ПОНЯТТЯ ТА ОСОБЛИВОСТІ ДОЗВІЛЬНОГО ПРОВАДЖЕННЯ

Розгляд питання дозвільних проваджень передбачає звернення до теорії права та науки адміністративного права. Для цього доречно вдатись до напрацювань із цієї тематики. Щонайперше потрібно з'ясувати поняття «дозвільна система» та «дозвільні відносини», їх співвідношення з поняттям «доз­вільне провадження», сформулювати визначення та особли­вості останнього.

Формування напряму дозвільного провадження в адміні­стративному процесі залежить від панівного в правовій теорії та практиці підходу до детермінації явища дозвільної систе­ми. Лише за умови встановлення меж цієї системи з'являється можливість чітко окреслити коло правовідносин, які станов­лять предмет регуляторного впливу відповідного інститу­ту адміністративного процесуального права. З цього приводу слід відзначити суттєву розбіжність між нормативним та за­гальноприйнятим визначенням поняття «дозвільна система», що спостерігається на теренах вітчизняної юриспруденції.

Відповідно до п. 1 Положення «Про дозвільну систему», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 р. № 576^[180], дозвільна система являє собою особливий порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функ­ціонування окремих підприємств, майстерень і лаборато­рій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян. Детальний перелік об'єктів, порядок надання дозволу на різ­номанітні операції, що потребує обов'язкової адміністративно- процесуальної регламентації, наведено законодавцем у п. 2 зазначеного Положення.

Постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. та від 14 січня 2004 р. затверджено відповідно Поря­док надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користуван­ня надрами^[181], а також Порядок надання Кабінетом Міністрів України дозволу на використання запатентованого винаходу (корисної моделі) чи зареєстрованої топографії інтегральної мікросхеми^[182].

Новим поворотом в сучасному підході до розуміння доз­вільної системи став Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 6 вересня 2005 р.^[183], він розкриває дефініцію «дозвільна система у сфері господарської діяльності» як сукупність урегульованих законодавством від­носин, які виникають між дозвільними органами, державни­ми адміністраторами та суб'єктами господарювання у зв'язку з видачею документів дозвільного характеру, переоформлен­ням, видачею дублікатів, анулюванням документів дозвільно­го характеру.

Очевидна невідповідність законодавчої концепції до­звільної системи реальним масштабам ліцензійно-дозвільної діяльності органів публічної адміністрації, з одного боку, і на­явність нормативно конкретизованого переліку об'єктів регу­лювання цієї системи, факт існування якого не міг не накласти відбиток на відповідні теоретичні положення, з іншого, - усе це дало вченим-адміністративістам привід для розуміння дозвільної системи у двох значеннях - широкому та вузькому.

Згідно з першим підходом, дозвільна система - це сукуп­ність правил, які передбачають отримання дозволу на здій­снення певної діяльності та регламентують контроль за нею. Що ж до вузького розуміння сутності явища дозвільної сис­теми, то воно базується на його законодавчій інтерпретації і в узагальненому вигляді може бути сформульоване, як особ­ливий порядок здійснення визначених дій над закріпленим у Положенні про дозвільну систему переліком об'єктів, прове­дення операцій, які вимагають спеціального дозволу компе­тентних органів.

Так, О. В. Харитонов наводить визначення дозвільної сис­теми як сукупності правовідносин, що виникають з метою за­безпечення суспільної безпеки між органами державної вико­навчої влади, органами місцевого самоврядування, уповно­важеними видавати дозволи, з однієї сторони (дозволитель), а також фізичними або юридичними особами - з іншої (заяв­ник), щодо можливості здійснення останніми дій, спрямова­них на придбання в особливому порядку певних прав або пов­новажень заявником, з приводу користування такими речови­нами, матеріалами, предметами, або зайняття видами діяль­ності, які можуть бути небезпечні для життя і здоров'я люди­ни, загрожувати державним інтересам, з наступним здійснен­ням контролю і нагляду з боку дозволителя за дотриманням встановлених правил, а так само притягнення винних (за на­явності підстав) до встановленої законом відповідальності^[184].

На думку Т П. Мінки, дозвільна система - це об’єктивно існуюча і наділена певними якісними характеристиками су­купність правових відносин, які виникають між фізичними та юридичними особами, з одного боку, а також суб’єктами державного управління та іншими контрагентами - з іншого, спрямована на реалізацію суб’єктивних прав з приводу здій­снення дозволених законом дій щодо таких предметів, ство­рінь, процесів у природі чи суспільстві, неврегульоване ви­користання або функціонування яких може завдати шкоди інтересам людини, суспільства і держави^[185].

Пропоновані дефініції вбачаються дещо незрозумілими, оскільки не відомо, які якісні характеристики маються на ува­зі; по-друге, не зрозуміло, про яку сукупність правовідносин йдеться (кримінальні, цивільні, адміністративні), адже від­носини з приводу реалізації суб’єктивних прав та виконання обов’язків є адміністративно-правовими тощо.

М. М. Романяк надає визначення дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки як організаційно- розпорядчої, підзаконної, владної державно-управлінської діяльності, що здійснюється уповноваженими державними органами (посадовими особами) у формі процедур стосовно видачі дозвільних документів, спрямованої на реалізацію дер­жавної політики щодо забезпечення екологічної безпеки^[186]. Наведене визначення теж убачається дещо незрозумілим, оскільки діяльність визначається через діяльність.

Заслуговує на увагу положення чинного законодавства, яке трактує «дозвільну систему у сфері господарської діяль­ності» як сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб’єктами господарювання у зв’язку з видачею документів дозвільного характеру^[187].

Найоптимальнішим із визначень, які існують на сьогод­ні, можна навести поняття дозвільної системи, яке було за­пропоновано В. І. Сіверіним. Так, під дозвільною системою вчений розуміє засновану на відповідних нормах або прави­лах сукупність правових відносин, які складаються з приво­ду здійснення суб’єктами публічної адміністрації дозвільної діяльності.

Виходячи з тих рамок дозвільної діяльності, які об’єктивно сформувались у сфері функціонування публічної адміністра­ції, можна визначити дозвільну систему у найбільш загально­му сенсі - як процедуру здійснення будь-яких дій чи операцій, які вимагають спеціального дозволу.

Отже, дозвільну систему слід розуміти як особливий по­рядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання об’єктів матеріального світу; досту­пу до інформації, користування нею та її поширення; в’їзду в Україну, виїзду з неї та пересування її територією; організа­ції і функціонування окремих підприємств та закладів, а та­кож здійснення будь-якої іншої діяльності, що передбачає обов’язкову наявність дозволу з боку уповноважених органів.

До особливостей дозвільної системи відносять таке:

1) її загальнодержавний характер, оскільки вона здій­снюється державою з метою забезпечення економічних та соціально-політичних інтересів, для створення належних умов нормальної діяльності державних і громадських органі­зацій, додержання законності, охорони власності та забезпе­чення публічної безпеки;

2) виконавчо-розпорядчий характер, тому що вона: а) є од­нією з форм публічного управління; б) її правила обов’язкові для виконання; в) за невиконання встановлених правил до винної особи застосовуються заходи примусу;

3) їй властивий організуючий та підзаконний характер;

4) вона здійснюється особливою групою державних орга­нів, на які покладено обов’язки з практичної реалізації функ­цій держави, пов’язаних із охороною та захистом публічної безпеки;

5) здебільшого вона має попереджувальний (профілак­тичний) характер, інакше кажучи, основною метою її встанов­лення у державі є запобігання вчиненню правопорушень;

6) її сутність складають встановлені нормативно-право­вими актами правила діяльності, дії або поведінка грома­дян, юридичних осіб, державних органів і їхніх посадових осіб та контроль і нагляд за їх виконанням;

7) елементами правовідносин, що складаються в сфері до­звільної системи, є: а) її суб’єкти; б) об’єкти; в) видача дозво­лів; г) здійснення контрольно-наглядової діяльності уповно­важеними суб’єктами за дотриманням загальнообов’язкових правил дозвільної системи; ґ) попередження та припинення правопорушень, притягнення до встановленої законом відпо­відальності осіб, які порушують правила дозвільної системи.

Таким чином, не вдаючись у глибоке дослідження сутнос­ті теорії поділу права, можна констатувати, що дозвільні від­носини є публічно-правовими, тобто в основі реалізації яких є публічний інтерес, і вони регламентуються нормами публіч­ного права, в нашому випадку - адміністративно-правовими.

Повертаючись до визначення дозвільних відносин, слід додати, що під останніми доцільно розуміти суспільні від­носини, які урегульовані нормами адміністративного права управлінського або публічно-сервісного характеру, з приводу реалізації та захисту суб’єктивних прав і виконання обов’яз­ків, спрямованих на забезпечення безпеки життя, здоров’я та майна громадян, навколишнього природного середовища, суспільства та держави загалом.

Цілком слушним вважаємо поділ дозвільних правовідно­син, запропонований В. І. Сіверіним, а саме: відносини між дер­жавою і суб'єктом надання дозвільних послуг з приводу ор­ганізації та контролю за такою діяльністю і відносини між суб'єктами публічної адміністрації, які надають дозвільні по­слуги, та відповідними суб'єктами, які мають бажання отрима­ти останні^[189]. Саме такий поділ названих правовідносин розкри­ває нове призначення адміністративного права, яке полягає не тільки в управлінській діяльності, але і в обслуговуючій.

Внутрішня структура різновидів дозвільних правовідно­син може відрізнятися. Деякі з них не мають у своєму складі простих правовідносин з анулювання (скасування) дозвіль­них документів (наприклад, дозвільні правовідносини у сфері зовнішньоекономічної діяльності) багато різновидів - право­відносин з переоформлення дозвільних документів (у зв'язку з прогалинами правового регулювання) і зупинення їхньої дії. Дозвільні правовідносини, які складаються щодо разових або безстрокових дозвільних документів, не мають у своєму складі простих відносин із продовження дії дозвільних доку­ментів. Свою специфіку можуть мати правовідносини з видачі дозвільних документів - деякі з них можуть формуватися з приводу проведення конкурсу на право набуття дозвіль­ного документа (наприклад, у сфері надрокористування). Як бачимо, складні дозвільні правовідносини можуть від­різнятися залежно від складу простих правовідносин, які їх формують, однак ці прості правовідносини не є само­стійними різновидами дозвільних правовідносин^[190].

Саме дозвільні відносини з приводу отримання дозвіль­них послуг і є публічно-сервісними, а відносини між державою та суб'єктом надання дозвільних послуг (органом публічної адміністрації) з приводу організації та контролю за такою діяльністю є за своєю природою управлінськими тощо.

З урахуванням специфіки побудови вертикалі адміністра­тивно-правових відносин на принципах взаємного служіння суспільства та держави, поняття дозвільного проваджен­ня можна визначити як регламентовану адміністративно- процесуальними нормами діяльність органів публічної адмі­ністрації, в ході якої вирішуються питання про забезпечен­ня реалізації прав фізичних і юридичних осіб на виконання певних дій або зайняття певними видами діяльності шляхом надання їм відповідного дозволу.

На думку С. В. Лихачова, звернення громадян до органів, які здійснюють дозвільне провадження, уособлюють різновид соціального контракту, що передбачає взаємну відповідаль­ність і взаємну довіру. З одного боку, громадянин усвідомлює необхідність опосередкування своєї діяльності втручанням адміністративних органів держави (якій він довіряє), з іншо­го, - він так само вірить і виходить з того, що держава вихо­дитиме із взаємно прийнятних і вигідних обом сторонам умов «дозвільного контракту»^[191].

Характерними ознаками дозвільного провадження є:

1) сукупність дій, що здійснюються адміністративним органом;

2) обов’язкова послідовність вчинення таких дій;

3) усі вчинені дії стосуються вирішення питання про за­безпечення реалізації права осіб на виконання певних дій або зайняття певними видами діяльності;

4) результатом такого провадження є отримання особою- заявником документа дозвільного характеру або відмови у видачі такого документа у випадках, передбачених законо- давством^[192].

Функції дозвільних органів виконує достатньо велика кількість центральних і місцевих органів державної влади, ор­ганів місцевого самоврядування, а також їхніх посадових осіб.

Розуміння об'єкта дозвільних правовідносин відповідає тлумаченню поняття об'єкта правовідносин у теорії права як того, заради чого суб'єкти вступають у правовідносини. Дозвільні правовідносини з видачі дозвільного документа виникають заради кінцевої дії дозвільного органу, яка реалі­зується в рамках його компетенції, - прийняття рішення про видачу дозвільного документа, на підставі якого суб'єкт на­буває право на провадження окремих дій. Правовідносини з анулювання дозвільного документа мають на меті насам­перед захист суспільних інтересів, які пов'язані з належною реалізацією права на провадження певних дій. Тому вказаний законний інтерес можна визнавати об'єктом дозвільних пра­вовідносин, як і дії дозвільного органу.

В навчальній правовій літературі серед дозвільних про­ваджень виділяють:

- провадження щодо видачі дозволів (у тому числі узго­дження) на зайняття певним видом діяльності. До цієї групи належить видача свідоцтв про право на зайняття нотаріаль­ною діяльністю, дозволу на діяльність з випуску й обігу цінних паперів, дозволу на право керування транспортними засобами і видача свідоцтв про право керування цими засобами, дозво­лу на виконання міжнародних польотів цивільних повітряних суден, узгодження проектів конструкцій транспортних засобів у частині дотримання вимог забезпечення безпеки дорожньо­го руху тощо;

- провадження, пов'язані з видачею ліцензій (спеціальний вид дозволу) на певний вид господарської діяльності, перелік яких передбачений у ст. 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 2 березня 2015 р.^[193];

- провадження, пов'язані з видачею дозволів на опера­ції з певними об'єктами (на придбання, збереження, носіння та перевезення зброї, боєприпасів, вибухових речовин, інших предметів і речовин, щодо збереження і використання яких установлено спеціальні правила; на рух транспортних засобів із великогабаритними, великоваговими, небезпечними ван­тажами; на придбання вибухових матеріалів підприємствами та організаціями тощо);

- провадження, пов'язані з отриманням дозволу на про­ведення окремих заходів (наприклад, дозволу на проведен­ня зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, проведен­ня різних спортивних, видовищних та інших масових заходів) та дозволів і узгоджень на розміщення певних об'єктів (доз­віл на спорудження об'єктів міськбуду, узгодження проектів землевпорядкування, проектів будівництв тощо).

Цікавою є класифікація дозвільних проваджень, яку про­понує С. В. Лихачов, а саме:

1) у випадку здійснення дозвільного провадження з ме­тою набуття легітимності певних видів господарської діяль­ності, суб'єктів господарювання учений виділяє такі підвиди дозвільного провадження, як реєстрація, ліцензування, сер­тифікація, видача торгового патента. Такий вид провадження можна назвати реєстраційно-ліцензійним;

2) якщо кінцевою метою є забезпечення публічного поряд­ку та публічної безпеки, автор виділяє установчо-дозвільне провадження, яке здійснюється органами Національної полі­ції, іншими органами виконавчої влади та місцевого самовря­дування. Відповідно до суб'єктно-об'єктного складу дозвіль­них відносин у цьому виді провадження можна виділити кіль­ка його підвидів (залежно від виду суб'єкта - орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування; виду об'єкта - під­приємство, громадська організація, окремий громадянин тощо)^[194].

Отже, під дозвільним провадженням слід розуміти врегу­льовану правом сукупність суспільних відносин суб'єктів адмі­ністративної влади з фізичними та юридичними особами, що виникають у зв'язку з видачею дозволів на зайняття певни­ми видами діяльності і подальшим наглядом за дотриманням правил і умов здійснення дозволеної діяльності.

4.