<<
>>

5.1. Понятие эффективности и качества технологии принудительного исполнения

Любые явление или процесс, какими потенциально полезными качествами и свойствами они бы не обладали, существенно утрачивают свою реальную полезность и актуальность, не будучи достаточно эффективными.

Эффективность, следовательно, на первый взгляд, выступает в качестве как обязательного свойства социального явления, так и в виде важнейшей предпосылки полноценной реализации того или иного социального феномена. Именно она обеспечивает движение общества вперед, совершенствование межличностных связей в обществе и, на основе этого, наиболее полное удовлетворение индивидуальных, групповых и общественных потребностей и интересов.

Л.А. Калганова приводит свидетельства международных экспертов, согласно которым, на основе индекса GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), определяемого один раз в два года Всемирным банком и оценивающего эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга*(841).

Согласно российским оценкам*(842), сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности. В проводимой административной реформе повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти ставится как одна из основных целей. Однако мы, разумеется, в данной работе смотрим на вопрос шире.

Требование эффективности является одним из наиболее часто используемых, однако - и наименее изученным. Здесь имеет место огромный "разнобой мнений", что связано с определением самой "эффективности" как общенаучной категории, определении эффективности как свойства или как отношения, соотношения категорий "эффективность", "производительность", "результативность", "пригодность", "оптимальность", "экономичность", "ценность" и некоторых других, наличием-отсутствием (с разных авторских позиций) различий между эффективностью норм и эффективностью их действия, неопределенностью соотношения эффективности и качества того или иного правового явления и т.п.

К сожалению, не приносит здесь весомых результатов и обычно простой и хорошо зарекомендовавший себя этимологический подход.

Так, обычно словари определяют понятие "эффективный" (лат. effectivus производительный) как производительный, действенный, доподлинно выгодный, реально полезный, связанный с достижением или извлечением эффекта. Эффект (лат. effectus действие, исполнение), в свою очередь, это: 1) следствие чего-либо, итог, результат; 2) сильное впечатление, мощное воздействие созданного образа; 3) средство или прием для произведения впечатления, удивления или создания иллюзии; 4) физическое явление*(843). Вроде бы, достаточно однозначно.

Вместе с тем, "оптимальный" - наиболее благоприятный*(844), наиболее соответствующий и самый благоприятный*(845), а оптимизация - "выбор лучшего варианта изо всех имеющихся или возможных; приведение некоей системы в наилучшее состояние"*(846). Результативность - "совокупность итогов (результатов)"*(847), а "результативный" - дающий хороший результат, имеющий хорошие результаты*(848). "Пригодный - нужный, полезный"*(849). Полезный - "приносящий пользу, пригодный для определенной цели"*(850). Экономичный - "дающий возможность что-то сэкономить, выгодный, полезный"*(851).

Таким образом, мы видим, что с точки зрения этимологии указанные нами выше категории успешно взаимозаменяются, и сделать какой-либо единственно верный

вывод из этой системы перекрестных ссылок не представляется возможным.

Сложность здесь еще и в том, что эффективность по сути своей является общенаучной категорией, однако нас больше интересует понятие эффективности в общественных науках. Наибольший вклад в понимание категории эффективности в общественных процессах внесли науки об управлении, в частности, западная экономическая теория. В то же время, даже в указанной сфере нет единства мнений по вопросу эффективности.

Одним из постулатов экономической теории выступает то положение, что сама по себе эффективность - цель любой организации*(852).

Эффективность - достоинство, наиболее последовательно превозносимое экономистами. По мнению Пола Хейне, этот термин характеризует "результативность" (effectivness) использования средств для достижения целей. Получить как можно больше из доступных нам ограниченных ресурсов - вот в чем заключается эффективность*(853). Пол Э. Самуэльсон и Вильям Д. Нордхаус определяют эффективность как "такое использование экономических ресурсов, при котором обеспечивается максимально возможный уровень удовлетворения при данных ресурсах и уровне развития технологии"*(854).

Поднимались вопросы эффективности и отечественными специалистами в области управления, однако качественно новых, универсальных, пригодных к реализации в юридической науке подходов, к сожалению, предложено не было. Например, И.А. Василенко прямо выражает эффективность управления экономической формулой: "С точки зрения гражданского общества оправданием административных реформ может служить такое изменение структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств в целях снижения налогов"*(855). Большинство исследований имело все же узкоспециальный характер и не предлагало развернутой "программы действий" по измерению эффективности социальных явлений и институтов*(856).

Отдельные актуальные и поныне исследования в области психологии*(857), на стыке социальной психологии и права*(858), не нашли своего продолжения в плане универсальности и качественно не обновлялись. В то же время, психологи, например, определили, что эффективность эргатических систем (а такой системой условно можно считать и исполнительную юридическую практику) - свойство эргатической системы достигать конечной цели, то есть получать продукт труда с заданным качеством в заданных условиях и обусловленные достижением цели результаты или эффект от них*(859).

В юриспруденции теория эффективности правовых явлений до настоящего времени четко не сформулирована. Более того, только в последние годы проблемам эффективности вновь стало уделяться необходимое внимание.

Ранее серьезно разрабатывались указанные вопросы учеными-юристами советского периода в 70-80-е годы ХХ века, однако и в то время эффективность юридической практики, а уж тем более исполнительной практики, как разновидности последней, отдельно не рассматривалась. Чаще всего речь шла об эффективности права в целом*(860), эффективности действия норм права*(861), эффективности законодательства*(862), эффективности толкования закона*(863), эффективности правовых средств*(864), эффективности отдельных направлений государственной деятельности *(865) и т.п. По существу, целостный подход к эффективности правовых явлений отсутствовал. Соответственно, исследователи различно определяли понятие "эффективности", по-разному характеризовали имманентные признаки эффективности в праве.

Так, О.А. Гаврилов писал, что "эффективность действия правовой системы есть мера (степень) ее активного положительного воздействия на общественные отношения, на деятельность и поведение субъектов права"*(866).

Ф.Н. Фаткуллин отмечал, что под эффективностью права следует понимать "его способность реально и с наименьшими издержками воздействовать положительно на общественные отношения и на установки их участников в заданном направлении при тех социальных условиях, которые фактически существуют в период их действия в стране"*(867). В.И. Шинд отмечал, что "под эффективностью нужно понимать степень фактического достижения цели при оптимальных в данных условиях затратах"*(868). Как видим, данное понимание эффективности уже ближе к управленческой теории.

Во многом схожий подход, однако, в большей степени нацеленный на результат, присущ авторам, определяющим эффективность правовых норм или действия законодательства. Те же Ф.Н. Фаткуллин и Л.Д. Чулюкин под эффективностью правовых норм понимают "их способность с наименьшими издержками воздействовать положительно на общественные отношения и на установки их участников в заданном направлении при тех социальных условиях, которые реально существуют в период их действия в стране"*(869). В.П. Тимохов, исследуя проблемы правоприменительной деятельности, определяет ее как фактический результат правоприменения по достижению социальных целей правоприменения, обусловленных целями применяемых правовых норм, соотнесенный (сопоставленный) с затратами на достижение этого результата, расходованными за определенное время деятельности правоприменительного органа*(870). Исследуя проблемы эффективности актов официального юридического толкования А.Л. Скрябин определяет эффективность интерпретационного акта как "детерминированное разнообразными объективными и субъективными факторами соотношение между фактическими результатами действия акта и теми целями, для достижения которых он создается"*(871). Исследователи эффективности функций права также нередко согласны с данным постулатом*(872). Исходя из этой позиции А.Л. Скрябин, кстати, выделяет и факторы обеспечения эффективности, например, эффективности актов официального юридического толкования*(873).

Ряд авторов под эффективностью правовой нормы понимает "такое ее свойство, которое выражает меру ее способности своевременно при определенных социальных затратах вызывать достижение конкретного научно обоснованного положительного результата"*(874). А.А. Зелепукин также определяет эффективность правовых норм как "их способность в соответствии с целями правового регулирования оказывать благоприятное воздействие на общественные отношения"*(875). Отметим также, что у некоторых авторов даже указано, что эффективность права - это его "осуществимость, которая предопределяется общеизвестностью, понятностью и непротиворечивостью правовых норм, их системностью, соразмерностью социальных целей норм и юридических средств достижения этих целей"*(876).

Сторонники данного подхода, вместе с тем, в последнее время стараются представить дело так, что эффективность правовых норм якобы следует рассматривать в зависимости от того, какие цели преследуются при применении нормы. Например, В.В. Лунев рассматривает эффективность уголовно-правовых норм в более широком аспекте, отмечая, что в одном случае под эффективной борьбой с преступностью понимается обоснованность и целесообразность норм права и правоохранительной деятельности, в другом - максимальное достижение цели при минимальных затратах человеческой энергии, времени и материальных средств, и только в третьем - отношение фактически достигнутого результата в борьбе с преступностью к той цели, для достижения которой были приняты те или иные меры*(877).

При всем уважении к авторской позиции, с таким подходом согласиться нельзя. Бесспорно, такой сложный феномен как эффективность может быть многогранным, но не может он иметь совершенно различной сущности! Здесь очевидно, что речь идет либо о различных феноменах ("эффективность норм" и "эффективность деятельности" - разные вещи, о чем мы поговорим ниже), либо о недопустимом смешении понятий. Вообще, непонятно, как на эффективность может влиять обоснованность и целесообразность того, что возможно еще не применено? Это, на наш взгляд, разве что какая-то "потенциальная" эффективность, не имеющая, к сожалению, помимо сугубо теоретического интереса какой-либо практической ценности.

Конечно же, справедливо указывал Н.М. Коркунов, что всякая норма есть правило, обусловленное определенной целью, другими словами - правило должного*(878), однако цели конкретных норм не всегда очевидны, не всегда даже могут быть вычислены логическим путем, есть ситуации, когда и сам законодатель не может четко сформулировать цели принимаемого акта. Отсюда - трактовка эффективности норм права как соотношения между результатом действия нормы и предписанными ей неправовыми (политическими, экономическими и т.п.) целями неверна. Сегодня "не задано сверху" каких-либо целей, в достижении которых видится задача самого правого регулирования; гораздо важнее - согласование социальных интересов и, тем самым, способствование нормальному поступательному развитию общества. И здесь совершенно права, например, исследователь эффективности законодательной деятельности Е.М. Савельева, предлагающая оценивать эффективность в первую очередь по обеспечению соответствия законодательного регулирования общественным интересам и потребностям*(879).

Некоторые исследователи явно преувеличивают значение понятия результативности как составляющей эффективности, например, определяют эффективность природоохранительного законодательства как результативность применения на практике норм во всей совокупности природоохранительных законов*(880). С.А. Свиридов пишет, что эффективность правовых норм о материальной ответственности "будет определяться результативностью в смысле придания общественным отношениям такого направления развития, которое более всего отвечает намеченным целям"*(881). А Н.В. Куприянович сводит всю эффективность деятельности мировых судей к "возможности достижения созданным государственным институтом поставленных перед ним общественно полезных целей"*(882).

Имеются еще более "экзотические" определения эффективности применительно к отдельным правовым, организационным и государственным явлениям. В числе прочего, например, указывается, что "эффективность уголовного наказания и его отдельных видов и разновидностей - это проверяемая практикой борьбы с преступностью и предупреждения преступлений, адекватность соответствующих положений закона потребностям жизни, правильность назначения и исполнения наказания и, наконец, "эффективность" условий последующей жизни отбывших наказание лиц"*(883). В.И. Шабалин пишет: "Под эффективным расследованием преступлений следует понимать такое расследование, при котором в кратчайший срок с соблюдением принципа социалистической законности и при минимальных издержках полностью расследовано преступление, а виновные в совершении его привлечены к уголовной ответственности, либо освобождены от нее в силу требований закона"*(884). Некоторые исследователи проблем юридической ответственности прямо отмечают, что "общее понятие эффективности юридической ответственности в экологической сфере можно определить как соотношение целей ответственности и достигнутого результата ее применения"*(885), лишь конкретизируя затем, компоненты цели и результата.

Достаточно распространенный на практике "количественно-функциональный" подход к определению эффективности также широко и критиковался.

Так, Б.П. Спасов справедливо отмечает, что эффективность не может быть

выражена только через отношение результата к цели. В эту формулу следует включать и другие оценочные показатели, которые позволят в совокупности определить эффективность*(886).

П.Ф. Пашкевич также указывает, что невозможно согласиться с мыслью, что критерием эффективности судопроизводства могут служить лишь количественные показатели. Нельзя выразить только в цифрах эффективность воздействия судебных процессов на правосознание людей, точно определить их воспитательно-предупредительный результат*(887).

Развивая критику "количественного" подхода, многие авторы отмечают, что при исследовании вопросов эффективности происходит подмена понятий. С.Ю. Марочкин, например, предлагает под эффективностью норм международного права понимать комплексную категорию, которая включает эффективность юридического механизма нормы в целом, но не отдельных ее элементов. Указанное предполагает также включение в содержание понятия эффективности и средств, затрат на ее достижение, а не только лишь результата*(888).

Современные исследователи эффективности деятельности судебных приставов-исполнителей В.В. Головин и Л.А. Калганова также полагают, что ключевым здесь будет подход "соотношения затрат и результата"*(889). Авторы также основывают свой подход на трудах специалистов в области управления, которые, например, определяют эффективность государственного управления в широком смысле "как максимизация достижения целей путем использования ограниченных нейтральных средств"*(890). В узком смысле дается определение эффективности управленческого решения: "Эффективность решения можно определить как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных вмененных издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора"*(891).

В.А. Федосова определяет эффективность норм государственного права как их способность и пригодность оказывать посредством специфических юридических приемов и способов максимально возможное положительное воздействие на общественные отношения в целях дальнейшего развития и укрепления общества и т.д. При этом, автор поясняет, что необходимо отделять понятие "эффективность механизма обеспечения государственно-правовых норм" от понятия "эффект действия государственно-правовой нормы", рассматривая их отдельно*(892).

При написании настоящей работы нами обнаружено свыше 50 точек зрения на понятие "эффективность", сводимых, тем не менее, к трем основным подходам.

Сторонниками первого подхода (наиболее многочисленного по числу последователей) эффективность понимается как степень достижения поставленных перед правовыми нормами, институтами и иными явлениями целей, то есть речь идет о подходе "цели-результата". Здесь предполагается, что "эффективность охватывает все стороны действия названных объектов"*(893), поэтому вопрос о соотношении понятий "эффективность", "оптимальность" и "ценность" не решается*(894). Отметим, кстати, что сторонники данного подхода понимают, что "до настоящего времени никем не предложено каких-либо приемлемых обобщенных числовых обозначений целей права или целей правоприменения. По мнению автора, это сделать и не реально, хотя бы даже потому, что невозможно количественно определить воспитательное воздействие правоприменения..."*(895). Это, однако, исследователей ничуть не насторожило.

С точки зрения другого, не менее распространенного подхода, эффективность рассматривается лишь как неотъемлемый элемент категории "оптимальность". Здесь понятие "оптимальность" включает в себя как минимум три элемента: 1) эффективность, определяемую по степени достижения любой цели; 2) полезность, под которой понимается разница между результатом действия правовой нормы или института и непредвиденными побочными последствиями такого действия, из которых одни положительно, другие отрицательно влияют на смежные общественные отношения; 3) экономичность нормы, под которой понимается количество материальных затрат, необходимых для ее функционирования*(896).

Данный подход представляется более правильным, чем предыдущий. Нахождение наилучших форм правового воздействия - это процесс его оптимизации, который включает в себя ряд черт. Оптимальность - одно из основных понятий теории управления. Современная наука уточняет содержание категорий "оптимальность", "оптимум", "оптимизация", "критерий оптимальности". Термин "оптимальность правового регулирования" начинает постепенно применяться в юридических исследованиях, однако его понимание не всегда точно и не всегда однозначно. Основываясь на позиции О.А. Гаврилова, высказанной им при исследовании оптимальности правовых норм отметим, что оптимальность исполнительной практики - это максимальная (наилучшая, наивысшая) при данных условиях ее эффективность*(897). Оптимизация исполнительной юридической практики обеспечивает наивыгоднейшее значение критерия эффективности, то есть наилучшее достижение цели правового регулирования.

Вместе с тем, предлагаемое авторами соотношение между категориями "оптимальность", "эффективность", "полезность", "экономичность" представляется и нам и иным ученым небесспорным, о чем речь пойдет ниже.

Авторы третьего основного подхода к понятию эффективности полагают, что это свойство, выражающее меру ее пригодности своевременно при определенных социальных затратах вызвать достижение конкретного научно обоснованного положительного результата. Эффективность рассматривается как категория, включающая в себя такие понятия как "оптимальность" и "ценность"*(898).

В.В. Чевычелов, отстаивая последний подход, верно отмечает, что различия между вторым и третьим подходом имеют, в основном, терминологический характер*(899). Вместе с тем, не во всем он и прав. Критикуя первый и второй подходы автор справедливо указывает, что в их рамках эффективность рассматривается как отношение между поставленными целями и полученными результатами, либо как состояние соответствия запланированного результата полученному результат, а это, как пишет Чевычелов, неверно по двум соображениям. Во-первых, ожидаемый результат связан не только с изначально поставленными целями, но и с промежуточными, внезапно возникшими целями. Во-вторых, на его качество влияют и независящие от "первичного" целеполагания объективные факторы. Именно поэтому определять эффективность как "отношение" или "состояние" недопустимо, По мнению автора, эффективность - это определенное свойство*(900).

Мысль В.В. Чевычелова о том, что эффективность не может рассматриваться как соотношение цели и результата, мы полностью разделяем, хотя его доводы и представляются нам слабыми и неубедительными; собственную позицию мы аргументируем ниже. Неверно, на наш взгляд, другое: почему автор так противопоставляет свойство и отношение? Это совершенно неоправданно. Между категориями "свойство" и "отношение" нет резкого противопоставления. Они могут и совпадать и достаточно часто действительно совпадают. Любое свойство явления может быть для него характерно в большей или меньшей степени (с точки зрения конкретного объекта), а, следовательно, возможно определение его меры, его оценка, а это уже отношение, то есть практически любое свойство можно "развернуть" как отношение. При этом и сам В.В. Чевычелов упоминая, например, о ценности (а ведь это - свойство), тем не менее, ничего не возражает по поводу существования ценностного отношения, в котором субъект оценки соотносит должное с сущим*(901)!

Соответственно своим выводам автор и предлагает определение эффективности юридических конструкций, с которым нам, как с базовым определением эффективности, трудно согласиться. По его мнению, эффективность юридических конструкций - это "свойство реализации юридических конструкций, выражающее меру их пригодности своевременно при соразмерных затратах вызывать достижение конкретного научно обоснованного положительного результата деятельности субъекта для достижения поставленных целей"*(902).

Существуют еще менее известные точки зрения, сторонники которых, например, пытаются "переложить" в правовое русло достижения современной психологии. Психологи нередко пользуются понятием "различные градации эффективности" и выделяют, в частности: прагматическую эффективность (когда в качестве оценки принимается степень достижения поставленной перед системой цели - то есть, имеет место оценка по достигаемому результату), специфическая, то есть техническая, военная и т.п. эффективность (когда в качестве оценки принимается эффект, получаемый благодаря достижению цели системой), специфически-экономическая, то есть технико-экономическая, военно-экономическая и т.п. эффективность (когда при оценке учитывается не только достигаемый системой материальный эффект, но и материальные заслуги, которые необходимы для достижения этого эффекта, то есть оценка по комплексу "эффект - затраты") и социально-экономическая эффективность (если ввести в учет духовные затраты и духовное обогащение)*(903). Как видим, интерпретация такого подхода в праве не даст нам ничего нового, а лишь приведет к терминологической неоднозначности.

Наша позиция состоит в ином соотношении понятий "полезность", "пригодность", "результативность", "ценность", "оптимальность", "экономичность", "эффективность". В каком-то смысле наше видение проблемы можно назвать "последовательным", в противовес предыдущим подходам, которые напоминают нам "метод матрешки".

Фундаментальной основой для построения собственной теории эффективности в праве является экономическая теория. Да, эффективность является общенаучной проблемой, но базируется она именно на достижениях современной управленческой науки, которые являются следствием не только трехсотлетних исследований, но и "наполнены" количественными характеристиками и апробированы на практике.

Теоретики управленческой науки, прежде всего, отмечают, что необходимо различать результативность и эффективность (efficient, efficiency). Как метко заметил П. Друкер "результативность является следствием того, что "делаются нужные, правильные вещи" (doing the right things), а эффективность является следствием того, что "правильно создаются эти самые вещи" (doing things right)"*(904). Чтобы быть успешной, то есть добиться своей цели, "организация должна выжить благодаря результативности и эффективности"*(905). Кстати, З.П. Румянцева предлагает под результативностью понимать "внешнюю эффективность, измеряемую степенью достижения целей организации, под эффективностью - внутреннюю эффективность, экономичность, измеряемую количеством используемых ресурсов и степенью оптимизации процессов в организации"*(906).

Это - первая посылка, наиболее важная. Пригодность, полезность - показывают, можно ли тем или иным путем достичь поставленной цели в принципе, то есть, пригоден ли для этого инструмент, достигается ли полезный результат тем или иным способом вообще, и этим данные понятия весьма близки причинности.

Мы полагаем, что в каждом случае должна выясняться степень исполнения судебного решения. Насколько результат оказался близким к цели в том или ином случае и решает результативность, выступающая степенью достижения результата. Таким образом, результативность показывает, насколько совпадают цель и результат, то есть результативность равна отношению цели к результату. Мы намеренно не приводим здесь математической формулы, поскольку речь здесь почти всегда идет о качественном, а не количественном выводе о степени достижения поставленной цели, хотя, нельзя считать, что сама категория результативности имеет совсем уж малое значение.

Тем не менее, забить гвоздь можно, как известно, и дорогим микроскопом, но лучше для этой цели подойдет обычный молоток. Пол Хейне, указывает: "Если мы хотим, чтобы в понятии "эффективность" было какое-то полезное содержание, ее следует понимать как отношение двух величин" Речь идет об определении эффективности как отношении выполненной работы к затраченной энергии*(907).

С точки зрения отечественных традиций, правильнее считать, что эффективность равна отношению затрат к результату, то есть

(1 _ затраты ) х іоо%=эффективность результат

Из данной формулы наглядно видно, что повысить эффективность всегда можно двумя способами: путем воздействия на затраты и путем воздействия на результат. То есть, можно уменьшить затраты, а можно увеличить результат. Но результат - это, как правило, данность, хотя он зачастую и изменяется, но почти никогда - по воле человека. То есть дело, все-таки в затратах. Однако простым снижением затрат не повысишь эффективность, а, напротив, можешь не достичь требуемого результата и соответственно, эти затраты "пропадут" зря. Единственно возможное здесь - это найти наиболее выгодное соотношение между затратами так, чтобы они сами по себе были более эффективны.

Именно здесь и появляется категория "оптимальность". Оптимальность - это в каждом конкретном случае способ обеспечить наибольшую эффективность, то есть снизить затраты так, чтобы это снижение не повлияло на результаты. Верно пишет А.В. Малько, исследуя правовые стимулы и ограничения, что "оптимизировать процессы правового стимулирования и правового ограничения - значит максимально повысить их эффективность при данных условиях и существующих препятствиях"*(908).

Но можно взглянуть на проблему еще глубже. Экономическая теория исходит из важнейшего постулата о том, что все возможные ресурсы всегда редки, но редки относительно друг друга. Важно, как в конкретный момент времени обеспечить наиболее оптимальное сочетание ресурсов (затрат). Поэтому, при исследовании соотношения ресурсов и процесса, для нас важны экономические изначально, но ставшие общенаучными, характеристики - такие как ресурсообеспеченность и материалоемкость процесса, то сколько и каких ресурсов требуется, а для ресурсов тоже есть свой показатель - фондоотдача, то есть какую пользу в данном конкретном процессе приносит тот или иной ресурс. Другое не менее важное требование к процессу - экономичность, экономия в ее классическом понимании бережливости: ресурс используется только тогда, когда он нужен и только в той части, в которой он нужен.

Например, тот или иной исполнительный процесс в качестве ресурсов для конкретной исполнительной операции требует, в числе прочего, 10 человеко/часов судебных приставов-исполнителей и 20 человеко/часов иных лиц (помощников, вспомогательного персонала, лиц, отвечающих на запросы судебного пристава-исполнителя о наличии у должника имущества и т.п.). Допустим, подсчитано, что если помощники потрудятся 30 часов, то судебные приставы-исполнители смогут потратить на это мероприятие лишь 5 часов вместо 10-ти, то есть 5 часов труда судебного пристава-исполнителя соответствует 10 часам труда помощника. Повысится ли от такой замены эффективность? Это возможно установить, лишь зная ценность ресурсов один относительно другого, а именно, если воспользоваться критерием стоимости труда судебных приставов-исполнителей, и их помощников, то нужно знать их соотношение. Поэтому, если труд помощника в 3 раза дешевле труда судебного пристава-исполнителя, то такая замена выгодна, а если только в 1,5 раза - то нет, если же в 2 раза, то такая замена будет с точки зрения затрат безразличной и нужно искать какой-то другой подлежащий оптимизации ресурс.

Кстати сказать, такой подход к эффективности и оптимальности ТПИ может иметь право на существование уже в настоящем, а не только в будущем уже и потому, что позволяет производить сравнение конкретных актов исполнительного характера с точки зрения эффективности и оптимальности уже без учета иных показателей кроме затрат при относительно схожих результатах, а это особенно важно, потому что результаты ИЮД в отличие от затрат трудно представить в количественном выражении, они почти всегда изначально имеют лишь качественную характеристику. Здесь же от аналогичных результатов мы сможем абстрагироваться, что не скажется негативно на достоверности исследования.

Разумеется, все было бы слишком просто и примитивно, если бы мы могли на таком вот рассуждении и ограничиться. Но это, к сожалению, не так. Жизнь всегда богаче любой формулы и даже в наиболее грубых формулах очень и очень сложна, а общественная, социальная жизнь - в особенности. Мы в своих рассуждениях до этого не учитывали связь между затратами и результатом, а такая внутренняя для любого социального процесса связь существует.

Эффективность в графическом выражении не есть прямая, а имеет более сложную поведенческую линию. В частности, полагаем, что эта кривая неоднородна по своим относительным математическим характеристикам и имеет отдельные отрезки, поделенные важными для нас точками.

Так, есть отрезок прямой где затраты на осуществление исполнительного процесса имеют место, а результативности - никакой*(909). Лишь когда затраты преодолевают некую "критическую точку" А (назовем ее, как в экономике "точкой безубыточности"), увеличение затрат начинает пропорционально приводить и к увеличению результата. Этот процесс идет до некоей точки Б, которую можно назвать "точкой наибольшей эффективности" - здесь увеличение затрат приводит к наибольшему увеличению результата, например, увеличение затрат на 2 единицы приводит к увеличению результата на те же 2 единицы.

Затем начинается более пологий отрезок кривой, где увеличение затрат на 2 единицы уже не приводит к росту результата на 2 единицы, результат увеличивается лишь на 1 единицу, то есть на данном отрезке эффективность снижается.

Этот отрезок кривой оканчивается точкой В - точкой, после прохождения которой любое увеличение затрат практически никак не влияет на увеличение результата и кривая становится почти параллельной оси абсцисс, поэтому точка В будет "точкой предельной эффективности".

В процессе анализа нам необходимо, прежде всего, установить, в какой именно части кривой мы находимся. Если мы находимся на АБ, то нам необходимо срочно увеличивать затраты, а если на БВ - снижать их. В каждой случае, мы будем стремиться к точке Б - точке наибольшей эффективности.

Части кривой от нуля до точки А и от точки В до "плюсбесконечности" нужно всегда избегать. Графически все вышеизложенное можно представить следующим образом.

В управленческой литературе эффективность принимаемых решений также рассматривается по методу "стоимость - прибыль", где как "стоимость", так и "прибыль" понимается весьма и весьма широко, не в традиционном бухгалтерско-экономическом понимании*(910).

Здесь сделаем небольшое отступление: нельзя смешивать эффективность ТПИ как основы ИЮП с исполнительной юридической практикой как средством повышения эффективности, каким она давно признается не только широким кругом ученых, что мы доказали в работе, но и законодателем.

Тем не менее, вернемся к рассматриваемому соотношению категорий. Мы не определились с тем, как с "эффективностью" соотносится "ценность". Вообще, изучая труды авторов, писавших об эффективности, мы видим, как категория "ценность" либо априори включается (не включается) в категорию "эффективность", либо как-то "стыдливо" замалчивается. При этом весомых аргументов, как правило, не приводится, и мотивация соотнесения "ценности" с "эффективностью" не доказательна, но описательна. С чем же это связано, ведь "ценность" в праве изучена достаточно давно

и неплохо?

Не побоимся сказать, что такая неопределенность вызвана тем, что при исследовании категории "эффективность" авторы изначально не стоят на принятой нами "управленческой", "затратной" позиции: ведь с точки зрения наук об управлении взаимоотношения категорий "эффективность" и "ценность" отнюдь не так просты, как это нам кажется на первый взгляд!

Находясь на позициях понимания эффективности как "свойства", трудно не поддаться искушению и не согласиться с достаточно распространенной трактовкой ситуации, ярко выраженной, например, у М.А. Сутурина, который полагал, что понятием эффективность норм фиксируется их определенное внутреннее свойство, а именно их способность оказать благотворное воздействие на объект в заданном направлении при данных конкретных социальных условиях*(911). То есть, получается, что внутренним фактором, обуславливающим эффективность любой нормы права, является как раз ее ценность и, отсюда, эффективность правовой нормы всегда производна от ее социальной ценности! Поэтому, по его мнению, эффективность нормы права - это соотношение фактического результата действия данной нормы права и теми, соответствующими социальным интересам, целями, для достижения которых она принималась, с учетом общественных затрат на ее реализацию*(912). Предпосылки для данной позиции были обоснованы еще четверть века назад М.Д. Шаргородским, полагавшим, что эффективность норм права в большей степени есть абстрактное понятие, означающее только способность применяемой нормы права содействовать достижению желательной цели, в то же самое время оценка нормы права относится не к ее эффективности, а к цели, достижению которой служит анализируемая норма права*(913).

Но, как нам кажется, здесь проблема все-таки скрыта глубже и правильные, по существу, положения, должны обосновываться по-иному. Сложность заключается в том, что "эффективность неизбежно является оценочной категорией... и всегда связана с отношением ценности результата к ценности затрат... Из этого следует, что эффективность любого процесса может меняться с изменением оценок, а поскольку все зависит от всего, любое изменение в любом субъективном предпочтении в принципе может изменить эффективность любого процесса"*(914). Вообще, "нет... такого процесса..., настолько эффективного, чтобы его нельзя было сделать неэффективным (или настолько неэффективного, чтобы его нельзя было сделать эффективным) с помощью соответствующего изменения ценностей"*(915). То есть, нет и не может быть и абсолютно неэффективной деятельности. Эффектом обладает любое взаимодействие, имеющее какой-либо результат, и в этом смысле эффект можно рассматривать как "абсолютное свойство любого взаимодействия или процесса, характеризующее их результат"*(916). "Наши понятия об эффективности и неэффективности определяются тем, что мы ценим. Отсюда следует, что разногласия об относительной эффективности различных проектов обычно являются разногласиями об относительной ценности тех или иных благ или об относительной вредности тех или иных антиблаг (disvalues of nongoods)"*(917).

Вот в чем здесь дело! И даже более того, "система ценностей определяет во многом как стратегические, так и тактические предпочтения организации в лице ее высшего руководства... поведение не является свободным от ценностных ориентаций; как индивиды, так и организации проявляют предпочтение к определенным видам стратегического поведения. Они выражают такое предпочтение следуя определенной линии поведения, даже если это означает потери с точки зрения результатов"*(918).

"Краем", в данном случае, выступает еще более "оценочное" определение эффективности, предложенное специалистами АНХ при Правительстве РФ. По их мнению, "эффективно работающее предприятие - это предприятие, имеющее экономический потенциал (устойчивость к обновлению) в текущем периоде и способное получать необходимый результат, позволяющий ему осваивать за определенные сроки закономерное число изделий, востребованы рынком и обеспечивающих выживание и развитие предприятия (способность к обновлению)"*(919). Специалисты в области теории менеджмента также отмечали, что "измерение эффективности управленческого труда в принципе не может ограничиваться количественными показателями, а обязательно предполагает учет социальных факторов, что не принимается, да и невозможно принимать во внимание при прямом сопоставлении затрат и результатов. Некоторые показатели социальной эффективности (качественные показатели) имеют особое значение"*(920). Кстати, заметим попутно, что те же авторы выделяют категорию "экономичность управленческой деятельности"*(921), жестко противопоставляют "эффективность производства" и "эффективность управления"*(922), понимая под последней "целенаправленное воздействие на объект, обеспечивающее наивыгоднейшее значение определенного критерия, характеризующего меру успешности управления при заданных ограничениях"*(923).

Есть и другой взгляд на вопрос, который, однако, в чем-то сводим к вышеизложенной позиции. М. Мексон, М. Альберт, Ф. Хедоури, выступая против оценочных характеристик эффективности и признавая ее величиной объективной, выделяют абсолютную и относительную эффективность деятельности организации. Первая категория - действительно оценочное понятие. Во втором случае речь вновь идет о производительности. То есть, эффективность важна не сама по себе, а как предпосылка для производительности. По общему правилу, чем более эффективна организация, тем выше ее производительность*(924). Производительность - относительная эффективность организации. Она имеет количественное выражение и определяется как количество единиц выхода, деленное на количество единиц входа. Близко к указанному и понятие эффективности производства (operations performance), определяемое как рыночная стоимость произведенной продукции, деленная на суммарные затраты ресурсов организации*(925).

А.В. Малько даже считает (исходя, видимо, из социальной установки любой юридической деятельности), что "только обладая качествами социальной ценности, правовые стимулы и правовые ограничения могут быть эффективными, приносить позитивный результат"*(926). По его мнению, эффективность - "это степень реализации социальной ценности" правовых феноменов*(927). Затем, правда, автор "мешает все в кучу", указывая, что "эффективность - своего рода "производительность труда" социальной ценности"*(928) правовых явлений, их "продуктивность, коэффициент полезного действия"*(929). Затем уже у А.В. Малько социальная ценность выступает причиной эффективности правовых явлений*(930).

На этом примере мы видим, как даже у одного и того же автора, в одной и той же работе категория эффективности "меняет окраску как хамелеон".

На время отвлечемся от вопроса соотношения "ценности" и "Эффективности" и отметим два весьма значимых, на наш взгляд, положения, высказанные в литературе, которые по тем или иным причинам мало используются при построении конструкции эффективности.

Прежде всего, по мнению ряда авторов, следует разграничивать: "а) юридическую эффективность правовой нормы, характеризуемую соответствием поведения адресатов правовой нормы с требуемым поведением, указанным в норме; б) социальную эффективность правовой нормы, эталоном оценки которой является, как правило, не само правомерное поведение ее адресатов, а более отдаленная цель, находящаяся вне непосредственной сферы правового регулирования"*(931).

Эта позиция верна и позволяет нам по-иному взглянуть как на результаты (результативность), так и на дилемму "эффективности" - "ценности". Кстати, даже с точки зрения словоупотребления, "эффективность" имеет для нас положительный смысл, мы изначально считаем, что эффективно - это хорошо. Никто не назовет, например, действия убийцы по последовательному лишению жизни нескольких человек эффективными даже несмотря на идеальность соотношения "затраты-результат" в данном случае!

Кроме того, как верно пишет Т.И. Илларионова, следует различать "эффективность нормы и эффективность ее воздействия"*(932). Значение этого вывода, на наш взгляд, трудно переоценить. С.А. Жинкин справедливо отметил, что "на первых порах, когда правовая наука только еще начинала обсуждение проблем эффективности права, данное понятие обычно полностью или частично отождествлялось с оптимальностью, правильностью, обоснованностью самих норм права"*(933), что, разумеется, в корне неверно.

Однако этот подход требует под эффективностью нормы понимать вычлененный результат ее действия, а под эффективностью воздействия - совокупный результат (с чем, с отдельными оговорками, согласны и мы), включающий также и эффективность правового механизма (с чем мы совершенно не согласны). Совершенно правильно, что практически действие какой-либо нормы вычленить сложно, если возможно вообще. Действие любой нормы всегда сопровождается "включением" в той или иной мере (степени) всего правового механизма; говорить можно вообще лишь о действующей норме, потому что бездействующая норма - изначально неэффективна, независимо от того, эффективен ли данный правовой механизм в целом.

В то же время, нельзя приветствовать и неоправданное усложнение данного подхода. В частности, С.Ю. Марочкин на примере норм международного права показывает, что эффект действия правовых норм является эффектом всего юридического механизма и именно поэтому эффективность норм международного права обеспечивается юридическим механизмом норм в целом, но не отдельными его элементами*(934).

Между тем, на наш взгляд, не все так сложно. Здесь возникает вопрос соотношения качества ТПИ и ее эффективности. Ряд авторов этот подход привел к следующему рассуждению: "так как эффективность правоприменения соотносится с эффективностью права как частное с общим, то невозможно повышать эффективность деятельности, связанной с применением неэффективной правовой нормы"*(935) - рассуждению в корне неверному! Вывод явно не согласуется со здравым смыслом: понятно, что эффективность применения нормы - это и есть эффективность нормы, а эффективность нормы может существовать лишь как ее потенциальное качество. Попутно отметим, что психологи давно разграничивают понятия эффективности и качества эргатических систем: определение эффективности с позиций психологии мы приводили выше, а качество с тех же позиций - совокупное свойство, определяемое характеристиками процесса функционирования, ведущего к достижению конечной цели в заданных условиях, то есть качество функционирования - это процессуальное свойство, а эффективность - это результирующее свойство*(936). Мы привели этот пример не потому, что однозначно согласны с ним и готовы приложить усилия к его "внедрению" в юриспруденцию. Нет, это не так. Для нас ценен вывод иной социальной науки о том, что эффективность всегда связана с результатом, не существует помимо него, а качество - не обязательно*(937).

Вообще, практически все ученые-юристы, исследовавшие вопросы эффективности в праве, вели речь именно об эффективности правовых норм, законов и т.п., а можно ли вести речь об эффективности правила поведения вне самого действия?

Наверное, следует говорить, скорее о качестве, пригодности норм права для решения тех или иных вопросов. В любом случае, это - статика. Нож перочинный и нож кухонный - какая у них эффективность с точки зрения возможной нарезки мяса? Правильно, никакая, она - нулевая, и появляется какая-либо большая или меньшая эффективность лишь тогда, когда нож "запускается" в действие, то есть оценивается не сам нож, а то, как он применяется: "умелыми руками" или бездарно, кухонный нож может быть более пригодным для резки мяса, чем перочинный (да и является таковым), но если резать его тупой стороной, если не прикладывать достаточно силы и т.п. - он будет менее эффективным, чем перочинный.

Это очевидно. Вот почему авторы лишь терминологически говорят об эффективности норм права, имея в виду эффективность их применения. В то время, когда были разработаны основы теории эффективности норм права, еще не была разработана теория юридической деятельности, и все право упиралось в парадигму "норма права - правоотношение", хотя правильнее говорить об эффективности деятельности и о качестве норм права, а не наоборот.

Вообще, качество нормы права - это ее пока еще неиспользованный потенциал (как удобная ручка и заточенное лезвие ножа). Некачественная норма права исполнительного характера лишь повышает затратность ТПИ, но не исключает эффективности самой ИЮД. Интересно, кстати, высказались Л.А. Борисова и Д.В. Махмудов: "Важным этапом управления качеством ... продукции является оценка эффективности"*(938). И это действительно так.

В науке выработаны требования к качеству норм права, они должны обладать такими свойствами как нормативность, общеобязательность, формальная определенность, полнота и конкретность нормативно-правового регулирования, представительно-обязывающий характер, ясность и доступность языка, точность и определенность терминов и формулировок, логическая непротиворечивость и т.п. *(939) Эти требований целиком и полностью применимы и к нормам, содержащим исполнительно-правовые предписания.

Тем не менее, на наш взгляд, требование к качеству любой юридической деятельности только одно - ее соответствие некоему идеалу такой деятельности, некоей эффективной модели. С этим подходом согласуется и подход представителей наук об управлении, полагающих, что качество продукции (услуги, действия и т.п.) определяет "степень удовлетворения предъявляемых к ней требований,

сформулированных в виде технических условий"*(940). Одновременно качество является и типом развития, новым подходом к производству каких-либо благ и с этой точки зрения качество как раз и является социальным процессом, которым можно и нужно управлять. Вот почему качество продукции и качество деятельности - это не одно и то же, но последнее "гораздо важнее для анализа управления, его организации, для постановки целей и ориентиров управления, выбора средств и методов управления"*(941).

Однако, даже оставаясь на позициях традиционного понимания соотношения "эффективности" - "качества", вряд ли кто-то возразит нам, что качественная ТПИ не может не быть эффективной, а некачественная - неэффективна всегда, потому что качество - это некий требуемый идеал, образ (может быть, даже требуемый от конкретного ресурса, от способа использования этого ресурса и т.п.), который в данном случае не достигается (то есть, здесь нет стопроцентно оптимального использования данного ресурса)*(942). И.В. Михеева, в связи с этим, дает интересное указание: качество и эффективность закона - понятия взаимосвязанные. С одной стороны, качество закона определяется уровнем соответствия его правилам юридической техники, с другой - эффективностью его воздействия на регламентируемые

отношения*(943).

Интересно, что уже на протяжении нескольких лет отдельные авторы предлагают также рассматривать отрицательную эффективность (речь, в данном случае, идет об отрицательной эффективность правовой нормы). Например, А.Л. Скрябин пишет, что "об антиэффективности или отрицательной эффективности, следует говорить, когда реализация интерпретационного акта отдаляет от выполнения намеченных целей, когда достигаются цели, абсолютно противоположные тем, которые ставились при его создании"*(944).

Применимо ли данное положение к характеристике ТПИ? Дело даже не в той разнице между эффективностью правовой нормы и эффективностью какой-либо разновидности юридической деятельности, на что мы уже обращали внимание. Здесь вопрос в том, что А.Л. Скрябин, как упоминалось выше, рассматривает эффективность иначе, нежели автор - с позиций степени достижения цели. Мы же в основу концепции эффективности предлагаем основанный на достижениях управленческих наук "затратный" подход. В нашем понимании эффективность может быть большей или меньшей (чем возможна), но никоим образом не отрицательной.

С учетом вышеизложенного, эффективность ТПИ можно определить как ее социально-ценное свойство, представляющее собой соотношение затрат на ее осуществление и ее результата, позволяющее своевременно и с наименьшими издержками исполнить требование исполнительного документа, основанного на акте юрисдикционного органа.

Кроме того, эффективность имеет культурный, воспитательный и иные позитивные результаты. Последнее, кстати, отчасти объясняется тем, что, как это отмечает С.А. Жинкин, "исследование эффективности права предполагает изучение права как антропологического инструмента, духовного и психологического феномена, связанного с основополагающими качествами и устремлениями людей"*(945).

Мы полагаем, что в данном определении органично совмещены имеющиеся подходы к исследованию категории эффективности в праве, разумеется, с учетом специфики самой ТПИ.

Действительно, эффективность ТПИ может и должна рассматриваться с точки зрения аксиологических характеристик, позволяющих установить социальную ценность данного явления.

С другой стороны, стержневым остается "затратный" подход: эффективность, это, все-таки, главным образом соотношение затрат и результата, однако, соотношение не простое. Речь идет о наименьших издержках (в том числе, временных, человеческих, финансовых и т.п.) и наибольших результатах (наиболее быстрое реальное исполнение акта юрисдикционного органа). Безусловно, данное исполнение должно быть произведено наиболее быстро, поскольку в этом имеется объективная необходимость. При этом в объем понятия "наименьших издержек" включается и наиболее оптимальное использование исполнительных способов и средств.

Наибольшее оптимальное применение исполнительной техники важно не само по себе, а в целях своевременного, полного и правильного исполнения требований акта юрисдикционного органа и, на основе этого, реальной защиты и восстановления нарушенных прав и охраняемых законом интересов.

Указанное, как мы отмечали выше, характеризует саму ИЮП, но, кроме того, вновь показывает социальную ценность уже самой категории ее эффективности.

Соотношение здесь, скорее, диалектическое. С одной стороны, социально ценно то, что эффективно и эффективность ТПИ здесь - важная предпосылка ее социальной ценности. С другой стороны, сама эффективность также определяется, в числе прочего, качественными и ценностными параметрами. Данное свойство ТПИ имеет также культурный, воспитательный и иные позитивные результаты.

Таким образом, в понятии эффективности ТПИ можно выделять три компонента.

В качестве основного выступает "затратный" подход (соотношение затрат и результата). В качестве дополнительных: социально-ценностный (аксиологический) подход и подход иных позитивных результатов.

"Затратный" и социально-ценностный подходы будут подробно реализованы в работе. Вопрос о культурном, воспитательном и иных позитивных результатах ТПИ уже обсуждался нами выше, когда мы в рамках пространственной структуры ИЮП говорили о ее видах, а, главное, при рассмотрении функций ИЮП, и возвращаться к нему не имеет смысла. Понятно, что чем выше эффективность ТПИ, тем больших культурных, воспитательных и иных позитивных результатов следует от нее ожидать.

5.2.

<< | >>
Источник: А.А. Максуров. Технология принудительного исполнения актов юрисдикционных органов. - «ЭкООнис», 2014г.. 2014

Еще по теме 5.1. Понятие эффективности и качества технологии принудительного исполнения:

  1. А.А. Максуров. Технология принудительного исполнения актов юрисдикционных органов. - «ЭкООнис», 2014г., 2014
  2. Общее понятие о принудительном исполнении и правоотношениях в данной сфере
  3. Технология принудительного исполнения: понятие и элементный состав
  4. Глава 4. Основные элементы технологии принудительного исполнения
  5. Объекты технологии принудительного исполнения
  6. Действия и операции субъектов и участников технологии принудительного исполнения
  7. Техника принудительного исполнения
  8. Стратегия принудительного исполнения
  9. Процессуальные формы технологии принудительного исполнения
  10. Ресурсообеспеченность технологии принудительного исполнения
  11. Глава 5. Понятие эффективности технологии принудительного исполнения и пути ее повышения
  12. 5.1. Понятие эффективности и качества технологии принудительного исполнения
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -