4.2. Публічно-правовий спір

Пов’язуючи адміністративну юрисдикцію здебільшого з публічно-правовими спорами законодавець, втім, не визначає поняття «публічно-правовийспір».При цьому правильне розуміння змісту цієї категорії дозволяє встановити чи є певний спір публічно-правовим та чи належить його вирішувати в порядку адміністративного су-

дочинства.

Діалектика розвитку суспільства пов’язана із постійним виникненням та розв’язанням конфліктів на різних рівнях та у різних сферах функціонування суспільства. Конфлікт слугує способом виявлення та розв’язання протиріч, що виникають у суспільстві. Як відомо, найбільш важливі суспільні відносини та поведінка людей регламентовані нормами права. Природно, що конфлікти виникають і у цій сфері. У найбільш широкому розумінні під юридичним конфліктом розуміють будь-який соціальний конфлікт у якому протиборство так чи інакше пов’язано з правовими відносинами сторін (їх юридично значущими діями чи станами) і, таким чином, суб’єкти, чи мотивація їх поведінки, чи об’єкт конфлікту мають правові ознаки, а конфлікт тягне юридичні наслідки^[40]. Виходячи з такого визначення юридичного конфлікту можна стверджувати, що більшість соціальних конфліктів може бути трансформована в юридичні конфлікти. Іншими словами, за допомогою юридичних норм та інститутів можна втрутитися у розвиток майже будь-яких подій. Таким чином, конфлікт виникає поза і незалежно від правових норм відносин, тільки потім набуває юридичний характер (так звані змішані чи перехідні форми юридичного конфлікту^[41]).

Власне юридичний конфлікт (юридичний конфлікт у вузькому розумінні) породжується юридичними ситуаціями і розв’язується юридичними засобами (тобто за допомогою норм права, суб; єктивних прав, юридичних обов’язків, правовідносин, юридичних фактів, правозастосовних актів, договорів, засобів примусу, пільг, заборон,

інших інститутів, які відіграють роль суспільних регуляторів). Такі юридичні конфлікти у юридичній літературі іменуються правовими спорами. У такому конфлікті протиріччя та інтереси сторін порівнюються відповідно до встановлених правових норм, тобто протиборство суб’єктів пов’язано з їх правовими інтересами, які виникають у зв’язку зі створенням, зміною, реалізацією, у тому числі застосуванням, порушенням або тлумаченням права. Іншими словами, правовий спір пов’язаний з реалізацією правових норм (їх диспозицій - закріплених у них суб’єктивних прав, юридичних обов’язків, повноважень чи їх санкцій), чи з самими правовими нормами (їх законністю чи тлумаченням).

Правовий спір, як і будь який конфлікт, є явищем динамічним. Виникненню конфліктної взаємодії сторін передує виникнення протиріччя між ними (виникнення конфліктної ситуації) і усвідом- j лення цього сторонами. Безпосередньо початком правового спору буде вчинення сторонами юридично значущих дій задля реалізації своїх цілей щодо предмету спору, тобто це момент, з якого обидві сторони починають протидіяти одна одній. Наприклад, у випадку, коли суб’єкт владних повноважень відмовляє громадянину у задоволенні його звернення щодо реалізації певного суб’єктивного права, правовий спір почнеться із вчиненням громадянином юридично значущих дій для скасування такого рішення суб’єкта І владних повноважень і захисту свого права, а саме - з моменту звернення з адміністративною скаргою до вищестоящого органу, звернення з адміністративним позовом до суду тощо. Отже, правовий спір втілюється у діях його сторін, що тягнуть для них правові наслідки. Діям однієї сторони конфлікту кореспондують дії іншої сторони, причому вони спрямовані на досягнення цілей, що є взаємовиключними.

У більшості випадків дії щодо вирішення юридичних конфліктів формалізовано у відповідних юридичних процедурах. В спеціальній літературі навіть пропонується вважати розв’язання конф-

лікту за допомогою юридичних процедур обов’язковою умовою визнання конфлікту юридичним^[42]. Але відсутність встановлених процедур з вирішення правового спору не позбавляє його ознак юридичного, оскільки сторони конфлікту від цього не перестають бути носіями правового статусу, учасниками правовідносин тощо. До того ж, потенційно, сторони правового спору мають можливість вирішити протиріччя у неформальний спосіб, наприклад шляхом перемов. Досягнутий у такий спосіб результат формалізується юридичними засобами через вчинення сторонами спору юридично значущих дій, що спрямовані на завершення конфлікту (укладення угоди, якою визначаються взаємні права та обов’язків сторін у спірних правовідносинах, самостійне скасування правового акту органом публічної влади, добровільне виконання громадянином свого обов’язку тощо).

Пріоритетне значення все ж таки надається юридизованим способам вирішення правових спорів. Адже протікання конфлікту у інший спосіб, поза встановленим порядком розв’язання, здатне призвести до негативних суспільних наслідків та не гарантує легітимності отриманих у такій спосіб результатів^[43]. При цьому правова урегульованість розв’язання правових спорів може варіюватися. Вітчизняне і зарубіжне законодавство закріплює декілька способів вирішення правових спорів: узгоджувальні процедури, медіація, арбітраж, адміністративно-юрисдикційні процедури тощо. Провідна роль у вирішенні правових спорів відводиться судовій владі при здійсненні правосуддя у формі відповідних судових процедур, у тому числі у формі адміністративного судочинства.

Отже, враховуючи, що правовий спір є різновидом соціального конфлікту, який пов’язаний з правовими інтересами, що виникають у зв’язку зі створенням, зміною, реалізацією, порушенням або тлумаченням права та втілюється у таких діях його сторін, що тягнуть для них правові наслідки, правовий спір можна визначити як втілене у юридично значущих діях суб’єктів права протиріччя щодо норм

права чи їх реалізації. Правові спори можна підрозділяти на різновиди, зокрема, за наступними критеріями:

- в залежності від предмету спору, тобто від того, заради чого суб’єкти вступають у протиборство, виділяються такі основні різновиди правового спору: а) спори з приводу реалізації закріплених у нормах права суб’єктивних прав, законних інтересів, повноважень, обов’язків тощо (спори про право); б) спори з приводу норм права - їх тлумачення або законності; в) спори з приводу правопорушень - щодо наявності у діянні особи складу певного делікту та відповідно застосування до винної особи санкції правової норми.

- в залежності від розподілу системи права на приватне право та публічне право виділяють правові спори у сфері публічного права (публічно-правові спори) та у сфері приватного права (приватноправові спори).

Поділ права на публічне та приватне пов’язаний з тим, що в кожній системі права є норми, які покликані забезпечувати насамперед загальнозначущі (публічні) інтереси, тобто інтереси суспільства, держави в цілому, а є норми, які захищають інтереси приватних осіб. Публічне право охоплює низку сфер життя суспільства, насамперед побудову держави і влади, сфери управління та організації самоврядування, тобто вираження публічного інтересу як сумарного, загального соціального інтересу у кожній із сфер суспільного життя. Іншими словами, публічне право пов’язано з реалізацією публічної влади (державної влади та місцевого самоврядування) і характеризується впливом імперативного методу правового регулювання, який є визначальною, конститутивною ознакою публічного права та визначає характер публічно-правових відносин^[44].

На підставі норм публічного права виникають численні правові зв’язки між органами державної влади та місцевого самоврядування, громадянами, юридичними особами тощо, пов’язані з реалізацією публічної влади і задоволенням та узгодженням таким чином публічних інтересів, тобто забезпечених правом потреб суспільства в цілому, потреб територіальної громади тощо. Такі правові зв’язки виражаються у встановленні правосуб’єктності, правового статусу вказаних суб’єктів (що пов’язується багатьма правниками із виникненням т.з. загальних (загальнорегулятивних) правовідносин) і виступають, головним чином, передумовами для встановлення конкретних публічно-правових відносин, як правового зв’язку між суб’єктами публічно-правової сфери, які в силу наявності певних юридичних фактів мають кореспондуючі один одному суб’єктивні права та юридичні обов’язки. Зважуючи на наведене, можна виокремити низку характерних рис публічно-правових спорів, які дозволяють відмежовувати їх від приватноправових спорів (таких, що виникають із господарських, цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин тощо).

По-перше, це характер конкретних правовідносин, з яких виник спір. Спір буде публічно-правовим, якщо спірні права, свободи, інтереси, обов’язки, повноваження реалізуються у публічно-правових відносинах. Саме цей критерій у судовій практиці є основним для відмежування публічно-правових спорів від спорів у сфері приватного права. Якщо реалізація повноважень органу публічної влади відбувається через конкретні правовідносини з іншими суб’єктами, у більшості випадків такі правовідносини будуть як раз публічно- правовими. Проте в деяких випадках реалізація публічно-владних функцій може відбуватися і через приватноправові відносини.

перебуває в органічній єдності з правом у цілому, з усією системою його галузей^[47]. У зв’язку з надзвичайно широким обсягом сфери управлінських відносин вони опосередковуються нормами ряду галузей права, але домінуюче значення має право адміністративне та конституційне^[48]. Отже, правові акти органів публічної влади можуть виступати й підставою виникнення господарських, цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових правовідносин (так, відповідно до ч. 4 ст. 11 ЦК України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов’язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади і Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування). Наприклад, на реалізацію своїх владних управлінських функцій органи місцевого самоврядування можуть приймати акти про передачу комунального майна в оренду, які є підставою для укладення відповідних договорів. Якщо спір виникає з приводу такого договору і при цьому постає питання щодо правомірності акту органу місцевого самоврядування про дозвіл на передачу майна в оренду, цей спір стосується приватноправових відносин, не пов’язаний із захистом прав, свобод чи інтересів у публічно-правових відносинах, і не є публічно-правовим.

Для того, щоб визначити природу конкретних правовідносин, а отже і природу правового спору, необхідно зважати на наступні ознаки публічно-правових відносин, за якими їх відрізняють від правовідносин у приватному праві^[49]:

а) ці відносини пов’язані з виконанням державою чи територіальними громадами своїх публічних функцій, зокрема щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина;

б) у цих відносинах домінує публічно-правовий інтерес (прагнення забезпечити блага, які мають загальносуспільну вагу, тобто блага, що є важливими не лише для однієї окремої особи, а для значної кількості людей - громади, суспільства);

в) вони урегульовані нормами публічного права (передусім це норми, що закріплені в актах конституційного, кримінального, адміністративного, фінансового законодавства тощо);

г) як правило, учасником цих відносин є суб’єкт, який наділений публічно-владними повноваженнями (для визнання відносин публічно-правовими потрібно, щоб суб’єкт, якого наділено публічно-владними повноваженнями, здійснював у цих відносинах ці повноваження; таким суб’єктом, як правило, є державний орган, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа або інший суб’єкт, якому делеговані відповідні повноваження держави чи місцевого самоврядування).

Реалізація публічно-владних функцій може впливати на права, свободи, інтереси фізичних та юридичних осіб і тоді, коли правовий зв’язок між такими особами і відповідним органом публічної влади не пов’язаний із наявністю конкретних правовідносин (наприклад, при зверненні за захистом інтересу (законного інтересу, охороню- ваного законом інтересу), який, поряд з суб’єктивними правами та свободами виступає самостійним об’єктом судового захисту - див. ст. 6 КАС України^[50]). Тому, за відсутності між сторонами спору конкретних правовідносин, необхідно визначити й інші характерні риси публічно-правового спору, які хоча й переважно охоплюються

наведеними ознаками публічно-правових відносин, але мають самостійне значення для визначення характеру правового спору, що виник за відсутності між його сторонами конкретних правовідносин.

Отже, по-друге, публічно-правові спори виникають, як правило, у зв’язку з реалізацією публічної влади (державної влади та місцевого самоврядування), тобто певних публічно-владних функцій (які проявляються у відповідних повноваженнях органів публічної влади). Публічна влада реалізується, у тому числі й через здійснення управлінської діяльності (публічне управління). Публічне управління є діяльністю виконавчо-розпорядчого характеру, що спрямована на виконання законодавства, і безпосередньо не пов’язана із здійсненням правосуддя чи прийняттям законів. Ця діяльність стосується майже всіх сфер життя суспільства. Публічно-управлінські відносини в різних сферах життя суспільства пов’язані з реалізацією виконавчої влади та місцевого самоврядування, у тому числі при реалізації делегованих функцій органів виконавчої влади та місцевого самоврядування іншими суб’єктами. Саме через відносини з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування громадяни можуть практично реалізувати більшість з закріплених Конституцією та законами України прав та свобод. Крім того, до публічно-управлінських належать і відносини, що складаються у внутрішньо-організаційній діяльності всередині державних органів, органів місцевого самоврядування тощо. Зважуючи на наведене, переважна більшість публічно-правових спорів якраз і пов’язана із здійсненням публічно-владних управлінських функцій.

Тому, по-третє, предметом публічно-правового спору (то, заради чого сторони вступають у протиборство) виступає протиріччя щодо реалізації прав, свобод, інтересів, повноважень у публічно- і правових відносинах, а також щодо реалізації публічно-владних (в т.ч. управлінських) функцій та пов’язаних з ними прав, свобод, інтересів поза конкретними правовідносинами. При цьому реалізація публічно-владних, у тому числі й управлінських, функцій пов’язана із вчиненням або не вчиненням (бездіяльність) органами держави, місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами, іншими суб’єктами, яким делеговані окремі такі функції конкретних дій на виконання наданих владних повноважень. Зовнішній прояв таких конкретних дій, що вчиняються суб’єктами, які здійснюють

ними завдань, позначається як форми діяльності органів публічної влади. Більшість таких форм тягнуть правові наслідки, тобто впливають на права, свободи, інтереси, повноваження, обов’язки інших суб’єктів. До них відносяться, насамперед, прийняття нормативних чи індивідуальних правових актів, укладення публічно-правових договорів, здійснення інших дій, що тягнуть юридичні наслідки.

Крім того, по-четверте, принаймні однією із сторін у публічно- правових спорах є суб’єкт, який наділений публічно-владними повноваженнями, при чому саме у зв’язку з їх реалізацією (деякі публічно-правові спори, що є виключенням з наведеного, визначені у ст. ст. 174, 175, 176 КАС України). Таким суб’єктом є державний орган, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа або інший суб’єкт, якому делеговані відповідні повноваження держави чи місцевого самоврядування. Стає стороною спору такий суб’єкт саме у зв’язку з реалізацією владних повноважень, а не у зв’язку з реалізацією, наприклад, своєї цивільної і правосуб ’єктності.

І, нарешті, по-п’яте, розв’язання публічно-правових спорів потребує спеціальних юридичних, у тому числі й судових, процедур, які б враховували специфіку таких спорів. Саме цим, зокрема, обумовлені й особливості адміністративного судочинства (що відображено у принципі офіційного з’ясування всіх обставин у справі, презумпції правомірності вимог позивача фізичної чи юридичної особи тощо). До того ж участь у публічно-правовому спорі органу держави чи місцевого самоврядування (їх посадової чи службової особи) у сукупності із імперативним методом правового регулювання І не дозволяють говорити про широке використання та ефективність вирішення публічно-правових спорів у неформальний спосіб^[51].

Таким чином, на підставі всього вищезазначеного, публічно- правовий спір можна визначити як втілене у юридично значущих діях сторін протиріччя щодо реалізації прав, свобод, інтересів, повноважень у публічно-правових відносинах, а також щодо реалізації публічно-владних (в т.ч. управлінських) функцій та пов’язаних з ними прав, свобод, інтересів поза конкретними правовідносинами.

Як вже зазначалося, предметом судової адміністративної юрисдикції виступають не усі публічно-правові спори. Для визначення публічно-правових спорів, які віднесено до адміністративної юрисдикції, відмежування їх від публічно-правових спорів, що вирішуються у рамках інших судових процедур, законодавцем у КАС України використано три критерії^[52]:

1) визначено сферу публічно-владної діяльності, із здійсненням якої пов’язані публічно-правові спори, що вирішуються в порядку адміністративного судочинства. Відповідно до ч. 1 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв’язку із здійсненням владних управлінських функцій. Тобто такі спори пов’язані із публічним управлінням, як одним із різновидів діяльності органів публічної влади, через який реалізується, перш за все, виконавча влада та місцеве самоврядування. Публічно-правові спори, що виникають при здійсненні інших видів публічно-владної діяльності (таких як законотворчість та правосуддя) до адміністративної юрисдикції не віднесено. У зв’язку з тим, що формування органів публічної влади шляхом виборів, проведення референдуму, припинення повноважень народних депутатів України тощо не пов’язано з законотворчою діяльністю парламенту, із відправленням правосуддя, спори що виникають з таких правовідносин також віднесено до адміністративної юрисдикції;

2) визначено перелік основних категорій (різновидів) публічно- правових спорів, на які поширюється адміністративна юрисдикція. Так, відповідно до ч. 2 ст. 17 КАС України до основних категорій публічно-правових спорів, на які поширюється адміністративна юрисдикція, належать:

- спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

- спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

- спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

- спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

- спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;

- спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

- спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.

3) визначено перелік публічно-правових спорів, на які не поширюється адміністративна юрисдикція. До них відносяться спори, визначені у ч. З ст. 17 КАС України: віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень. Крім того, окремі різновиди публічно-правових спорів, які не віднесені до адміністративної юрисдикції визначено й іншими законами.

Використання законодавцем наведених критеріїв є цілком виправданим з огляду на велику різноманітність публічно-правових спорів як за предметом, так і за суб’єктним складом, чим обумовлюється, зокрема, складність та недоцільність законодавчого закріплення вичерпного переліку публічно-правових спорів, які належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.