6.2. Сторони в адміністративному процесі

Традиційно, сторонами в судовому процесі вважають осіб, правовий спір між якими розглядається судом. Проте, вже неодноразово відмічалось, що на сьогоднішній день адміністративні суди розглядають не тільки публічно-правові спори, а й інші адміністративні справи, що пов’язані із застосуванням (скасуванням; адміністративним судом примусових заходів у безспірному порядку (справи особливого провадження).

По-перше, сторони виступають головними учасниками в адміністративному провадженні, без яких не можливий сам процес. Сторони шукають в суді захисту коли вважають, що порушено їхні права, свободи та інтереси у сфері публічно-правових відносин. Тобто публічно-правовий спір може мати місце й тоді, коли порушення прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин

не мало місця в дійсності. Суд повинен буде розглянути такий спір, тому що правосуб’єктність сторін можуть мати особи, які лише вважають, що їхні права, свободи та інтереси порушені.

По-друге, сторони в адміністративному процесі, як і всі особи, що беруть участь у справі, мають юридичний інтерес в результаті вирішення справи. Цей інтерес має особистий, як матеріальний, так і процесуальний характер.

По-третє, характерною рисою сторін є також те, що процес в адміністративній справі ведеться від імені та в інтересах сторін, навіть у тому випадку, коли справу порушує не особисто позивач, а інші особи в його інтересах або сторони особисто не беруть участі в процесі.

По-четверте, суд ухвалює постанову у справі саме з приводу справи сторін.

По-п’яте, на сторони поширюються всі правові наслідки судового рішення.

По-шосте, саме сторони несуть судові витрати у справі.

Сторонами в адміністративному процесі В усіх справах, що містять публічно-правовий спір, є позивач та відповідач, а у справах особливого провадження — заявник та сторона, до якої застосовуються примусові заходи. Позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень якої подана позовна заява до адміністративного суду. Позивач є ініціатором порушення адміністративного процесу. Позивачем в адміністративній справі у відповідності до ч. 2 ст. 50 КАС України можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти владних повноважень. Законодавець по суті встановлює два види позивачів. До першого виду відносяться особи) на захист прав, свобод та інтересів Яких розпочинається адміністративний процес. До другого виду відносяться суб’єкти владних повноважень, на виконання повноважень яких може бути розпочатий адміністративний процес. Отже, Постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України від 6 березня 2008 р. № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» вказано, що відповідно до п. 8 ч. 1 ст. З КАС України, позивачем в адміністративній спра-

ві може бути суб’єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Проте такий суб’єкт владних повноважень може бути позивачем у адміністративній справі лише у випадках, передбачених ч. 4 ст. 50 КАС України, до переліку яких віднесено також випадки, встановлені іншими законами. Позивач може пред’явити вимогу про захист в суд особисто або в його інтересах, у передбачених законом випадках, в суд можуть звернутися інші особи (ст. 60 КАС України).

Згідно з ч.

1) визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині;

2) визнання протиправним рішення чи окремих його положень щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень;

3) визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов’язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій. Вважаємо, що у цьому випадку прокурор в адміністративній справі може бути позивачем і не повинен визначати орган чи особу, в інтересах якої він звертається до суду з позовною заявою.

Відповідач - це особа, яка залучається адміністративним судом до адміністративного процесу для відповіді за позовними вимогами позивача. Відповідачем в адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача. Згідно зі ст. З КАС України під суб’єктом владних повноважень в адміністративному судовому процесі мається на увазі орган державної влади, орган міспевого самоврядування, їхні пoсадові чи службові особи, інші суб'єкти при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Відповідач не звертається до суду, останній притягує його до участі у справі, при цьому згода відповідача на це не є обов’язковою. Треба зазначити, що відповідачем в адміністративній справі може бути не тільки суб’єкт владних повноважень. Частиною 4 ст. 50 КАС України передбачено, що відповідачами в адміністративно-

му процесі можуть бути також: громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень. Проте законодавцем чітко визначено, що це можливо за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо).

Для забезпечення виконання своїх процесуальних функцій, сторони в адміністративному процесі наділені великим обсягом процесуальних прав та обов’язків. Сторони мають рівні процесуальні права та обов'язки, що означає, що їм надано рівні-можл ивості щодо відстоювання своєійпозиціїз^хбді розгляду адміністративної справи. Позивач і відповідач відносяться законодавцем до групи осіб, які беруть участь у справі. Це означає, насамперед, що вони володіють тими ж самими правами та мають ті самі обов’язки, що й особи, які беруть участь у справі. Перелік цих процесуальних прав та обов’язків наведений у ст. 49 КАС України. Проте сторони займають особливе, як було зазначене вище, головне положення в розгляді справи, тому вони наділяються додатковими, специфічними та досить важливими процесуальними правами. Завдяки таким процесуальним правам сторони можуть істотно впливати на хід справи. До основних диспозитивних прав позивача можна віднести наступні:

1) право збільшити або зменшити розмір позовних вимог в будь-який час до закінчення судового розгляду в суді першої інстанції, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи (ч. 1 ст. 51

КАС України, ч. 1 ст. 137 КАС України). Розмір позовних вимог - це кількісна характеристика позовних вимог (наприклад, виражена у грошовій сумі);

2) змінити предмет або підставу позову шляхом подання письмової заяви до початку судового розгляду справи по суті (ч. 1 ст. 51 КАС України; ч. 1 ст. 137 КАС України). Необхідність у зміні підстав позову настає тоді, коли в процесі підготовки до розгляду справи встановлюється невідповідність між обставинами чи нормами права, якими обґрунтовано позов, і обставинами чи нормами, за якими вимога може бути задоволена.

3) право відкликати позовну заяву з суду першої інстанції у будь-який час до закінчення судового розгляду (див. п. 2 ч. З ст. 108, п. 5 ч. 1 ст. 155 КАС України);

4) право вимагати вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, зміни способу забепечення позову, скасування заходів забезпечення позову (ст. ст. 117-118 КАС України);

5) право відмовитися від адміністративного позову в будь-який час до закінчення судового розгляду в суді першої інстанції, а також у суді апеляційної чи касаційної інстанції - до закінчення відповідно апеляційного чи касаційного розгляду (ч. 1 ст. 51 КАС України, ст. ст. 112, 136,194,219 КАС України). Відмову від позову вважають найбільш істотним одностороннім волевиявленням позивача, яке

має на меті врегулювання спору та закінчення справи;

6) право досягнути примирення в будь-який час до закінчення судового розгляду в суді першої інстанції, а також у суді апеляційної чи касаційної інстанції - до закінчення відповідно апеляційного чи касаційного розгляду (ч. З ст. 51, ст. ст. 113, 136, 194, 219 КАС України);

7) право вимагати виконання судового рішення після набрання ним законної сили або у разі можливості його негайного виконання;

8) досягнути примирення у процесі виконання судового рішення, тобто відмовитися від примусового виконання або укласти мирову угоду (ст. 262 КАС України).

Використання позивачем будь-якого з зазначених процесуальних прав потягне за собою певні зміни в ході процесу, але наслідком реалізації тільки двох видів диспозитивних прав позивача - права на відмову від адміністративного позову та права досягнути примирення може бути закриття провадження у справі.

Відповідач в адміністративному судочинстві крім прав та обов'язків, наданих законодавством усім особам, які беруть участь у справі, має наступні диспозитивні права:

1) визнати адміністративний позов повністю або частково. Визнання позову розглядається у якості одностороннього волевиявлення відповідача, що спрямоване на врегулювання спору. Наслідками часткового визнання адміністративного позову відповідачем і прийняття його судом є ухвалення постанови суду про задоволення визнаних відповідачем позовних вимог. При повному визнанні відповідачем адміністративного позову і прийнятті його судом, ухвалюється постанова суду про задоволення адміністративного позову. Порядок визнання адміністративного позову під час підготовчого провадження врегульовано ст. 112 КАС України, а під час судового розгляду справи - ст. 136 КАС України. Визнання адміністративного позову відповідачем в суді апеляційної чи касаційної інстанції нормами КАС України не передбачається.

2) подати заперечення проти адміністративного позову. Заперечення проти адміністративного позову - це головний спосіб захисту відповідача від вимог, висунутих позивачем. Заперечення проти адміністративного позову виражається у відхиленні позову відповідачем з обґрунтуванням своєї позиції певними обставинами та пред’явленими доказами. Воно може набувати процесуальний або матеріально-правовий характер. В першому випадку відповідач заперечує проти виникнення справи, посилаючись на процесуальні обставини (справа непідсудна даному суду або взагалі не входить до юрисдикції адміністративного суду, тотожна справа вже розглядається судом тощо). В другому випадку підставами для заперечення позову відповідачем є матеріально-правові обставини (відсутність

якого-небудь права позивача, наприклад, права на отримання пільг тощо), тобто це - заперечення проти задоволення позову.

Одним з важливих прав сторін є можливість закінчити адміністративну справу на будь-якій стадії адміністративного процесу примиренням. Позивач та відповідач можуть піти на взаємні поступки у справі та повністю або частково врегулювати спір на цій основі. Таким чином, сторони можуть досягти примирення, яке є їх двостороннім волевиявленням, націленим на врегулювання спору шляхом взаємних поступок. У разі примирення сторін, суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі, в якій фіксуються умови примирення. Здійснення примирення сторін під час підготовчого провадження врегульовано ст. 113 КАС України, а під час судового розгляду справи - ст. 136 КАС України. Сторони можуть прийняти рішення про примирення у суді апеляційної чи касаційної інстанції до закінчення відповідно апеляційного чи касаційного розгляду (ст. ст. 194, 219 КАС України відповідно). Крім того, сторони можуть укласти мирову угоду в процесі виконання судових рішень в адміністративних справах (ст. 262 КАС України).

Розпорядження сторонами своїми диспозитивними правами повинно перебувати під пильним наглядом суду, оскільки спір між двома сторонами в публічно-правовій сфері може стосуватися інтересів держави, територіальної громади, великого кола осіб тощо. Тому законодавець передбачив обставини, при наявності яких адміністративний суд не прийматиме відмови позивача від адміністративного позову, визнання адміністративного позову відповідачем і не визнаватиме умов примирення сторін. Таким чином, якщо вищезазначені процесуальні дії суперечать закону або порушують права, свободи чи інтереси певних осіб суд продовжує розгляд справи по суті або примусове виконання судового рішення (ч. 4 ст. 112, ч. З ст. 113, ч. 4 ст. 262 КАС України).

Процесуальним галузям права давно відомий інститут процесуальної співучасті. Наприклад, ст. 32 ЦПК України прямо закріплює поняття та основні правила процесуальної співучасті. Зазвичай під процесуальною співучастю розуміють участь в одній справі з боку позивача або відповідача кількох осіб. В КАС України не міститься прямої вказівки на наявність інституту процесуальної співучасті в адміністративному судочинстві, проте, аналіз деяких норм КАС

України дозволяє зробити висновок про існування в адміністративному процесі цього процесуального інституту. Зокрема ч. З ст. 106 КАС України передбачена вимога додати до позовної заяви її копії та копії всіх документів, що приєднуються до неї, відповідно до кількості відповідачів. Частиною 1 ст. 192 та ч. 1 ст. 217 КАС України передбачено, що особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки, у будь-який час до закінчення апеляційного чи, відповідно, касаційного розгляду, мають право приєднатися до апеляційної або касаційної скарги, підтримавши її вимоги.

В практиці адміністративного судочинства також досить часто виникає питання про необхідність залучення до участі в адміністративному процесі декількох позивачів або відповідачів. Наприклад, може бути поданий адміністративний позов про стягнення бюджетної заборгованості з податку на додану вартість одночасно до декількох суб’єктів владних повноважень^[81]. Процесуальна співучасть може виникнути також внаслідок здійснення двома і більше фізичними особами: 1) права обирати на певній територіальній дільниці до органів державної влади та органів місцевого самоврядування; 2) права направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів; 3) обов’язку сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом та ін^[82].

В юридичній літературі вказується на те, що виникненню процесуальної співучасті в процесі взагалі, та в адміністративному процесі зокрема, повинні передувати певні обставини. Цими обставинами є матеріальні спірні правовідносини, які виникають внаслідок конкуренції застосування фізичними (юридичними) особами наданих їм публічних прав або виконання ними обов’язків публічно- правового характеру, а також у зв’язку із зіткненням правових

інтересів цих осіб^[83]. Пропонується доповнити КАС України нормою, яка б передбачала інститут процесуальної співучасті. При цьому, цією нормою треба встановити можливість подання позову спільно двома або більше позивачами або до двох або більше відповідачів, а також сам порядок процесуальної співучасті. Отже, процесуальна співучасть в адміністративному судочинстві - це участь в одній адміністративній справі з боку позивача або відповідача кількох осіб. Процесуальна співучасть може бути: активною, за участю двох чи більше позивачів та одного відповідача; пасивною, за участю одного позивача та двох чи більше відповідачів та змішаною, за участю двох або більше осіб з обох сторін.

Процесуальну співучасть необхідно відрізняти від участі у справі декількох позивачів або відповідачів в результаті заміни неналежної сторони. Розглядаючи питання процесуального положення сторін адміністративного процесу, необхідно торкнутися проблеми заміни неналежної сторони. В ході розгляду адміністративної справи суд може з’ясувати, що одна з сторін, що бере участь у справі, є неналежною. Правове регулювання заміни неналежної сторони в адміністративному судочинстві здійснюється нормами ст. 52 КАС України. Неналежним позивачем може бути визнана особа, якій не належить право вимоги за поданим адміністративним позовом, а неналежним відповідачем - особа, яка не повинна відповідати за пред’явленим адміністративним позовом. У випадку, коли буде встановлено, що позивач або відповідач за адміністративною справою є неналежними, суд може здійснити заміну однієї з сторін. Умовами такої заміни будуть, по-перше, згода позивача на заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, а, по-друге, заміна можлива, якщо вона не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Питання щодо заміни неналежного позивача може бути вирішено по-різному в залежності від обставин справи. Так, коли первісний позивач є неналежним і суд визначив належного, при наявності згоди неналежного первісного позивача, суд своєю ухвалою замінює позивача. У випадку, коли первісний позивач є неналежним

і суд визначив належного, проте неналежний позивач не погоджується вибути з процесу, а належний бажає вступити в процес, суд допускає останнього як третю особу, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору. В разі, коли неналежний позивач згоден вибути з процесу, а належний не згоден прийняти участі в ньому, суд закриває провадження в справі на підставі відмови позивача від позову. Через відмову позивача від позову суд закриває провадження в справі і в тому випадку коли належного позивача не встановлено, а і неналежний позивач згоден вибути з процесу. Останній варіант має місце тоді, коли неналежний позивач не згоден вибути з процесу, а належний не згоден вступити в процес, отже суд здійснює розгляд справи та відмовляє неналежному позивачеві в задоволенні позову.

Заміна неналежного відповідача також може здійснюватись у декількох варіантах. По-перше, якщо судом встановлено, що первісний відповідач є неналежним, при наявності належного відповідача та згоді позивача, суд здійснює заміну відповідача. По-друге, якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. При відмові у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави. По-третє, якщо позивач згоден на заміну неналежного відповідача, а належного не визначено, суд закриває адміністративне провадження на підставі відмови позивача від позову.

Після заміни сторони, вступу третьої особи, що заявляє самостійні вимоги на предмет спору, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку. Тобто це означає, що процесуальні дії, вчинені неналежними сторонами не мають сили для належних сторін. Треба зазначити, що заміна неналежної сторони можлива в суді першої інстанції в ході всього розгляду справи.

Говорячи про процесуальне положення сторін, необхідно також вказати на те, що законодавець передбачив можливість процесуального правонаступництва в адміністративному судочинстві (ст. 55 КАС України). Процесуальним правонаступництвом вважають заміну сторони або третьої особи в спірних правовідносинах в разі їх вибуття з адміністративної справи. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов’язкові для нього

в такій самій мірі, у якій вони були б обов’язкові для особи, яку він замінив. Вирішуючи питання про залучення правонаступника, суд обов язково повинен з’ясувати, чи допускають спірні матеріальні правовідносини правонаступництво. Отже, можна стверджувати, що загальною підставою процесуального правонаступництва є правонаступництво у матеріальних спірних правовідносинах не особистого характеру. Процесуальне правонаступництво можливе на будь-який стадії адміністративного процесу, включаючи стадію звернення судового рішення до виконання в адміністративній справі (ст. 264 КАС України). Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 156 КАС України суд зобов’язаний зупинити провадження в справі в разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою особи, яка була стороною у справі, якщо спірні правовідносини допускають правонаступництво, а також ліквідації органу, злиття, приєднання, поділу, перетворення юридичної особи, які були стороною у справі, - до встановлення правонаступника. Провадження у справі продовжується зі стадії, на якій воно було зупинено.

Аналіз норм КАС України дає змогу виділити підстави для залучення до участі у справі правонаступника сторони або третьої особи. Це можуть бути:

- смерть фізичної особи або оголошення її померлою, якщо спірні правовідносини допускають правонаступництво;

- ліквідація органу - суб’єкта владних повноважень;

- звільнення з посади чи інше припинення повноважень по- садової особи - суб’єкта владних повноважень;

- злиття, приєднання, поділ, перетворення юридичної особи, які були стороною у справі;

- інші випадки заміни особи у спірних правовідносинах.

При визначенні процесуального правонаступництва суду слід

виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, та враховувати, що якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то в такому випадку суду необхідно залучити до участі у справі їх правонаступників. У випадку ж відсутності правонаступників суду необхідно залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить вирішення питання

про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб’єкта владних повноважень, не пов язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач судом залучається інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача. Постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України від 6 березня 2008 р. № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» встановлено, що виходячи з положень статей 55, 56 Конституції України у будь-якому разі в названих вище випадках спірні правовідносини допускають правонаступництво, а тому суди повинні враховувати, що відмова у відкритті або закриття провадження у такій справі з підстав ліквідації (припинення діяльності, позбавлення частини повноважень, звільнення з посади, скорочення посади) суб’єкта владних повноважень є неприпустимими.

Необхідно відрізняти заміну неналежної сторони від процесуального правонаступництва. По-перше, правовою підставою заміни неналежної сторони в адміністративному судочинстві є ст. 52 КАС України, а правовою підставою процесуального правонаступництва - ст. 55 КАС України. По-друге, заміна неналежної сторони можлива лише відносно сторін публічно-правового спору, в той час, як процесуальне правонаступництво може бути застосовано відносно сторін і третіх осіб. По-третє, при заміні неналежної сторони, остання не була суб’єктом спірних правовідносин, в той час, як при процесуальному правонаступництві сторона або третя особа, яку замінюють, була суб’єктом спору. По-четверте, при заміні сторони дії неналежної сторони для належної не викликають ніяких правових наслідків. При процесуальному правонаступництві всі процесуальні дії, що були здійснені попередником, є обов’язковими для наступника. По-п’яте, заміна неналежної сторони можлива лише у суді першої інстанції, а процесуальне правонаступництво на будь- який стадії процесу. По-шосте, при заміні неналежної сторони процес починається спочатку, а при процесуальному правонаступництві продовжується.