§ 2. ЗНАЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ ЗА ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ

Конституция Российской Федерации 1993 года объявила человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту этих прав и свобод - обязанностью государства.

Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Для того чтобы «обеспечить переход провозглашенных прав от декларации к реалиям, осуществлять контроль за соблюдением прав и свобод человека», необходимы юридические гарантии - механизмы (институты, процедуры, правила), обеспечивающие охрану и защиту прав граждан¹. Из конституционных положений вытекает, что правозащитную деятельность должны осуществлять все органы государственной власти. Общепринятым можно считать, что одной из юридических гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации является прокурорский надзор^{[185] [186] [187].}

Правозащитная направленность нашла отражение в редакции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 года . По оценке правоведов, разрабатывающих теорию прокурорского надзора, «хотя на первом плане и осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, однако «ядром» прокурорской деятельности стала защита прав и свобод человека и гражданина»^[188].

При этом отмечается, что осуществление конституционных прав и свобод невозможно без строгого и неуклонного исполнения законов, а деятельность прокуратуры, и прежде всего прокурорский надзор, - это одна из гарантий соблюдения прав и свобод человека^[189].

Общепризнано, что уголовная юстиция, включающая в т.ч. прокуратуру, должна отвечать двум основным запросам: 1) надежно защищать человека, государство и общество от преступных посягательств; 2) предотвращать нарушение прав и свобод участников уголовного процесса, надежно защищать их от произвола властей в процессе производства по уголовному делу. В этом проявляется самоограничение обвинительной власти, ее подзаконный характер¹. Неотъемлемые права и свободы человека служат, как отмечал Б.С. Эбзеев, границей для вторжения государства в частную жизнь граждан^{[190] [191].}

Попытаемся ответить на вопрос, каково значение (то есть важность, роль, значительность (назначение), влияние)^[192] полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия в обеспечении прав участников процесса?

Прежде всего, обратимся к теоретическим исследованиям ученых- процессуалистов и авторов, в сферу научного интереса которых входят проблемы прокурорского надзора.

Следует заметить, что права и законные интересы участников уголовного судопроизводства и обеспечение законности уголовно-процессуальной деятельности на досудебном этапе являются благом (объектом) уголовнопроцессуальных правоотношений надзора, то есть тех правовых отношений, в которые вступает прокурор, реализуя исследуемые нами полномочия^[193].

Роль полномочий прокурора авторы одного из учебников «Уголовнопроцессуальное право Российской Федерации» видят в том, что эти права и обязанности в досудебном производстве предоставлены прокурору для того, чтобы обеспечить эффективность предварительного расследования, его всесторонность, полноту и объективность и, соответственно, в последующем - успешное поддержание государственного обвинения в суде.

Далее авторы указывают, что деятельность прокурора как представителя государственного органа в уголовном процессе определяется конституционноправовой обязанностью охраны прав и свобод личности государством. Более того, в конституционной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе от незаконного и необоснованного обвинения, иного ограничения прав и свобод авторы видят государственный интерес, обеспечить реализацию которого обязан, прежде всего, прокурор¹.

Необходимо отметить, что мысль о включении защиты прав и законных интересов личности в сферу публичного интереса, отстаиваемого прокурором в уголовном процессе, высказывали в своих трудах такие ученые как М.С. Строгович^{[194] [195], П.А. Лупинская[196], А.Б. Соловьев[197].}

Г.Н. Королев, проведя исследование механизма и структуры правового регулирования уголовно-процессуальной деятельности прокурора, делает вывод, что «любой прокурорский работник, вступая в уголовный процесс, должен каждым своим действием и решением добиваться защиты прав и свобод участников уголовного судопроизводства, защиты охраняемых законом интересов общества и государства; обеспечения законности и правопорядка»^[198].

В.А. Лазарева полагает, что надзорные полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовному делу являются универсальной гарантией как законности, так и соблюдения прав и свобод граждан¹.

При этом каких-либо специальных полномочий, направленных исключительно на обеспечение конституционных прав граждан, уголовно-процессуальное законодательство прокурору не предоставляет. С.Н. Алексеев обоснованно указывает, что «определяя полномочия прокурора по осуществлению надзора за соблюдением законов при производстве предварительного расследования, уголовнопроцессуальный закон не наделяет прокурора какими-то особыми правами, отличающими его деятельность от надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина»^{[199] [200].}

Этот вывод разделяет Е.А. Буглаева: «о каждом из полномочий, которыми обладает прокурор в уголовном судопроизводстве, можно сказать как о полномочии, содержащем правозащитную «составляющую»^[201].

На то обстоятельство, что «прокуратура не занимается положительной защитой прав обвиняемого (это дело стороны защиты), но ей вменяется в обязанность надзирать за тем, чтобы эти права, как и все, основанные на законе, не были нарушены ... прокуроры обязаны использовать свои процессуальные полномочия, предоставленные для защиты прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, в первую очередь потерпевших от преступлений», обращают внимание читателя авторы учебно-методического пособия «Обеспечение соблюдения законности при раскрытии и расследовании преступлений» ^[202].

А.Г. Халиулин в своем выступлении на парламентских слушаниях на тему «Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации», опираясь, в том числе на нормы международного права, заключил, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами предварительного следствия - часть государственного правозащитного механизма в этой сфере¹.

Рассматривая вопрос о значении надзорных полномочий прокурора, нельзя не остановиться на правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации.

Конституционный Суд указывает на необходимость использования прокурором в процессе уголовного преследования всего комплекса предусмотренных уголовно-процессуальным законом мер по охране прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве.

Прокурор, наряду с иными должностными лицами, выступающими на стороне обвинения, - разъясняет Конституционный Суд, - обязан всеми имеющимися в его распоряжении средствами обеспечить охрану прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве. «Осуществление своей процессуальной функции именно в таком объеме, гарантируемое особым процессуальным статусом и полномочиями прокурора, следователя, дознавателя, а также наличием судебного контроля в отношении их действий и решений, обеспечивает в рамках уголовного судопроизводства выполнение государством своей обязанности по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, их обеспечению правосудием (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации)»^{[203] [204].}

На наш взгляд, под «имеющимися в распоряжении прокурора средствами» нужно понимать не что иное, как полномочия прокурора.

Таким образом, можно сделать вывод, что Конституционный Суд считает полномочия прокурора составной частью комплекса мер, направленных на охрану прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве.

В Рекомендациях парламентских слушаний на тему «Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации» отмечено, что надзор прокуратуры за соблюдением конституционных прав граждан в сфере уголовного судопроизводства, где на основании закона допускаются существенные ограничения прав и свобод граждан, имеет особое значение. Поэтому прокурорский надзор должен быть реальной, а не декларативной гарантией законности, а полномочия прокурора по надзору за органами предварительного следствия должны быть уточнены и оптимизированы¹.

Важную роль в обеспечении действенного надзора за соблюдением гарантированных Конституцией РФ прав и свобод граждан в досудебном производстве играет приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 189 от 22.11.2007 г. «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве». В этом приказе Генеральный прокурор РФ требует от подчиненных работников в полной мере использовать имеющиеся полномочия для защиты прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, а также иных лиц, чьи права и законные интересы были нарушены. Кроме того, прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним прокурорам предписывается комплексно, не реже одного раза в полугодие, анализировать состояние прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном процессе, сопоставляя данные органов прокуратуры, правоохранительных органов, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, правозащитных организаций, жалобы граждан, публикации средств массовой информации^{[205] [206].}

В повседневной надзорной деятельности прокуроры следуют руководящим указаниям данного приказа и, по определению Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки, «для многих попавших в беду остаются последними часовыми надежды». В подтверждение такой оценки в интервью руководителя надзорного ведомства приведены следующие показательные цифры: в 2013 году «благодаря принципиальной позиции прокуратуры, основанной на строгом исполнении законов, более 5,5 тысячи человек избежали необоснованного заключения под стражу на стадии предварительного следствия. В сфере защиты прав потерпевших от уголовных преступлений по инициативе органов прокуратуры было отменено свыше 2,5 миллиона незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и около 400 тысяч решений о приостановлении и прекращении расследования. А за последние 3 года благодаря прокурорам были устранены 12 миллионов нарушений прав участников уголовного процесса»¹.

Необходимо отметить, что в большинстве случаев только использование надзорных полномочий прокурора позволяет обеспечить защиту прав граждан (даже несмотря на то, что признать эти полномочия достаточно действенными и эффективными в настоящее время не представляется возможным).

В докладе Генерального прокурора Российской Федерации на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27 апреля 2013 г. приведен пример того, как в Ставропольском крае прокурор вынужден был 5 раз отменять незаконные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела по факту безвестного исчезновения человека, пока добился возбуждения уголовного дела об убийстве. Впоследствии виновное лицо было привлечено к уголовной ответственности и осуждено^{[207] [208] [209].}

Проведенные И.Г. Смирновой социологические исследования показывают, что правосознание следователей и дознавателей в значительной степени деформировано, демократические идеи прав и свобод не превратились в нравственную потребность. Согласно результатам обобщения, 12,7% анкетированных следователей и дознавателей допускают применение физического принуждения по особо тяжким преступлениям к подозреваемым (обвиняемым) .

Таким образом, положения доктрины уголовного процесса, а также приведенная выше правовая позиция Конституционного Суда РФ о значении полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия находят подтверждение на практике - в повседневной защите прокурорами прав и свобод участников процесса.

Подводя итог изложенному, отметим следующее.

1. Путем реализации полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия обеспечивается реальное соблюдение прав и свобод участников процесса и, тем самым, достигается назначение уголовного судопроизводства. Защищая законные интересы и права участников уголовного судопроизводства, прокурор отстаивает публичный интерес.

2. Прокурорский надзор является одним из важнейших элементов системы гарантий обеспечения прав и свобод личности в уголовном судопроизводстве наряду с судебным контролем и ведомственным контролем руководителя следственного органа. При этом в силу специфики процессуального положения прокурора его надзорные полномочия не могут быть перераспределены без ущерба для охраняемых законом интересов государства, общества и граждан в пользу суда либо руководителя следственного органа. Поэтому уменьшение объема этих полномочий прокурора равносильно ослаблению государственного правозащитного механизма в сфере уголовного судопроизводства.

3. Каких-либо специальных полномочий, направленных исключительно на обеспечение конституционных прав граждан, уголовно-процессуальное законодательство прокурору не предоставляет, ибо каждое полномочие прокурора в уголовном судопроизводстве имеет ярко выраженную правозащитную направленность. Это реализуется в процессе выявления, предупреждения и устранения прокурором нарушений закона, допущенных органами предварительного следствия.