4.3. Основні категорії публічно-правових спорів, віднесені до адміністративної юрисдикції

Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України за правилами адміністративного судочинства суди розглядають спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

суб’єктом при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень). Отже, рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень перевіряються судом тільки у зв’язку з порушенням конкретних суб’єктивних прав, свобод чи інтересів фізичної чи юридичної особи.

Найчастіше права, свободи, інтереси особи порушуються рішеннями суб’єкта владних повноважень. Під рішеннями суб’єкта владних повноважень, згідно КАС України, розуміються його нормативно-правові та індивідуальні акти. До нормативно-правових відносяться акти що містять норми права (встановлюють, змінюють чи скасовують їх), тобто абстрактні правила поведінки, що не адресовані конкретним особам (мають неперсоніфікований характер) і розраховані на неодноразове застосування. Такі акти створюють юридичну основу для виникнення, зміни чи припинення правовідносин. Правові акти індивідуальної дії є результатом правозас- тосовної діяльності, містять приписи з конкретних питань щодо конкретних осіб (особи), їхня дія вичерпується, як правило, одноразовим виконанням. Такі акти виступають юридичними фактами, що встановлюють, змінюють чи припиняють правовідносини. Слід також додати, що різновидом ненормативних правових актів, поряд із правовими актами індивідуальної дії, виступають також інтер- претаційні правові акти (акти офіційного тлумачення права).

самостійного значення, адже діють у єдності з тим правовим актом, зміст якого вони роз’яснюють. Вбачається, що у деяких випадках, якщо такі акти вчиняють самостійний вплив на права, свободи, інтереси, обов’язки учасників правовідносин, зважуючи на норму ч. 2 ст. 55 Конституції України, якою гарантується право на оскарження в суді зокрема й рішень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб без жодних обмежень щодо їх різновидів, інтерпретаційні правові акти можуть оскаржуватися до суду окремо від тих правових актів, на роз’яснення яких вони спрямовані.

Права особи можуть бути порушені і діями суб’єкта владних повноважень, без видання правового акта, а також в результаті його бездіяльності. Дією суб’єкта владних повноважень є активна фор-

ма поведінки, яка може мати вплив на права, свободи, інтереси, обов’язки фізичних та юридичних осіб та не оформлюється правовим актом (наприклад, адміністративне затримання особи, неправильний перерахунок пенсії тощо). Бездіяльністю суб’єкта владних повноважень є пасивна форма поведінки, пов’язана з невчиненням дій, які він повинен вчинити, яка може мати вплив на права, свободи, інтереси, обов’язки фізичних та юридичних осіб (наприклад, зволікання, часто свідоме, з вирішенням певного питання щодо фізичної чи юридичної особи, віднесеного до компетенції суб’єкта владних повноважень, у встановлений строк).

Оскільки до змісту владної управлінської функції відноситься діяльність уповноваженого суб’єкта, що спрямована на виконання законодавства і безпосередньо не пов’язана з реалізацією правосуддя чи прийняттям законів, до юрисдикції адміністративних судів віднесено розгляд справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності посадових і службових осіб судів, що належать до сфери управлінської діяльності (п. 22 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 р. № 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів»).

Відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 17 КАС України за правилами адміністративного судочинства суди розглядають спори, що виникають з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. Публічна служба - це професійне виконання громадянином України, який заміщує публічні посади в державних органах, органах місцевого самоврядування

та їх апараті, своїх службових повноважень щодо забезпечення прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб (проф. Л. Р. Біла-Тіунова). Законодавець, надаючи у п. 15 ч. 1 ст. З КАС України визначення публічної служби, фактично наводить перелік видів діяльності, які складають публічну службу. Отже, до різновидів публічної служби відносяться:

– діяльність на державних політичних посадах. Категорія «державна політична посада» не віднайшла на сьогодні свого легального тлумачення. Розмежування політичних та адміністративних посад (які обіймають особи, що є державними службовцями) в органах державної влади відбувається виходячи з відмінностей характеру повноважень і відповідальності осіб на таких посадах, порядку призначення на ці посади та звільнення з них тощо. Особи, які займають політичні посади, здійснюють визначення урядової політики, розв’язання стратегічних проблем економічного і соціального роз витку суспільства та відповідної сфери управління.

– професійна діяльність суддів. Професійні судді є основними суб’єктами, які реалізують судову владу (поряд із народними засідателями і присяжними) в рамках відповідних судових процедур. Суддею є громадянин України, який відповідно до Конституції України та Закону України «Про судоустрій і статус суддів» призначений чи обраний суддею, займає штатну суддівську посаду в одному з судів України і здійснює правосуддя на професійній основі. Професійній діяльності суддів притаманні суттєві юридичні гаран-

тії щодо унеможливлення будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання у таку діяльність, а також особливий порядок вступу, проходження, припинення цього різновиду публічної служби, чим власне і обумовлюються відокремлене положення професійної діяльності суддів у системі публічної служби;

– державна служба. Державна служба - професійна діяльність державних службовців з підготовки пропозицій щодо формування державної політики, забезпечення її реалізації та надання адміністративних послуг. До різновидів державної служби відноситься державна служба на посадах державної служби в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим або їх апараті відповідно до Закону України «Про державну службу» від 17 листопада 2011 р., у тому числі й ті її різновиди, які врегульовані спеціальними законами (наприклад.

– альтернативна (невійськова) служба. Альтернативна (невійськова) служба запроваджується замість проходження строкової військової служби для громадян України, якщо виконання військового обов’язку суперечить їхнім релігійним переконанням і ці громадяни належать до діючих згідно з законодавством України релігійних організацій, віровчення яких не допускає користування зброєю і має на меті виконання обов’язку перед суспільством. Альтернативну службу громадяни проходять на підприємствах, в установах, організаціях, що перебувають у державній, комунальній власності або переважна частка у статутному фонді яких є в державній або комунальній власності, діяльність яких у першу чергу пов’язана із соціальним захистом населення, охороною здоров’я, захистом довкілля, будівництвом, житлово-комунальним та сільським господарством, а також у патронажній службі в організаціях Товариства Червоного Хреста України, у порядку та на умовах, встановлених Законом України «Про альтернативну (невійськову) службу» від 12 грудня 1991 р.;

– служба в органах місцевого самоврядування. Служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. Вступ, проходження, припинення цього різновиду публічної служби врегульовані Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 р.

Адміністративна юрисдикція поширюється на всі спори, що виникають з відносин публічної служби - на спори з приводу прийняття громадян на публічну службу (в т.ч.

Відповідно до п. З ч. 2 ст. 17 КАС України за правилами адміністративного судочинства суди розглядають спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень. Такі спори ще називаються компетенційними спорами^[53]. У найбільш загальної розумінні компетенцію суб’єктів владних повноважень становлять

їхні повноваження, у тому числі й делеговані. Під делегованими повноваженнями розуміються повноваження органу державної влади, органу місцевого самоврядування, якими наділено іншого суб’єкта, при цьому орган, який делегував такі повноваження, зберігає контроль за здійсненням таких повноважень. Делегування повноважень може відбуватися як на підставі припису закону, так і на підставі адміністративного договору, якщо можливість укладення таких договорів передбачена законом.

До компетенційних спорів належать не будь-які публічно- правові спори, що виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими чи службовими особами, а ті, що виникають саме з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, тобто пов’язані із конкуруванням повноважень, втручанням в компетенцію іншого органу та т.і. Отже, підставою звернення до адміністративного суду для розв’язання компетенційного спору є виникнення конфлікту на основі реалізації управлінських функцій між суб’єктами владних повноважень^[54]. Компетенційні спори можуть виникати внаслідок різного тлумачення правових норм, якими визначено компетенцію суб’єктів владних повноважень, існування певних законодавчих колізій щодо визначення та розмежування компетенції суб’єктів владних повноважень, як результат зловживань, що виявляються у формі привласнення повноважень або перевищення власних повноважень тощо^[55]. Відповідно позивачем у компетенційному спорі виступає суб’єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб’єкт владних повноважень - відповідач, своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою^[56].

Сучасна демократична модель побудови публічної влади зумовлює функціонування деяких державних органів, які ієрархічно не підпорядковані вищестоящим органам державної влади, а також і здійснення місцевого самоврядування, у тому числі через формування і діяльність відповідних органів. На розгляд адміністративного суду найчастіше передаються як раз компетенційні спори між тими суб’єктами владних повноважень, які не є підпорядкованими одному вищестоящому органу, наприклад це спори між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, особливо щодо здійснення делегованих повноважень. Хоча адміністративна юрисдикція поширюється і на спори, які виникають між органами які є підпорядкованими вищестоящому органу, наприклад між двома міністерствами. Інша річ, що здебільшого такі конфлікти оперативно розв’язуються вищестоящими органами і тому не потребують вирішення адміністративним судом.

Залежно від суб’єктного складу виділяють наступні різновиди компетенційних спорів^[57]:

1) спори між державними органами та органами (посадовими особами) місцевого самоврядування;

2) спори між органами місцевого самоврядування;

3) спори між органами (посадовими особами) місцевого самоврядування та органами самоорганізації населення;

4) спори між іншими суб’єктами владних повноважень.

Відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 17 КАС України за правилами адміністративного судочинства суди розглядають спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів. У КАС України вперше законодавчо закріплена і визначена категорія «адміністративний договір». При цьому є вкрай актуальним чітке визначення критеріїв відмежування адміністративних договорів від цивільно-правових, господарських договорів тощо, що тягне за собою вибір відповідної судової юрисдикції, адже на практиці іноді досить складно розмежувати зазначені договори.

Договірне регулювання відносин сторін відомо як приватному, так і публічному праву. Договір визначається як угода сторін, що

спрямована на виникнення, зміну або припинення їх взаємних прав та обов’язків та має наступні основні ознаки^[58]:

- добровільність укладення, тобто свобода волевиявлення сторін;

- рівність сторін договору;

- досягнення сторонами згоди з усіх істотних умов договору;

- еквівалентний характер;

- взаємна відповідальність сторін за невиконання або неналежне виконання зобов’язань за договором;

- забезпечення договору правовим примусом.

Відмінності публічно-правових договорів від приватноправових полягають у предметі, суб’єктах та самому змісті таких договорів^[59]. Предметом публічно-правового договору є відносини владного характеру, які втім припускають узгодження волевиявлення сторін. Суб’єктами (сторонами) публічно-правового договору є суб’єкти публічно-владних повноважень (принаймні хоча б один з них). Зміст публічно-правового договору обумовлюється тим, що права і обов’язки його сторін мають передбачуваний характер, що зумовлений компетенцією сторони та впливом імперативного методу правового регулювання, яким виключається можливість вільного визначенні сторонами умов договору - сторони не можуть відступити від положень публічно-правових норм і врегулювати свої відносини на власний розсуд. Реалізуються права і обов’язки сторін публічно-правового договору у публічно-правових відносинах.

Адміністративний договір є різновидом публічно-правових договорів. Критерієм відокремлення адміністративних договорів від інших публічно-правових договорів, у контексті КАС України, слугує не галузева належність правових норм, на яких він базується, а то, що він слугує формою реалізації повноважень, що випливають з управлінських функцій суб’єктів владних повноважень. Тобто адміністративні договори укладаються задля реалізації функцій публічного управління. КАС України (п. 14 ст. 3) визначає адміністративний договір як дво- або багатосторонню угоду, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін

угоди. Втім, наведене легальне визначення адміністративного договору не завжди дозволяє відокремити адміністративний договір від інших договірних форм регулювання правовідносин, що обумовлює необхідність визначення низки характерних ознак адміністративного договору. До таких характерних ознак відносяться:

- предметом адміністративного договору є публічно- управлінська діяльність, адже такі договори укладаються, як вже зазначено, у сфері публічного управління, безпосередньо пов’язані з управлінськими функціями відповідного суб’єкта владних повноважень (мають на меті їхню реалізацію);

- адміністративний договір спрямований на реалізацію публічних інтересів. При цьому, оскільки публічні інтереси у тій чи іншій мірі задовольняються й приватноправовими засобами, під публічними інтересами у даному випадку маються на увазі інтереси держави та інтереси місцевого самоврядування;

- адміністративний договір виступає правовою формою діяльності суб’єктів владних повноважень (хоча підставою для укладен-ня адміністративного договору виступає, як правило, правозастосовний акт суб’єкта владних повноважень). Можливість реалізації повноважень у формі укладання певних адміністративних договорів має бути передбачена у нормативних актах (законах), що визначають компетенцію суб’єкта владних повноважень;

- хоча б однією із сторін адміністративного договору виступає саме суб’єкт владних повноважень;

- адміністративний договір породжує права та обов’язки сторін у сфері публічного, а не приватного права. Умовами адміністративного договору визначаються права та обов’язки інші за своєю природою, ніж ті, що можуть приймати сторони внаслідок спільного погодження в межах цивільного правового поля. Адже такі права та обов’язки реалізуються у публічно-правових відносинах, породжують зміни в правовому положенні інших суб’єктів публічного права тощо;

- адміністративний договір ґрунтується на нормах публічного, насамперед адміністративного, права, хоча щодо адміністративних договорів субсідіарно застосовуються і норми приватного права, особливо з урахуванням того, що на сьогодні відсутні нормативно- закріплені загальні вимоги щодо порядку укладання, умов таких договорів.

Не дивлячись на те, що у практиці вітчизняного публічного управління адміністративні договори на сьогодні й не набули особливого поширення, низкою правових, насамперед законодавчих, актів передбачено можливість укладання таких договорів. Адміністративні договори можна поділяти на різновиди за декількома критеріями. Насамперед, за юридичними властивостями, виділяють адміністративні договори, що мають нормативний та індивідуальний характер. Нормативні адміністративні договори, на відміну від адміністративних договорів, що мають індивідуальний характер, встановлюють правила тривалої дії не тільки для сторін договору, а й для широкого кола суб’єктів. До нормативних адміністративних договорів можна віднести, зокрема, договори між органами місцевого самоврядування щодо перерозподілу між собою, з урахуванням місцевих умов і особливостей, окремих повноважень (ч. 7 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.). За змістом серед адміністративних договорів можна виділити: договори про компетенцію (розмежування чи делегування повноважень). Треба зазначити, що спори, які виникають з таких договорів, одночасно підпадають й під ознаки компетенційних спорів. До таких договорів відносяться, зокрема, й вищезгадані договори між органами місцевого самоврядування про перерозподіл окремих повноважень; договори про добровільну участь у системі загальнообов’язкового державного соціального страхування (ст. 10 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування» від 08 липня 2010 р.); договори про розстрочення (відстрочення) грошових зобов’язань (податкового боргу) платника податків (ст. 100 Податкового кодексу України від 02 грудня 2010 р.); договори про міжбюджетні трансферти (про передачу коштів з одного бюджету до іншого) (ст. ст. 93, 101, 104, 106, 107 Бюджетного кодексу України від 08 липня 2010 р.); договори щодо усунення порушень банківського законодавства (п. З розділу II Положення про застосування Національним банком України заходів впливу за порушення банківського законодавства. Затвердженого Постановою Правління Національного банку України від 17 серпня 2012 р. «Про затвердження Положення про застосування Національним банком України заходів впливу за порушення банківського законодавства») та ін.

Необхідно мати на увазі, що суб’єкти владних повноважень укладають крім адміністративних договорів і приватноправові договори, що засновані на вільному волевиявленні за відсутності адміністративного підпорядкування і є підставою виникнення приватноправових відносин між їх сторонами. Такі договори можуть укладатися суб’єктом владних повноважень як на виконання своїх владних функцій (наприклад, договори оренди державного та комунального майна, договори купівлі-продажу державного та комунального майна у процесі приватизації), так і можуть бути безпосередньо не пов’язані із реалізацією таких функцій (наприклад, про закупівлю продукції чи оренду, чи інше використання майна для потреб самого суб’єкта владних повноважень).

За правилами адміністративного судочинства вирішуються спори щодо адміністративних договорів, пов’язані як з їх укладанням, виконанням, так і з припиненням, скасуванням чи визнанням нечинними таких договорів.

Відповідно до п. 5 ч. 2 ст. 17 КАС України за правилами адміністративного судочинства суди розглядають спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України. Зазвичай суб’єкт владних повноважень самостійно вчиняє дії, необхідні для реалізації його управлінських функцій саме в силу наділення його владними повноваженнями. Але у випадках, встановлених Конституцією та законами України, вчинення деяких дій суб’єктом владних повноважень Задля реалізації його управлінських функцій можливе лише в результаті звернення до адміністративного суду.

Адміністративні справи, що виникають із зазначених спорів, суд розглядає за адміністративними позовами суб’єктів владних повноважень. Відповідачами у таких справах здебільшого виступають громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, об’єднання громадян, юридичні особи, які у спірних правовідносинах не є суб’єктами владних повноважень. В окремих випадках відповідачами у таких і справах можуть виступати й суб’єкти владних повноважень. Так, у законодавчо визначених випадках, певні суб’єкти владних повноважень при реалізації ними контрольно-наглядових функцій можуть рвертатися з адміністративними позовами до інших суб’єктів влад- шх повноважень, наприклад, щодо визнання неправомірними пра-

вових актів останніх. Такі спори не слід плутати з компетенційними спорами, оскільки вони виникають внаслідок реалізації контрольно- наглядових заходів і не пов’язані із конкуруванням повноважень, вчиненням дій, які є прерогативою іншого органу тощо. Але здебільшого спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України пов’язані із судовим санкціонуванням вчинення певних дій, які пов’язані з реалізацією суб’єктами владних повноважень тих з т.з. «втручальних повноважень», що тягнуть суттєве обмеження прав та законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, у тому числі через покладення на них обтяжливих обов’язків (обмеження права на мирні зібрання, примусовий розпуск об’єднань громадян, примусове видворення іноземців та осіб без громадянства за межі території України тощо). У цьому випадку суд здійснює попередній контроль за діями, якими суттєво зачіпаються права особи. Законодавцем презумпована наявність у випадку реалізації таких повноважень публічно-правового спору з огляду на те, що особа може заперечувати самі правовідносини, які є передумовою для їх реалізації. Саме цим відрізняються адміністративні справи цієї категорії від справ особливого провадження, в яких суд також здійснює попередній контроль за діями, якими суттєво зачіпаються права громадян та юридичних осіб, надаючи дозвіл на застосування примусових заходів. Але предметом розгляду у справах особливого провадження є не публічно-правовий спір, а підстави щодо реалізації владних повноважень по застосуванню (скасуванню) примусових заходів у випадках, передбачених законом за відсутності між сторонами публічно-правового спору.

Слід відзначити, що надання суб’єктам владних повноважень права звертатися з адміністративним позовом до фізичних чи юридичних осіб викликало жваві дискусії серед правників. Так, наприклад, В. Авер’янов, Д. Лук’янець, Ю. Педько вважають, що таке право вочевидь суперечить ідеології адміністративної юстиції, яка своїм історичним генезисом має суто правозахисну природу, тобто спрямована винятково на захист людини від органів публічної влади і не повинна вирішувати будь-які справи проти людини^[60].

Цієї ж думки дотримуються і Р. Куйбіда, Т. Руда, які також вважають, що надання такого права не відповідає ідеї адміністративної юстиції^[61]. Як вже зазначалося, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. Отже, за загальним правилом, відповідачем в адміністративному процесі виступає саме суб’єкт владних повноважень за позовом фізичної або юридичної особи, якщо позивач вважає що його права, свободи, інтереси у сфері публічно-правових відносин порушено таким суб’єктом владних повноважень. Проте, здійснюючи у спорах за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України, попередній контроль за реалізацією владних повноважень, адміністративний суд тим самими здійснює й упереджувальний захист прав, свобод та інтересів особи, яка є відповідачем за позовом суб’єкта владних повноважень^[62]. Отже, наділення суб’єктів владних повноважень правом звертатися з адміністративним позовом до фізичних чи юридичних осіб у чітко визначених законодавчими актами випадках є цілком обґрунтованим і узгоджується із завданням адміністративного судочинства.

Перелік встановлених Конституцією та законами України випадків, у яких суб’єкт владних повноважень може звернутися з позовом задля вирішення цієї категорії публічно-правових спорів на сьогодні є досить великим. При цьому слід мати на увазі, що такі випадки встановлюються саме Конституцією та законами України і не можуть визначатися у незаконних нормативних актах. До цього переліку належать, зокрема, адміністративні позови:

— про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян (заборону громадського об’єднання, заборону відокремленого підрозділу іноземної неурядової організації, заборону політичної пар-

тії, анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії тощо), за позовом уповноваженого органу з питань реєстрації, а у випадку заборони політичної партії також і за позовом Генерального прокурора України (ч. 4 ст. 37 Конституції України, ст. ст. 28, ЗО Закону України «Про громадські об’єднання» від 22 березня 2012 р., ст. ст. 21, 24 Закону України «Про політичні партії в Україні» від 05 квітня 2001 р., ч. 4 ст. 50 КАС України);

- про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства

за межі території України за позовом центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, органів охорони державного кордону або Служби безпеки України (ст. 30 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 22 вересня 2011 р., ч. 4 ст. 50, ст. 183-5 КАС України);

- про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання за позовом органу державної влади чи органу місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 39 Конституції України; ч. 4 ст. 50, ч. 1 ст. 182 КАС України);

- про дострокове припинення повноважень народного депутата України в разі невиконання ним вимог щодо несумісності за позовом Голови Верховної Ради України, Першого заступника або за-ступника Голови Верховної Ради України (ч. 4 ст. 81 Конституції України, ст. 5 Закону України «Про статус народного депутата України» від 17 листопада 1992 р., ч. 1 ст. 180 КАС України);

- про примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності за позовом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які відповідно до закону можуть викуповувати ці об’єкти для суспільних потреб за позовом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які відповідно до закону можуть викуповувати ці об’єкти для суспільних потреб (ст. 16 Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» від 17 листопада 2009 р., ст. 183-1 КАС України);

- про припинення за зверненням суб’єкта владних повнова-жень юридичних осіб чи підприємницької діяльності фізичних

осіб - підприємців у випадках, передбачених законом, чи відміни державної реєстрації припинення юридичних осіб або підприємницької діяльності фізичних осіб - підприємців (п. З ч. 1 ст. 183-2 КАС України, ст. 38 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» від 15 травня 2003 р., ст. 20 Податкового кодексу України, ст. 110 Цивільного кодексу України, ст. 24 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» від 20 березня 2003 р., ст. 25 Закону України «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 р., ст. ЗІ Закону України «Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю» від 19 червня 2003 р., ст. 8 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» від ЗО жовтня 1996 р. та інші);

- про стягнення коштів з рахунків платника податків у банках, обслуговуючих такого платника податків у рахунок погашення податкового боргу за позовом органу державної податкової служби (п. 95.3 ст. 95 Податкового кодексу України, п. 4 ч. 1 ст. 183-2 КАС України). В цьому випадку орган державної податкової служби наділений правом на звернення до суду як з позовом, так і з поданням в порядку особливого провадження (п. З ч. 1 ст. 183-3 КАС України);

- про надання дозволу на погашення усієї суми податкового боргу за рахунок майна платника податків, що перебуває у податковій заставі за позовом органу державної податкової служби (п. 95.3 ст. 95 Податкового кодексу України);

- про стягнення недоїмки по сплаті єдиного внеску за позовом територіального органу Пенсійного фонду України (ч. 4 ст. 25 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування», п. 4 ч. 1 ст. 183-2 КАС України);

- про застосування у випадках, передбачених законом, заходів реагування щодо державного нагляду (контролю), дозвільної системи у сфері господарської діяльності, якщо вони можуть бути застосовані виключно за судовим рішенням за позовом органу державного нагляду (контролю), дозвільного органу, що видав документ дозвільного характеру (п. 12 ч. 1 ст. 67, ч. 2 ст. 68, ст. 70 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 р., ч. 5 ст. 4, ч. 7 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 р., ч. 7 ст. 4-1

Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06 вересня 2005 р., п. 5 ч. 1 ст. 183-2 КАС України);

- про стягнення штрафів за правопорушення, вчинені на ринках фінансових послуг за позовом уповноваженого органу (ст. 41 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» від 12 липня 2001 р.);

- про стягнення штрафів з суб’єктів природних монополій за позовом відповідних національних комісій регулювання природних монополій (ч. З ст. 17 Закону України «Про природні монополії» від 20 квітня 2000 р.);

- про вилучення до Державного бюджету України прибутку суб’єкта природних монополій, одержаного у результаті порушення норм Закону України «Про природні монополії» за позовами відповідних національних комісій регулювання природних монополій (ст. 19 Закону України «Про природні монополії»);

- про анулювання ліцензії на мовлення за позовом Національної ради з питань телебачення і радіомовлення (ч. 5 ст. 37 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» від 21 грудня 1993 р.);

- про стягнення штрафів за правопорушення на ринку цінних паперів за позовом Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку (ч. З ст. 11 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» від ЗО жовтня 1996 р);

- про стягнення штрафів за поставку цукру на внутрішній ринок понад встановлену квоту або реалізацію його за цінами, що нижчі від визначеної мінімальної ціни, у разі неподання або несвоєчасного подання суб’єктами підприємницької діяльності декларації про обсяг цукру, що перебуває у їх власності, чи зазначення у декларації неповних або недостовірних даних за позовом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну аграрну політику (ч. З ст. 9 Закону України «Про державне регулювання виробництва і реалізації цукру» від 17 червня 1999 р.);

- про стягнення штрафів що застосовуються до суб’єктів господарювання за правопорушення у сфері теплопостачання за позовом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі теплопостачання, та органів державного регулювання (ч. 9 ст. 31 Закону України «Про теплопостачання» від 02 червня 2005 р.);

- про стягнення штрафу за проведення бюро кредитних історій діяльності із збирання та використання інформації, яка складає кредитну історію, без ліцензії за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (п. 7 ч. 2 ст. 16 Закону України «Про організацію формування та обігу кредитних історій» від 23 червня 2005 р.);

- та ін.

Слід зазначити, що коло випадків, у яких суб’єкт владних повноважень може звертатися з адміністративним позовом до фізичної чи юридичної особи повинно бути обмеженим і не передбачати виконання адміністративними судами невластивої їм функції притягнення особи до відповідальності^[63]. Зазначене стосується, зокрема, справ щодо застосування адміністративними судами, за позовами суб’єктів владних повноважень, санкції у вигляді грошової суми (неустойка, штраф, пеня), до яких відносяться адміністративно- господарські штрафи, фінансові санкцій тощо. Перевантаження такими справами призводить до перетворення адміністративного суду з інституту захисту прав осіб на каральний орган держави. Крім того, на сьогодні, суб’єкт владних повноважень вимушений звертатися до адміністративного суду з відповідним позовом навіть тоді, коли особа не заперечує законності застосування до неї вказаних санкцій та інших примусових заходів. З урахуванням вищенаведено- го більш доцільним є надання права суб’єкту владних повноважень самостійно приймати відповідні рішення, з їх подальшим примусовим виконанням державною виконавчою службою, та можливістю судового оскарження таких рішень (з одночасним зупиненням їх дії до закінчення розгляду адміністративної справи), якщо особа вважає рішення таким, що порушує її права, свободи, інтереси^[64].

Відповідно до п. 6 ч. 2 ст. 17 КАС України за правилами адміністративного судочинства суди розглядають спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму. З урахуванням змісту вказаної норми, до спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму

відносяться публічно-правові спори, які одночасно відповідають двом критеріям: виникли під час виборчого процесу чи процесу референдуму; виникли з правовідносин, що пов’язані з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Для того, щоб визначитися, чи виник спір під час виборчого процесу чи процесу референдуму, необхідно враховувати, що поняття, етапи, межи виборчих процесів та процесу референдуму встановлено відповідними законодавчими актами: Законом України «Про вибори народних депутатів України» від 17 листопада 2011 р., Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 р., Законом України «Про вибори Президента України» від 05 березня 1999 р., Законом України «Про всеукраїнський референдум» від 06 листопада 2012 р. Пов’язаність правовідносин з виборчим процесом чи процесом референдуму полягає в тому, щоб ці правовідносини виникли в межах виборчого процесу чи процесу референдуму й стосувалися підготовки та проведення виборів або референдуму. Отже, такі спори не можуть виникати поза межами виборчого процесу^[65] чи процесу референдуму. Спори, які виникли поза межами виборчого процесу чи процесу референдуму або не стосуються виборчого процесу чи процесу референдуму (проведення та підготовки виборів чи референдуму), не належать до цієї категорії спорів у розумінні КАС України. Тому, наприклад, спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій чи комісій з референдуму, які виникли поза межами етапів виборчого процесу та процесу референдуму або не стосуються виборчого процесу чи процесу референдуму, не належать до спорів, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Хоча б однією із сторін у спорах щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму виступає, як правило, суб’єкт відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму. До суб’єктів виборчих процесів відносяться: виборці; виборчі комісії; відповідні кандидати; партії (блоки) або місцеві організації партій (блоків), які висунули кандидатів; уповноважені

представники, довірені особи, офіційні спостерігачі від партій (блоків) або місцевих організацій партій (блоків) - суб’єктів виборчого процесу та від кандидатів. Суб’єктом процесу всеукраїнського референдуму є: громадяни України (учасники всеукраїнського референдуму); Президент України як суб’єкт призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму; Верховна Рада України як суб’єкт ініціювання та призначення всеукраїнського референдуму; комісія з всеукраїнського референдуму; ініціативна група з проведення всеукраїнського референдуму; офіційні спостерігачі від ініціативної групи з проведення всеукраїнського референдуму; міжнародні спостерігачі. Суб’єкти виборчих процесів чи процесів референдумів мають право на звернення до суду щодо вирішення зазначених спорів лише в тому виборчому процесі або процесі референдуму, в якому вони набули свого статусу суб’єкта виборчого процесу чи процесу референдуму.

Поряд із суб’єктами відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму стороною у таких спорах можуть бути й інші особи. До них відносяться особи, які мають намір реалізувати своє право на участь у виборчому процесі чи процесі референдуму або набути статусу суб’єкта виборчого процесу чи процесу референдуму, у разі відмови в цьому виборчими комісіями чи комісіями з референдуму або органами державної влади чи органами місцевого самоврядування. Якщо така відмова неоскаржена або визнана законною, то ці особи не мають права оскаржувати подальші рішення, дії та бездіяльність виборчих комісій чи комісій з референдуму або органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у виборчому процесі чи процесі референдуму як суб’єкти відповідного процесу. Стороною у справах даної категорії можуть виступати і певні особи, у випадках, передбачених законом. Наприклад, із змісту ч. З ст. 78 Закону України «Про вибори народних депутатів України» випливає, що громадська організація має право оскаржити до суду рішення Центральної виборчої комісії про відмову в наданні їй дозволу мати офіційних спостерігачів (ч. З п.п. 3.1 п. З Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 01 листопада 2013 р. № 15 «Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим проце-

сом»). Також відповідно до ч. 1 ст. 174, ч.ч. 1-2 ст. 176 КАС України відповідачами у справах цієї категорії можуть бути засоби масової інформації, інформаційні агенства, підприємства, установи, організації, об’єднання громадян, їхні посадові та службові особи, творчі працівникі засобів масової інформації та інформаційних агенств, власники засобів масової інформації. Відповідачами у справах за позовами суб’єктів виборчого процесу можуть бути й іноземці та особи без громадянства, оскільки законами про вибори їм заборонено брати участь у передвиборчій агітації (ч. З п.п. 3.2 п. З Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 01 листопада 2013 р. № 15 «Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом»).

У правовідносинах, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму суб’єктами владних повноважень виступають відповідні виборчі комісії (комісії з референдуму), їх голови, засту пники голів, секретарі та члени, оскільки виборчі комісії або комісії з референдуму є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення відповідних виборів або референдуму і забезпечувати додержання та однакове застосування законодавства України щодо відповідних виборів або референдуму. Суб’єктами владних повноважень у зазначеній категорії публічно-правових спорів також можуть виступати й органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування. їхні посадові та службові особи, у випадках коли внаслідок виконання зазначеними суб’єктами владних управлінських функцій їхніми рішеннями, діями чи бездіяльністю може порушуватися законодавство про вибори та референдум.

Особливістю суб’єктного складу спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму є і те, і що в деяких випадках у цих спорах може не бути суб’єкта владних повноважень. До таких спорів належать адміністративні справи за позовами суб’єктів виборчих процесів чи процесу референдуму, які не є суб’єктами владних повноважень: щодо оскарження дій або бездіяльності засобів масової інформації, інформаційних агентств, підприємств, установ, організацій, творчих працівників засобів

масової інформації та інформаційних агентств, які порушують законодавство про вибори та референдум; щодо оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії (блоку місцевих організацій партій), їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб’єктів ініціювання референдуму, офіційних спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу. Отже, до адміністративної юрисдикції належать всі спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму, незалежно від того, чи є стороною у таких спорах суб’єкт владних повноважень.

Враховуючи швидкоплинність виборчого процесу та процесу референдуму, об’єктивну неможливість у багатьох випадках реально відновити порушені права після закінчення певних етапів таких процесів або виборчого процесу чи процесу референдуму в цілому, ст. ст. 172-179 КАС України, а також деякими нормами законів про вибори та референдум встановлено особливості розгляду таких спорів, що спрямовані, у першу чергу, на забезпечення оперативності вирішення справ цієї категорії.

До різновидів спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму відносяться, зокрема, спори:

- щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій;

- щодо уточнення списку виборців;

- щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, інформаційних агентств, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації та інформаційних агентств, які порушують законодавство про вибори та референдум;

- щодо оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії (блоку місцевих організацій партій), їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб’єктів ініціювання референдуму, офіційних спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу.

Відповідно до п. 7 ч. 2 ст. 17 КАС України за правилами адміністративного судочинства суди розглядають спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації. Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом України «Про доступ до публічної інформації» (ч. 1 ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 р.). Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Доступ до інформації забезпечується шляхом:

1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації:

- в офіційних друкованих виданнях;

- на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет;

- на інформаційних стендах;

- будь-яким іншим способом;

2) надання інформації за запитами на інформацію.

Адміністративні справи даної категорії виникають за адміністративними позовами фізичних чи юридичних осіб до розпорядників публічної інформації. До розпорядників публічної інформації належать:

- суб’єкти владних повноважень;

- юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;

- особи, які надають освітні, оздоровчі, соціальні або інші державні послуги, - стосовно інформації, що пов’язана з виконанням

їхніх обов’язків;

- суб’єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

До розпорядників інформації, зобов’язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію прирівнюються суб’єкти господарювання, які володіють:

1) інформацією про стан довкілля;

2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту;

3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров’ю та безпеці громадян;

4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).

Отже, особливістю суб’єктного складу і даної категорії спорів є те, що у деяких спорах щодо доступу до публічної інформації може не бути суб’єкта владних повноважень. При цьому, навіть якщо у спорі щодо доступу до публічної інформації жодна із сторін не є суб’єктом владних повноважень, це не виключає його публічно- правової природи. Природа таких спорів визначається публічно- правовою природою відповідних правовідносин, з яких вони виникають. Адже у цих відносинах домінує публічно-правовий інтерес, їх об’єктом виступає інформація, що має суспільно-значущу вагу, важлива не лише для окремої особи, а для значної кількості людей, навіть якщо така інформація й не належить суб’єктам владних повноважень.

До різновидів спорів фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації відносяться спори щодо:

- відмови в задоволенні запиту на інформацію;

- відстрочки задоволення запиту на інформацію;

- ненадання відповіді на запит на інформацію;

- надання недостовірної або неповної інформації;

- несвоєчасного надання інформації;

- невиконання розпорядниками обов’язку оприлюднювати інформацію, яка згідно закону підлягає обов’язковому оприлюдненню;

- інших рішень, дії чи бездіяльності розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.