувших лиц, впрочем, как и выполне­ние иных задач в сфере ОРД регулировался нормативными правовыми актами ведомственного и межведомственного, в том числе и неглас­ного характера.

Следует согласиться с мнением А.Е. Шарихина о том, что новый этап развития законодательства о розыске безвестно исчезнувших лиц, нормы которого содержатся в Федеральном законе об ОРД, начался от перехода с инструкционного, негласного регулирования ОРД к зако­нодательному, что в свою очередь обусловило появление ряда новых научных направлений, и поставил вопрос о необходимости создания (или воссоздания) такой дисциплины, как полицейское право^[191].

Как верно замечено В.М. Атмажитовым, до принятия Закона РФ об ОРД, на уровне законов (Основы уголовного судопроизводства Союза CCP и союзных республик (ст. 29), УПК РСФСР (ст.ст. 118, 119 и др.), законы СССР и РСФСР «О милиции») были предусмотрены общие положения применения оперативно-розыскных мер^[192]. Объективно по другому и не могло быть из-за отсутствия специальных законов в сфере осуществления ОРД. Теория оперативно-розыскной деятельности с принятием законов в сфере ОРД стала формироваться как отрасль права.

В отраслевом законе современной России рассматриваемой сферы (Федеральный закон об ОРД) впервые на законодательном уровне закреплены легальное определение ОРД и ее правовой основы, цель, задачи, принципы оперативно-розыскной деятельности, виды опера­тивно-розыскных мероприятий, основания и условия их проведения и функциональная направленность результатов ОРД, а также обеспечение незаинтересованного контроля и надзора за состоянием законности.

В настоящее время нормы, посвященные розыску безвестно исчез­нувших лиц, который носит комплексный и междисциплинарной характер, содержатся более чем в 20 законодательных актах. И указан­ная нормативная база является более широкой, чем законы, регули­рующие оперативно-розыскные и уголовно-процессуальные отноше­ния в сфере розыска безвестно исчезнувших лиц, для которых розыск таких лиц является одной из задач. К ним, в частности, можно отне­сти: Конституцию России; общепризнанные нормы международного

права; УК РФ; УПК Рф; КоАП РФ; Воздушный кодекс РФ; ГК РФ; ГПК РФ; законы РФ «о частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», «О государственной тайне», «О праве граж­дан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»; феде­ральные законы «О полиции», об ОРД, «О прокуратуре Российской Федерации», «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации», «О персональных данных»; «О государствен­ной геномной регистрации в Российской Федерации», «Об информа­ции, информатизации и защите информации», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолет­них»; Консульский устав Российской Федерации, а также законы РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природ­ного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» и др.

Нормы, посвященные розыску безвестно исчезнувших лиц, содер­жатся и в указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства РФ, организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ, а также в нормативных правовых актах руководителей государственных органов, к компетенции которых отнесены вопросы розыска безвестно исчезнувших лиц.

К примеру, Указом Президента РФ от 30 июля 1996 г. № 1113 «Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции — Интерпола» предусмотрено соз­дание Национального центрального бюро (НЦБ) Интерпола; Указом Президента РФ от 1 марта 2011г. № 248 утверждена структура централь­ного аппарата МВД России, в составе которой предусмотрено и «Наци­ональное центральное бюро Интерпола»; Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции» предусмотрено создание подразделения МВД России, на которое возлагается обеспе­чение взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств — членов Международной организации уголовной поли­ции — Интерпола.

В Федеральном законе об ОРД предусмотрена возможность кон­кретизации и детализации требований закона в ведомственных нор­мативных правовых актах, регламентирующих организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий. Если принятие ведомственных нормативных правовых актов (НПА) в сфере розыска обусловлено в связи их негласным характером, а гласные НПА, в том числе и межведомственные, приняты, в том числе из-за несовершен­ства Федерального закона об ОРД и отсутствия специального закона. К подзаконным актам, регламентирующим организацию розыскной работы в затронутой области в первую очередь относятся Инструкция об организации и тактике розыскной работы органов внутренних дел и Инструкция об организации и тактике установления личности граждан по неопознанным трупам, больных и детей, которые по состоянию здо­ровья или возрасту не могут сообщить о себе сведения, утвержденные приказом МВД России от 5 мая 1993 г. № 213 ДСП^[193].

К межведомственному нормативному правовому акту в рассматри­ваемой сфере правоотношений относится совместный приказ Мини­стерства внутренних дел РФ, Генеральной прокуратуры РФ и След­ственного комитета РФ от 16 января 2015 г. № 38/14/5 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о престу­плениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвест­ным исчезновением ЛИЦ».

Следует отметить и то что, существенное значение для розыска без­вестно исчезнувших лиц имеет и территориальный фактор, так ска­зать, действие законодательства в пространстве. За последние 100 лет территория Российской империи, РСФСР и Российской Федерации подвергалась изменениям. Некоторые государственные образования отделялись (от Российской империи — Польша, Финляндия), а дру­гие — присоединялись (Тува в 1944 г. — к РСФСР), сама Советская Россия (РСФСР) с другими государствами в 1922 г. образовала СССР, который распался в 1991 г., и в 2014 г. в состав современной Россий­ской Федерации в качестве субъектов вошли Республика Крым и город федерального значения Севастополь. Изложенные обстоятельства не могли не влиять на правовое регулирование уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной и иной деятельности в сфере розыска без­вестно исчезнувших лиц. И не всегда положительно, так как в пере­ходные моменты отсутствует стабильное, унифицированное законода­тельство, стало быть, и правовое регулирование.

Можно согласиться с С.И. Давыдовым в части того, что выполнение в рамках оперативно-розыскной деятельности целого ряда действий и применение некоторых тактических приемов является проблематич­ными и не бесспорным с точки зрения соблюдения конституционных прав в силу несовершенства оперативно-розыскного законодательства, в том числе из-за отсутствия терминологического единства понятий применяемых в Федеральном законе об ОРД, а также разных подходов к оценке действий оперативных сотрудников со стороны прокуратуры, суда и субъектов ОРД^[194].

Таким образом, можно сделать вывод, что розыск безвестно исчез­нувших лиц и защита прав таких лиц должны быть задачей многих отраслей права, так как безвестное исчезновение является совокуп­ным нарушением основных прав, но в качестве специальной задачи розыск таких лиц предусмотрен только в Федеральном законе об ОРД. В статье 6 УПК РФ закреплено, что назначением уголовного судопро­изводства является защита прав и законных интересов лиц и организа­ций, потерпевших от преступлений. Данная норма имеет отношение к защите прав исчезнувших лиц, в случаях когда оно сопряжено с пре­ступлением (преступление маскировано под безвестное исчезновение). В этой связи в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1999 г. № 1-П отмечается, что признание достоинства личности — основа всех его прав и свобод и необходимое условие их существования и соблюдения. Любое преступное посягательство на личность, ее права и свободы является одновременно и наиболее грубым посягательством на человеческое достоинство, поскольку человек как жертва престу­пления становится объектом произвола и насилия^[195]. Это особенно актуально в отношении безвестного исчезновения, в силу отсутствия на первоначальном этапе, иногда достаточно длительное время, сведе­ний о нарушениях прав, степени их нарушения и причиненном вреде.

Федеральный закон об ОРД и УПК РФ представляют собой формы борьбы с преступностью и защиты прав человека. В случаях, когда имеет место некриминальное (ненасильственное) исчезновение, также необходимо задействовать нормы указанного законодательства, кото­рые выполняют компенсирующие функции из-за пробелов в суще­ствующем правовом регулировании и отсутствия иного специального регулирования.

Таким образом, в данном параграфе исследованы основные этапы становления и развития законодательства о розыске безвестно исчезнувшего лица, дан анализ правовой базы по рассматриваемом)' вопросу, начиная с Древнерусского государства до современной Рос­сии, уделено внимание причинам безвестного исчезновения в разные периоды исторического развития и проблемам его правового регули­рования, показана эволюция законодательства в сфере розыска исчез­нувших лиц. Отмечено, что изучение проблем совершенствования законодательства о розыске безвестно исчезнувших лиц в России в их историческом развитии способствует использованию положительного опыта, исключению ошибок в практической деятельности субъектов розыска безвестно исчезнувших лиц, с одной стороны, а с другой — может послужить базой для дальнейшего совершенствования законо­дательства в рассматриваемой сфере.

Обоснован вывод о том, что исследования вопросов истории станов­ления и развития законодательства о розыске безвестно исчезнувших лиц позволяет отслеживать не только становление законодательства в рассматриваемой сфере, но и развитие научных концепций и взглядов, а также определить этапы становления и прогнозировать направления обогащения теории и совершенствования законодательства. Отмечено, что на эффективность защиты прав безвестно исчезнувших лиц влияет уровень правового регулирования их розыска, который в свою очередь зависит от провозглашаемых, признаваемых и защищаемых ценностей в конкретном историческом периоде.