§ 2. Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях

Цель производства по делам об административных правонарушениях (ПДАП) раскрывается в его задачах. В соответствии со статьей 24.1 КоАП РФ задачами ПДАП являются всестороннее, полное, объективное и своевремен­ное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также вы­явление причин и условий, способствовавших совершению административ­ных правонарушений.

Всесторонность выяснения обстоятельств каждого дела предполагает необходимость учета всех обстоятельств (как подтверждающих виновность лица, в отношении которого ведется производство по делу, так и оправдыва­ющих его).

Полнота выяснения обстоятельств дела предполагает сбор достаточ­ных для принятия решения данных по каждому обстоятельству, подлежа­щему выяснению по делу об административном правонарушении (ст. 26.1 КоАП РФ).

Объективность выяснения обстоятельств дела означает требование обеспечить соответствие картины, отраженной в процессуальных докумен­тах, обстоятельствам фактически совершенного противоправного деяния, не­предвзятость и беспристрастность должностного лица в ходе выяснения об­стоятельств дела и их процессуальной фиксации. Для решения данной задачи КоАП РФ определены гарантии и механизмы, включающие установление административной ответственности за дачу заведомо ложных показаний сви­детелей, пояснений специалиста, заключения эксперта или заведомо непра­вильного перевода (ст. 17.9 КоАП РФ), возможность заявлять отводы и само­отводы, возможность пересмотра постановлений по делу об административ­ном правонарушении, в том числе после вступления в законную силу, и т.

Своевременность означает предусмотренную законодательством обя­занность должностного лица, осуществляющего ПДАП, ориентироваться на необходимость соблюдения установленных законом сроков.

Решение о привлечении лица к административной ответственности может быть принято лишь при условии выполнения всех перечисленных требований.

Разрешение дела в соответствии с законом означает, во-первых, необхо­димость выбора процессуального решения лишь из числа предусмотренных законом для конкретной правоприменительной ситуации вариантов, во-вто­рых, обязанность правоприменителя принять такое решение, невозможность уклониться от его принятия. Важно отметить, что успешное решение указан­ной задачи может быть связано не только с привлечением лица к администра­тивной ответственности и применением к нему иных предусмотренных КоАП РФ мер воздействия, но и с его освобождением от административной ответственности в установленном законом порядке.

Обеспечение исполнения вынесенного постановления предполагает необходимость создания в ходе ПДАП условий, необходимых для полной реализации норм об административной ответственности. Решение этой за­дачи означает, что данные, необходимые для взыскания штрафа, установ­лены, лицо, подлежащее административному аресту, задержано, предметы, подлежащие уничтожению, изъяты и т. д.

Выявление причин и условий, способствовавших совершению админи­стративных правонарушений. В соответствии со статьей 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административ­ном правонарушении, при установлении причин административного пра­вонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в со­ответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и усло­вий. Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению админи­стративного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и со­общить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.

В научной и учебной литературе отсутствует единый подход к опреде­лению перечня принципов ПДАП. К их числу могут быть отнесены следу­ющие.

Принцип законности означает, что требования правовых норм обладают приоритетом при выборе вариантов принятия решений в рамках ПДАП. Должностное лицо, осуществляющее такое производство, не вправе обосно­вывать свои решения целесообразностью либо иными обстоятельствами, если такое решение противоречит предписаниям КоАП РФ и иных правовых источников, регламентирующих ПДАП.

Принцип объективной (материальной) истины предполагает, что условием вынесения решения о привлечении лица к административной ответственности служит установление фактических обстоятельств, имев­ших место в действительности. Если это условие не выполнено, вынесение решения о назначении административного наказания является незаконным. Суд (орган, должностное лицо), рассматривающий дело по существу, не ограничивается представленными материалами и объяснениями, а при­нимает, в том числе по собственной инициативе, все предусмотренные за­коном меры для всестороннего, полного и объективного выяснения всех обстоятельств дела. Роль субъекта, рассматривающего дело об администра­тивном правонарушении в соответствии с КоАП РФ, не сводится к роли ар­битра, это активный исследователь, обязанный выявлять, фиксировать, оценивать все имеющиеся к предмету доказывания обстоятельства.

Презумпция невиновности закреплена частью 2 статьи 1.5 КоАП РФ (в соответствии с ней лицо, в отношении которого ведется ПДАП, счита­ется невиновным, пока его вина не будет доказана в установленном по­рядке и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело).

Принцип равенства перед законом проявляется в том, что пол, раса, национальность, язык, происхождение, имущественное и должностное поло­жение, место жительства, отношение к религии, убеждения, принадлежность к общественным объединениям и другие обстоятельства по общему правилу не могут влиять на порядок ПДАП. Исключения из этого правила установ­лены лишь в отношении отдельных категорий лиц, прямо указанных в законе.

В самом общем виде можно выделить три группы таких лиц.

1. Лица, в отношении которых меры обеспечения производства приме­няются без каких-либо ограничений, а дела об административных правона­рушениях возбуждаются и ведутся в особом порядке:

а) зарегистрированные кандидаты в депутаты Государственной Думы (п. 3 ст. 54 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выбо­рах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), на должность Президента Российской Федерации (п. 6 ст. 42 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»), на должность высшего должностного лица субъ­екта Российской Федерации, в депутаты представительного органа госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации или в представитель­ный орган муниципального образования (соответственно уровню выборов) (п. 4 ст. 41 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

б) члены избирательных комиссий или комиссий референдумов с пра­вом решающего голоса (п. 18 ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г.

2. Лица, в отношении которых запрещается (ограничивается) примене­ние некоторых мер административного принуждения (доставление, адми­нистративное задержание, личный досмотр и т. д.), дела об административ­ных правонарушениях возбуждаются и ведутся в особом порядке:

а) иностранные граждане, пользующиеся иммунитетом от администра­тивной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федераль­ными законами и международными договорами Российской Федерации;

б) депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации, члены Совета Федерации Федерального Собрания Рос­сийской Федерации (в случае привлечения к административной ответ­ственности в судебном порядке; п. 4 ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Гос­ударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»);

в) судьи (ст. 16 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»);

г) Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (п. 1 ст. 12 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»);

д) прокуроры (ст. 42 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»);

е) несовершеннолетние (п. 2 ст. 20 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Фе­дерации»; ст. 23.2, ч. 3 ст. 29.5 и др. КоАП РФ).

3. Лица, к которым отдельные меры административного принуждения (доставление, административное задержание, личный досмотр и т. д.) не применяются, при этом дела об административных правонарушениях возбуждаются и ведутся в обычном порядке:

а) сотрудники органов ФСБ России (при исполнении служебных обя­занностей) (ст. 17 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Фе­деральной службе безопасности»);

б) следователи и руководители следственного органа Следственного ко­митета Российской Федерации (п.

в) сотрудники органов государственной охраны (при исполнении слу­жебных обязанностей) (п. 1 ст. 20 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране»)^[220].

Принцип публичности означает, что производство по делам об админи­стративных правонарушениях ведется в интересах государства и за его счет. В отдельных случаях, предусмотренных частью 3 статьи 24.7 КоАП РФ, допускается отнесение издержек по делу на счет юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. КоАП РФ не предусматривает выделения публичного, частно-публичного и частного порядков преследо­вания. Дела об административных правонарушениях могут возбуждаться даже вопреки желанию пострадавшей стороны; не предусмотрена возмож­ность прекращения производства по делу в связи с примирением сторон.

Принцип благоприятствования защите, который выражается не только в закреплении в КоАП РФ многочисленных правил, обеспечива­ющих соответствующее право лица, в отношении которого ведется произ­водство по делу (подробнее см. в главе 13), но и в необходимости толкова­ния иных положений КоАП РФ с учетом интересов указанного участника. В частности, не допускается немотивированный отказ в удовлетворении заявленных ходатайств, признается возможность допуска защитника до мо­мента, определенного частью 4 статьи 25.5 КоАП РФ^[221], и т. д. Этот же под­ход обоснован и в отношении потерпевшего. В то же время законодатель­ство не предусматривает специальных гарантий безопасности участников производства по делам об административных правонарушениях, аналогич­ных тем, которые закреплены Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства».

Принцип гласности. В соответствии со статьей 24.3 КоАП РФ дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотре­нию, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 КоАП РФ, если это может привести к разглашению государственной, воен­ной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц. Решение о закрытом рассмотрении дела об административном правонару­шении выносится судьей, органом, должностным лицом, рассматриваю­щими дело, в виде определения.

Сведения о совершении лицом административного правонарушении, о назначении в отношении него административного наказания и иных преду­смотренных законодательством об административных правонарушениях мер воздействия по общему правилу не являются охраняемой законом тайной.

Лица, участвующие в ПДАП, и граждане, присутствующие при откры­том рассмотрении дела об административном правонарушении, имеют право в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи фик­сировать ход рассмотрения дела об административном правонарушении. Фотосъемка, видеозапись, трансляция открытого рассмотрения дела об ад­министративном правонарушении по радио, телевидению и в информаци­онно-телекоммуникационной сети «Интернет» допускаются с разрешения судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об администра­тивном правонарушении.

Принцип оперативности производства проявляется, во-первых, в том, что КоАП РФ установлены краткие пресекательные сроки. Так, срок давно­сти привлечения лица к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ), истечение которого влечет прекращение ПДАП, по общему правилу со­ставляет два месяца с момента совершения административного правонаруше­ния (выявления длящегося административного правонарушения). При этом указанный срок может приостанавливаться лишь в одном случае — в случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется ПДАП, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица. Иные случаи (бо­лезнь лица, выезд в длительную командировку, нахождение в местах лише­ния свободы, уклонение лица от контактов с должностными лицами и т. д.) не приостанавливают течение указанного срока.

Во-вторых, КоАП РФ установлены многочисленные процессуальные сроки, истечение которых не влечет прекращения производства по делу либо его существенного видоизменения, но может служить основанием для дисциплинарной ответственности должностного лица, допустившего нарушение соответствующего срока. Примером могут служить сроки со­ставления протокола об административном правонарушении (ст. 28.5 КоАП РФ), административного расследования (ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ), направления дела на рассмотрение (ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ), рассмотрения дела об административном правонарушении (ст. 29.6 КоАП РФ) и т. д.

В-третьих, в целях оперативности упрощен сам порядок ПДАП. В част­ности, дело об административном правонарушении ведется в отношении од­ного лица, как правило, охватывает один эпизод; законом не предусмотрена возможность соединения, выделения дел об административных правонару­шениях, дело может быть возбуждено и даже рассмотрено должностным ли­цом — очевидцем правонарушения; процессуальные действия в рамках од­ного производства могут совершаться одновременно разными должностными лицами (кроме административного расследования) и т. д.

Принцип ведения производства на государственном языке связан со статьей 24.2 КоАП РФ, в соответствии с которой ПДАП ведется на рус­ском языке — государственном языке Российской Федерации. Наряду с государственным языком Российской Федерации, ПДАП может вестись на государственном языке республики, на территории которой находятся судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Лицам, участвующим в произ­водстве и не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно из­бранном указанными лицами языке общения, а также пользоваться услу­гами переводчика.