Совершенствование правового статуса судей в Российской Федерации[300]

Основная идея, цели, предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется

действие законопроекта

Основная идея законопроекта состоит в существенном изменении пра­вового регулирования статуса судей, поскольку нынешний состав судей­ского корпуса обладает рядом недостатков, которые заключаются в сле­дующем.

Первое. Недостаточно высокая правовая квалификация. Это особен­но заметно среди судей, работающих в судах общей юрисдикции. Сви­детельство тому — многочисленные отмены и изменения решений судов первой инстанции судами вышестоящими и, как следствие, сохранение множественности форм судебного надзора — от апелляции до надзора (причем также множественного) как такового, а также неоднократно опубликованные отрицательные оценки уровня профессионального зна­ния судей, прозвучавшие как со стороны «пользователей» — адвокатов и просто граждан, так и со стороны руководителей судебной системы.

Второе. В правосознании судей господствуют советские представле­ния о праве, прежде всего, основанные на жестком позитивизме.

Третье. Значительную часть судейского корпуса (прежде всего, в су­дах общей юрисдикции) составляют выходцы из системы правоохрани­тельных органов (главным образом, прокуратуры и МВД). Вопрос тут, естественно, не в дискриминации, а в том, что они невольно привносят в судейскую корпорацию именно полицейское правосознание.

Целями законопроекта являются:

— повышение степени независимости судей и подчинения их только закону путем укрепления правовых гарантий их деятельности, уровня профессионализма;

— повышение степени профессиональной квалификации судей, в том числе путем улучшения системы отбора кандидатов в судьи и введения обязательного повышения квалификации в процессе прохождения судей­ской карьеры, а также формирования системы карьерного роста в зави­симости от результатов квалификационной аттестации;

— снижение степени влияния профессиональной деформации вслед­ствие исключения определенных видов работ по предыдущей (не судей­ской) юридической профессии либо минимизация их последствий;

— формирование режима транспарентности судейской деятельности;

— совершенствование механизма привлечения судей к дисциплинар­ной ответственности;

— совершенствование системы социальных гарантий судей после вы­хода в отставку.

Вместе с тем независимость и самостоятельность носителя судеб­ной власти не означает его безответственности. Установление четких и ясных оснований и порядка привлечения судей к ответственности, оче­видных для пользователей данного вида государственной услуги, будет способствовать укреплению авторитета судьи, что также является целью вносимых предложений.

Поскольку одним из наиболее эффективных способов, обеспечиваю­щих должное качестве работы того или иного института, является доступ­ность информации о его деятельности, целью второго уровня выступает создание законодательных условий для дальнейшего освобождения судебной власти и судейского сообщества от излишней закрытости и замкнутости путем формирования режима транспарентности.

Результатом реализации предлагаемых изменений в правовом регу­лировании статуса судей представляется достижение нового, более высо­кого качества, с профессиональной и морально-этической точек зрения, судейского корпуса; создание условий для формирования в обществе бо­лее уважительного отношения к судьям и выносимым ими судебным ре­шениям. Возможным отдаленным результатом будет также повышение степени исполняемости судебных решений в добровольном порядке, в первую очередь, применительно к мировым судьям.

Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта — практически все граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование, у которых есть возможность претендовать на занятие судейской должности, а также действующие федеральные судьи и судьи субъектов Федерации.

Предмет правового регулирования является комплексным, так как охватывает разные сегменты правового статуса судей, в том числе раз­ные этапы назначения на судейскую должность. Предлагается не просто внести изменения и дополнения в Закон Российской Федерации «О ста­тусе судей в Российской Федерации», а принять новую редакцию этого Закона и отказаться от Федерального закона «Об органах судейского со­общества в Российской Федерации» в рассматриваемой части.

Предлагаемые изменения и дополнения сводятся к следующему.

1. Изменение порядка отбора и подготовки кандидатов на судейские должности

1.1. Требования, предъявляемые к кандидатам на судейские дол­жности. Необходимой представляется дальнейшая дифференциация требований к судьям различных родов и видов судов путем отражения этой специфики в квалификационных требованиях. В настоящее время регулируется: ст. 11 Федерального конституционного закона «О судеб­ной системе в Российской Федерации», ст. 4 Закона Российской Федера­ции «О статусе судей в Российской Федерации», ст. 8 Федерального кон­ституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федера­ции».

— для кандидатов в судьи арбитражных судов — обязательность эко­номического образования в форме специального 2—3-годичного допол­нительного послевузовского образования;

— для кандидатов в судьи районных федеральных судов общей юрис­дикции — дополнительная квалификация — стаж работы — 7 лет работы по юридической профессии;

— для кандидатов в судьи судов общей юрисдикции областного и при­равненного к ним уровня, для судей арбитражных судов субъектов Рос­сийской Федерации, апелляционных арбитражных судов — 10 лет стажа по юридической профессии, из них в качестве обязательного условия — 5 лет собственно судейского стажа;

— для кандидатов в судьи окружных арбитражных судов, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации — 12 лет стажа по юридической профессии, из них в качестве обязательного условия — 10 лет собственно судейского стажа;

— для кандидатов в судьи Конституционного Суда Российской Феде­рации — 15 лет стажа по юридической профессии (здесь не обязателен судейский стаж);

— для кандидатов в судьи судов субъектов Российской Федерации — мировых судей и судей конституционных/уставных судов наличие обя­зательного знания государственных языков соответствующего субъекта Российской Федерации;

— для судей конституционных/уставных судов субъектов Российской Федерации дополнительная квалификация — кандидат/доктор юридиче­ских и имеющий юридическое образование кандидат/доктор других гума­нитарных наук; признанный авторитет в области права или в соответст­вующей отрасли науки.

Предложение о необходимости наличия у кандидатов в судьи опреде­ленного судейского стажа, естественным образом не распространяется на лиц, которые рекомендуются руководителями судов и органов системы исполнительной власти (о чем несколько ниже).

Учитывая профессиональную деформацию сознания, которая про­является у лиц, длительное время пребывающих на правоохранительной и военной службе — в системе МВД, прокуратуры и спецслужб, — необ­ходимо законодательно установить переходный период (5 лет) после увольнения с правоохранительной/военной службы для возможности по­дать заявление в качестве кандидата в судьи. При этом за этот срок такие лица обязаны пройти переквалификацию в одном из учебных заведений, предназначенных для такой переквалификации. Целесообразно сделать головным учебным заведением для этих целей Российскую академию правосудия.

Представляется также необходимым установление правила об обяза­тельности проживания кандидата в мировые судьи на территории со­ответствующего судебного участка не менее 3 — 5 лет, применительно к участкам, расположенным в сельской местности и в малых городах. Данное предложение непосредственно вытекает из предлагаемого ниже перехода от процедуры назначения мировых судей на должности предста­вительными (законодательными) органами субъектов Российской Феде­рации к прямым выборам их населением соответствующего участка (по­дробнее см. ниже).

1.2. Совершенствование порядка отбора кандидатов на долж­ности судей путем формирования двух относительно самосто­ятельных каналов отбора кандидатов. Наряду с традиционным самовыдвижением лица с последующей сдачей квалификационных экза­менов в мире достаточно распространенной является практика (Фран­ция, Великобритания и др.), когда предложение о выдвижении/реко- мендации кандидата в судьи поступает со стороны:

— руководства суда в отношении работника аппарата данного суда, занимающего достаточно высокую должность государственной граждан­ской службы, то есть имеющего высокую квалификацию и стаж работы, а также адвоката, практикующего в данном суде;

— руководства иного органа государственной власти в отношении государственного служащего, также занимающего достаточно высокую должность государственной гражданской службы.

Естественно, необходимым условием для реализации такого предло­жения является работа рекомендуемого лица именно по юридической профессии, например, в течение 5 лет непосредственно перед переходом в судьи. В этом случае лицо, обладающее соответствующими квалифика­ционными признаками и занимающее высокую должность государствен­ной гражданской службы, может быть без сдачи квалификационного экзамена назначено на судейскую должность, при условии прохождения собеседования с лицами и органами, имеющими право представлять/на- значать судей на должности. Требование о наличии судейского стажа на эту категорию кандидатов не распространяется.

Обязательным условием в данном случае должен выступать запрет на непосредственный переход на должность судьи служащих воен­ной и правоохранительной государственной службы. Для таких пре­тендентов необходима деятельность по юридической профессии перед переходом в течение 5 лет. Недопустим также переход в судьи депутатов представительных органов любого рода, если такой переход осуществля­ется в течение срока полномочий данного депутата или в течение 5 лет после их прекращения.

1.3. Деятельность экзаменационных комиссий и квалификаци­онные экзамены. Необходимым представляется законодательное уре­гулирование порядка формирования и деятельности экзаменационных комиссий и порядка проведения квалификационных экзаменов. К со­жалению, в настоящий момент, данная сфера урегулирована подзакон­ными, причем корпоративными актами (Положение об экзаменационных комиссиях по приему квалификационного экзамена на должность судьи утверждено Высшей квалификационной коллегией судей Российской Фе­дерации 15 мая 2002 г. на основании ч. 4 ст. 5 Закона Российской Федера­ции «О статусе судей в Российской Федерации» и ч. 3 ст. 14 и п. 9 ч. 2 ст. 17 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». Этими законами данное полномочие передано Высшей ква­лификационной коллегии судей). Такой способ регулирования вызывает сомнения в объективности.

— четко урегулированы вопросы выдвижения и включения в состав экзаменационных комиссий специалистов в области права (ученых и пре­подавателей вузов — до двух третей от численного состава комиссии) и действующих судей;

— установлена возможность присутствия независимых наблюдателей и порядок привлечения их к работе комиссий;

— определены принципы и порядок оплаты труда членов экзаменаци­онных комиссий;

— определен порядок формирования экзаменационных вопросов и эк­заменационных билетов (при всем уважении к судьям, их навык в данном случае незначителен и было бы полезнее и методологически более пра­вильным отдать в этом случае предпочтение научному подходу);

— установлен порядок проведения экзамена и определения его ре­зультатов, а также их обнародования.

Из Закона об органах судейского сообщества должны быть изъяты нормы, регулирующие порядок формирования и деятельности квалифи­кационных коллегий судей. Эти нормы с учетом предлагаемых изменений должны быть включены в Закон о статусе судей.

1.4. Формирование на базе Российской академии правосудия спе­циального подготовительного курса для кандидатов на долж­ности судей. Учитывая озабоченность низкой степенью подготовленно­сти кандидатов на должности судей со стороны членов экзаменационных комиссий (о чем свидетельствуют как результаты экзаменов, так и вы­сказанные в печати мнения), а также заинтересованность государства в уровне подготовленности этих специалистов, было бы целесообразно установить обязательность годичного или двухгодичного обучения (мо­жет быть, по программам магистратуры). Обучение может производить­ся на платной основе на основе образовательного кредита, который будет списываться в случае успешной сдачи квалификационного экзаме­на. Введение такого курса позволяет получить, помимо прочего, допол­нительную информацию о кандидате, что также весьма полезно.

1.5. Более детальное законодательное регулирование процесса проверки кандидатов на должности судей. Законодательство (п. 4 ч. 2 ст. 19 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации») предусматривает такой этап процедуры заме­щения должности судьи, как проверку достоверности биографических и иных сведений, представленных кандидатами на вакантные должности. Однако в законодательстве никак не регулируются ее процедура и мето­ды (например, медицинское и психологическое обследование), что недо­пустимо.

Вряд ли допустимым является и законодательное предоставление Со­вету судей Российской Федерации определять медицинские противопо­казания, пусть даже на основании представления федерального органа исполнительной власти в области здравоохранения (ст. 4.1 и 5 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»). Поэтому необходимо в Законе о статусе судей детально закрепить всю процедуру проверки кандидата в судьи как личности.

1.6. Отбор кандидатов в судьи в период после успешной сдачи ими экзаменов. В настоящее время законодательное регулирование данной стадии процесса предварительного отбора судей осуществляется (ст. 13 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», ст. 5, 6 Закона Российской Федерации «О ста­тусе судей в Российской Федерации) в самых общих чертах.

Статья 5 Закона о статусе судей устанавливает правило, согласно ко­торому лицо, успешно сдавшее квалификационный экзамен обращает­ся с соответствующим заявлением в квалификационную коллегию судей после сдачи квалификационного экзамена. Квалификационная коллегия судей организует проверку сведений сообщенных кандидатом, в том чис­ле путем обращения в соответствующие органы, которые в срок, уста­новленный коллегией, но не позднее чем через 2 месяца обязаны сооб­щить коллегии о результатах проверки. По результатам собранных све­дений и квалификационных экзаменов квалификационная коллегия судей принимает решение о рекомендации конкретного лица на должность либо об отказе в таковой. Затем рекомендация квалификационной коллегии судей с приложением всех материалов направляется председателю со­ответствующего суда, который в свою очередь дает либо отказывает в ре­комендации. Решение квалификационной коллегии судей и председателя суда может быть обжаловано в суд.

Таким образом, четко не сформулированы порядок и сроки осущест­вления коллегией и председателем тех или иных действий, критерии для положительного или отрицательного решения и т. п. Представляется не­обходимым на уровне федерального закона осуществить детализацию деятельности квалификационных коллегий судей на этом этапе, закре­пив в том числе обязанность мотивировать свои решения.

Что же касается председателя соответствующего суда, то его уча­стие в этом процессе вообще представляется излишним, поскольку кандидатом сданы экзамены и проверки пройдены. При отсутствии чет­ких законодательных критериев такое участие сводится к усмотрению по принципу «нравится или не нравится». Но даже если и когда такие кри­терии будут сформулированы, участие председателя суда является не­оправданным, ибо в таком случае он предстает как «работодатель», чего быть не должно.

Подавляющая часть федеральных судей назначается на должность непосредственно Президентом Российской Федерации. К сожалению, очевидна неопределенность норм указов Президента Российской Феде­рации, установивших порядок осуществления предварительного отбора на «президентском этапе». Необходимо рекомендовать Президенту Рос­сийской Федерации принять утверждаемое его указом положение о по­рядке рассмотрения кандидатур, представленных к назначению на долж­ности судей федеральных судов в Администрации Президента Российской Федерации, где регулировались бы все стадии рассмотрения этих вопро­сов.

2. Действующие судьи

2.1. Изменение порядка формирования корпуса мировых судей. В настоящее время федеральный законодатель (ст. 28 Федерального кон­ституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», ст. 1,6, 7 и др. Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации») предоставил субъектам Российской Федерации право са­мим определять способ замещения должности мирового судьи: либо пу­тем избрания их населением, либо путем назначения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. На практике все субъекты Российской Федерации пошли по пути назначе­ния мировых судей. Однако именно для мировых судей, как судебного ин­ститута, максимально приближенного к населению, наиболее целесо­образен принцип прямых выборов населением, проживающим на тер­ритории соответствующего судебного участка. Поэтому в федеральном законодательстве необходимо закрепить только этот способ для форми­рования корпуса мировых судей в сельских районах и малых городах.

В городах с населением более 100 тысяч, где отсутствуют ограничен­ные социумы — основа для успешной деятельности избираемых мировых судей, тем более в городах Москве и Санкт-Петербурге, необходимо со­хранить действующий порядок. Однако с поправкой, что назначение на должности мировых судей должны осуществлять представительные орга­ны внутригородского местного самоуправления — муниципальные собра­ния в Москве и муниципальные советы в Санкт-Петербурге.

2.2. Отказ от назначения судьей с так называемым испыта­тельным 3-годичным сроком. В действующем законодательстве (ч. 2 ст. 11 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Фе­дерации») содержится правило о том, что впервые назначаемые судьи федеральных судов, за исключением судей Конституционного, Верховно­го и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации, обязаны в те­чение 3 лет проходить своеобразный испытательный срок. По истечении этого срока судьи уже могут быть назначены на должности без ограниче­ния срока. Но могут быть и не назначены! Именно поэтому данное прави­ло в его практическом воплощении оказалось несовместимо с конститу­ционным принципом несменяемости судьи.

Как показывает практика, именно в течение этого срока, а не на ста­дии предварительного отбора, решается вопрос о пригодности «молодого судьи». Поэтому необходимо изъять из законодательства правило об «испытательном сроке». Тем более что предлагается законодательно закрепить систему мер, которые направлены на более тщательный отбор кандидатов в судьи.

2.3. Регламентация профессиональной карьеры судьи. Важной частью жизни судьи является, конечно же, реализация им судейской карьеры. К сожалению, регулирование карьерного роста носит, скорее, фрагментарный и во многом поверхностный характер, причем такое ре­гулирование опять-таки осуществлено в основном на подзаконном кор­поративном уровне.

Судьи являются носителями государственной власти и порядок про­хождения ими службы должен быть урегулирован законодательным актом, а именно — Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации». При этом должны быть четко сформулированы:

— условия и порядок квалификационной аттестации судей;

— периодичность и последствия положительной и отрицательной ат­тестации, прежде всего, возможность при получении следующего выс­шего квалификационного класса сохранять свою должность, но при этом получать повышенное денежное содержание (такой подход будет, поми­мо прочего, способствовать сохранению наиболее квалифицированных кадров в судах первой и второй инстанции);

— возможность и условия перехода судьи в другой суд, но того же уровня.

Что касается последнего, то перевод судьи без его согласия недо­пустим, поскольку нарушает конституционный принцип несменяемости. Вообще, необходимо иметь в виду, что лицо назначается на конкретную должность судьей конкретного суда. Поэтому произвольно, даже при на­личии согласия судьи на перевод или его желания о переходе, невозмож­но изменить состоявшееся назначение. Широко распространенная в су­дейских кругах точка зрения о том, что допустимо оформление перехода/ перевода судей с должности на должность путем издания приказа пред­седателя соответственно Верховного или Высшего Арбитражного судов Российской Федерации, не основана на предписаниях Конституции Рос­сийской Федерации и к тому же консервирует иерархическое сознание судьи, ощущение им себя как подневольного «судейского чиновника».

Поэтому любой переход или перевод судьи требует издания соответ­ствующего указа Президента Российской Федерации, постановления Со­вета Федерации Российской Федерации (для высших судей) или того ор- гана/населения, которые назначили/избрали судью субъекта Российской Федерации на должность. Однако при этом должен соблюдаться упро­щенный и ускоренный порядок принятия таких актов, то есть порядок, не требующий соблюдения тех же условий, которыми сопровождается на- значение/избрание судьи впервые.

Одновременно в случае принятия предложения о создании Дисципли­нарного суда (см. ниже), деятельность квалификационных коллегий судей будет сосредоточена именно на проблемах обеспечения должной квали­фикации судейского корпуса и, соответственно, карьерного роста судей. Деятельность коллегий тем самым получит новое логическое обоснова­ние, будет осуществлена деконцентрация властных полномочий в рас­сматриваемой сфере, что скажется положительно на существующей си­туации.

В случае принятия данного предложения участие представителей об­щественности в работе квалификационных коллегий приобретет иные формы. В частности, должно стать обязательным участие представи­телей научного юридического сообщества (не менее чем две трети со­става) в экзаменационных комиссиях по приему квалификационных эк­заменов у кандидатов на должности судей и экзаменационных комиссиях, принимающих собственно квалификационных экзамен (с целью приоб­ретения следующего класса). При этом отбор членов экзаменационных комиссий из научного юридического сообщества должен осуществлять­ся не квалификационными коллегиями, а самими научными и высшими учебными заведениями из юристов, имеющих ученую степень.

2.4. Постоянное обновление юридических и иных знаний, повы­шения квалификации. В условиях интенсивно развивающегося мате­риального и процессуального законодательства это является одной из главных причин снижения квалификации работающих судей, не успе­вающих при значительной нагрузке, следить за правовыми новеллами. Кроме того, «отвлечение» судьи от судебного «конвейера» было бы не менее важным и в психологическом плане, поскольку способствовало бы разрушению профессиональной деформации сознания.

Решение этой проблемы требует существенных материальных затрат. Однако они вполне обоснованны и окупятся в долгосрочном плане. Од­ним из возможных путей решения проблемы может стать освобождение Российской академии правосудия от функций высшего учебного заве­дения и ее перепрофилирование целиком на функцию повышения ква­лификации судей. В этом случае возможна законодательная регламен­тация основ организации и деятельности Российской академии право­судия.

Исходящее из недр Высшего Арбитражного Суда Российской Феде­рации предложение о создании еще одной академии правосудия, которая занималась бы только судьями арбитражных судов, представляется не обоснованными не только конституционными предписаниями, но и здра­вым смыслом. Кроме того, реализация такого предложения будет спо­собствовать углублению разрыва судейского корпуса на две не связан­ные и постоянно конфликтующие части.

2.5. Проблема ответственности судей. Обсуждение вопроса в целом представляется методологически неверным, поскольку проблема должна быть дифференцирована, во-первых, в зависимости от того, в какой именно сфере — профессиональной или иной — совершены пра­вонарушения или проступки; во-вторых, в зависимости от рода и вида правонарушений.

Что касается преступлений, то здесь необходимо исходить из обще­признанных в праве представлений и ряда решений, в частности, Консти­туционного Суда Российской Федерации, то есть судья, вина которого установлена вступившим в силу обвинительным приговором суда, без­условно, должен быть уволен от должности.

К числу наказуемых дисциплинарных проступков можно отнести только волокиту и неэтичное поведение в судебном процессе (ст. 4 — 6 Кодекса судейской этики, утв. VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г.), а также иные проступки в связи с осуществлением профессио­нальной деятельности (например, срыв без уважительных причин на­значенных заседаний суда, хамство и другие формы некорректного пове­дения и т. п.). Другие проступки, хотя и кажущиеся нарушениями дисцип­лины (например, отказ от выполнения поручения председателя суда или председательствующего судебного состава, коллегии), не должны высту­пать основанием для применения мер дисциплинарной ответственности, поскольку это будет посягательством на независимость судьи.

Недопустимым представляется принятие предложения о введении ответственности судьи в случае неоднократной отмены/изменения его решений вышестоящим судом. Подобное предложение непосредственно затрагивает сущность конституционного принципа независимости, по­скольку ставит судью в очевидную зависимость от вышестоящего суда, с одной стороны, и председателя суда — с другой; возрождает советский поход к организации правосудия, что представляется противоречащим Конституции Российской Федерации. Вообще, такое предложение непо­средственно вытекает из устаревшей модели организации судебной си­стемы, в которой суд второй-третьей инстанции выступает оценщиком решений суда первой инстанции.

Вместе с тем, имея в виду предусмотренные АПК Российской Федера­ции, ГПК Российской Федерации и УПК Российской Федерации конст­рукции надзорной инстанции^[301], можно было бы рассмотреть вопрос о том, что в случаях констатации ими существенных (то есть серьезных, грубых, фундаментальным образом влияющих на правосудность постановленного судебного решения) процессуальных нарушений, допущенных нижестоя­щими судами, председатель суда может поставить вопрос перед дисцип­линарным судом о наложении дисциплинарного взыскания.

Предлагается лишить квалификационные коллегии судей правом на­лагать дисциплинарные взыскания и предоставить это право председате­лю соответствующего суда. Но при этом он должен иметь право объяв­лять лишь предупреждение судье за названные выше проступки. Такое дисциплинарное взыскание, с одной стороны, не влечет серьезных юри­дических последствий, то есть не покушается на независимость судьи. С другой стороны, оно оказывает дисциплинирующее воздействие, по­скольку предоставляет руководителю суда возможность оперативно реа­гировать на поступающие на конкретного судью жалобы от граждан и со­трудников суда.

Если речь идет о нарушениях, не являющихся административными правонарушениями или преступлениями за пределами профессиональ­ной деятельности судьи, должен сохраниться общий правовой режим: судья должен выступать в таких случаях как обычный гражданин.

Если же судья совершил административное правонарушение, он, как это предусмотрено и сейчас, должен быть привлечен к административной ответственности в особом порядке. Речь, однако, идет об изменении са­мого порядка. Закон Российской Федерации «О статусе судей в Россий­ской Федерации» (ч. 4 ст. 16) предполагает рассмотрение любого вопро­са о привлечении судьи к административной ответственности судебной коллегией в составе трех судей судов различного уровня (в зависимости от уровня суда, в котором работает судья) по представлению Генераль­ного прокурора Российской Федерации. Такой порядок представляет­ся неоправданно сложным и порождает нежелание юрисдикционных органов даже пытаться применить меры административного наказания к судьям, в частности в случаях нарушения судьями правил дорожного дви­жения, эксплуатации транспортного средства, правил охоты или рыбной ловли и т. п. Поэтому было бы полезным допустить в случаях однократно­го грубого административного правонарушения или систематического не­правомерного поведения судьи «за пределами суда» право юрисдикци­онного органа (прежде всего, органа внутренних дел) самостоятельно ставить вопрос перед судом. Данное предложение не распространяется на случаи привлечения судьи к административной ответственности, свя­занной с ограничением свободы. В этом случае должен быть сохранен действующий порядок.

Если же речь идет о недостойном поведении судьи в семье, то в этом случае инициатором производства могут выступать лишь член семьи дан­ного судьи, который может обращаться в дисциплинарный суд.

Оговорим особо, существующий порядок привлечения судей к уго­ловной ответственности и к административной ответственности, связан­ной с ограничением свободы, является необходимой и достаточной с точ­ки зрения Конституции Российской Федерации и существующих в данной сфере международных стандартов, гарантией независимости судей. Его упрощение представляется необоснованным и опасным, поскольку не­избежно приведет к снижению степени защищенности судей от возмож­ного давления. Предлагаемые ниже изменения касаются лишь замены в этом механизме квалификационной коллегии судей на дисциплинарный суд, что в еще большей степени будут способствовать укреплению га­рантий независимости судей — фундамента любого современного госу­дарства.

2.6. Основания и порядок прекращения полномочий судьи. В на­стоящее время очевидно несовершенство порядка прекращения полно­мочий судьи по так называемым порочащим основаниям. Отсюда вытека­ют многочисленные попытки сформулировать те или иные предложения по изменению такого порядка. Однако при этом инициаторы предложе­ний часто забывают, что данный сегмент общественных отношений на­столько деликатен, что даже небольшой перекос в ту или другую сторону приводит либо к еще большему закрепощению судей (уничтожению их независимости) — при упрощении порядка, либо к их безответственно­сти — при излишнем усложнении порядка. Другими словами, здесь тре­буется особенно тщательный, так сказать, «ювелирный» баланс.

В этих целях целесообразным представляется реализация двух допол­няющих друг друга предложений, основной смысл которых — институцио­нальное разграничение вопросов о назначении судей и об их ответст­венности, то есть необходимо разграничить, с одной стороны, полномо­чия по предварительному отбору кандидатов в судьи и, с другой стороны, полномочия по прекращению судейского статуса.

Объединение двух названных полномочий в одних руках — квалифи­кационных коллегий судей, учитывая тесную взаимосвязь этих органов с руководством соответствующих судов, представляется весьма опасным, поскольку естественным образом ставит судей в зависимость от судей­ского «начальства». Достаточно эффективным институтом, проверенным в практике зарубежных стран и осененным положительной оценкой Ев­ропейского Суда по правам человека, является дисциплинарный суд. Яв­ляясь судом специализированным, дисциплинарный суд непосредственно подпадает под действие Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 1 ст. 6) и Конституции Российской Федерации. Это означает необходимость законодательного учреждения данного органа, четкого и ясного регулирования вопросов его формирования, организа­ции и порядка деятельности, обеспечение принципа независимости это­го суда. Судьями такого суда могут быть как действующие судьи, так и судьи, пребывающие в отставке. При этом все они должны обладать не­пререкаемым профессиональным и моральным авторитетом.

В порядке формирования дисциплинарного суда следовало бы соблю­сти принцип равного представительства всех трех подсистем судебной власти. Вероятно, предпочтительным было бы распространение на дис­циплинарный суд парламентского пути формирования кадрового состава. Однако, учитывая, специфику деятельности дисциплинарного суда, кан­дидатов на должности судей могли бы выдвигать непосредственно Вер­ховный, Высший Арбитражный и Конституционный суды Российской Федерации. Следовало бы также предоставить Президенту Российской Федерации не только предлагать Совету Федерации Федерального Со­брания Российской Федерации упомянутые кандидатуры, но и предлагать «свои» — по одному лицу для каждой квоты из числа наиболее автори­тетных судей, пребывающих в отставке.

Предполагая весьма существенную нагрузку для дисциплинарного суда, вероятно, следовало бы предусмотреть достаточно большое число вакансий — 21 (по 6 человек от судов + 3 человека собственно от Пре­зидента Российской Федерации).

После назначения на должности судей дисциплинарного суда, судьи, пребывающие в отставке, теряют этот статус, и становятся действующи­ми судьями.

Дисциплинарный суд должен решать вопросы по жалобам граждан, председателей судов, членов семьи судьи и представлениям Генерального прокурора Российской Федерации:

— о прекращении полномочий действующих судей, а также судей, пребывающих в отставке, по порочащим, в том числе основаниям, свя­занным с репутацией;

— о возбуждении уголовного дела в отношений судей;

— об избрании в отношении судьи в качестве меры пресечения заклю­чения под стражу;

— о проведении в отношении судьи оперативно-розыскных мероприя­тий;

— о привлечении судьи к административной ответственности, сопря­женной с ограничением свободы.

В случае необходимости постоянные присутствия дисциплинарного суда могут быть сформированы по окружному принципу (и в этом случае члены дисциплинарного суда должны назначаться верхней палатой рос­сийского парламента). Однако предпочтительней, было бы проведение выездных заседаний.

Особенно привлекательным является внедрение в сферу реализации дисциплинарной ответственности судей четких процессуальных пра­вил, создающих безусловные гарантии для всех участников соответству­ющего процесса.

Вопросы о прекращении полномочий мировых судей, в случае пере­хода на модель избрания их населением, было бы целесообразно пере­дать законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Аналогичным образом может быть решен вопрос о прекращении полномочий судей конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Напомним, что эти су­ды являются судами субъектов Российской Федерации и допустимо суб­сидиарное регулирование их статуса законами субъектами Российской Федерации.

Второе предложение заключается в учреждении института заявления о недоверии действующему судье. Речь идет о том, чтобы при условии введения режима транспарентности предоставить любому члену квали­фикационной коллегии судей, в первую очередь, тем, кто представляет общественность, право заявлять о недоверии действующему судье на ос­новании имеющихся в их распоряжении материалов (в том числе опубли­кованных в СМИ). Судья в таком случае вправе либо добровольно уйти в отставку с сохранением всех гарантий, полагающихся судье в отставке, либо потребовать внутреннего расследования.

Если судья не согласен с выдвинутыми обвинениями, заявление о не­доверии со всеми материалами направляется в дисциплинарный суд. При дисциплинарном суде должна быть сформирована служба внутреннего контроля, которая по поступлении такого обращения начинает процеду­ру внутреннего расследования. Период расследования следовало бы ограничить разумными сроками.

В ходе внутреннего расследования работники службы вправе истре­бовать у соответствующего судьи объяснения, изучить рассмотренные им дела и решения по ним; в случае необходимости истребовать объяснения у иных судей и сотрудников аппарата суда. По окончании внутреннего расследования материалы представляются в дисциплинарный суд, кото­рый рассматривает дело (естественно, с соблюдением должной правовой процедуры). В случае подтверждения сведений, лежащих в основании заявления о недоверии, дисциплинарный суд вправе принять решение о прекращении полномочий судьи. В случае неподтверждения обвине­ний дисциплинарный суд уведомляет об этом орган, избравший члена квалификационной коллегии, выразившего недоверие. В этом случае ав­томатически происходит отзыв члена квалификационной коллегии.

Рассмотрению дела в любом случае предшествует внутреннее рассле­дование. С момента его окончания в автоматическом режиме начинается собственно рассмотрение дела. Решение дисциплинарного суда является окончательным. В случае, если решение принято территориальными при­сутствиями дисциплинарного суда, оно может быть обжаловано в дис­циплинарный суд. Рассмотрение в этом случае проводится по правилам первой инстанции, без дополнительного внутреннего расследования.

2.7. Замещение должностей председателей и заместителей председателей федеральных судов. Эти руководители в настоящее время назначаются на должности в том же порядке, что и обычные судьи соответствующего суда (ст. 6.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации») на срок 6 лет, но не более двух раз под­ряд. При этом руководителями могут быть назначены как лица, уже име­ющие статус судьи (этого или иного суда), так и не являвшиеся до этого судьями. В настоящее время только Председатель, заместитель председа­теля и судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации избираются на свои должности судьями Конституционного Суда Россий­ской Федерации сроком на три года и могут быть переизбраны на следую­щий срок. Число сроков не ограничено (ст. 23 Федерального конституци­онного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Существующая система формирования института судебных руководи­телей, за исключением Конституционного Суда Российской Федерации, не отвечает современным представлениям о правовом государстве, по­скольку предоставляет законодательной и исполнительной ветвям власти полномочия, выходящие за рамки системы сдержек и противовесов и позволяющие оказывать весьма существенное влияние на судебную ветвь власти. Одновременно нынешний подход во многом способствует развитию и у руководителей федеральных судов «навыков чиновника», что препятствует формированию у судей состояния независимости.

В связи с этим предлагается:

— перейти на систему выборов председателей и заместителей пред­седателей федеральных судов судьями соответствующего суда;

— установить 4 — 5-летний срок полномочий таких руководителей с возможностью неоднократного избрания на руководящую должность, но не более двух сроков подряд (ограничение сроков должно распростра­няться и на руководителей Конституционного Суда Российской Федера­ции);

— исключить возможность избрания председателем, заместителем председателя суда лица, не проработавшего судьей в течение 5 лет.

При этом в Законе должны быть достаточно четко сформулированы положения об организации выборов, рейтинговом голосовании, и по­следствиях длительного, например в течение 14 дней, неизбрания пред­седателя суда или его заместителя (возможность включения механизма назначения председателя на период в 1 год).

Если не будет принят принцип выборности председателей судов, предлагается существенно сократить срок пребывания судьи в руково­дящей должности до 2—2,5 лет с возможным переназначением на тот же срок только еще один раз. При этом необходимо законодательно сокра­тить сроки процесса подбора кандидата на должность председателя суда, его назначения и четко определить допустимый срок временного испол­нения обязанностей, например не более 1 года.

3. Судьи в отставке

Перед принятием Закона Российской Федерации «О статусе судей в Рос­сийской Федерации» были недостаточно четко отработаны вопросы спе­цифического состояния, свойственного только статусу судей и военнослу­жащих. Речь идет о пребывании судьи в отставке. Суть этого состояния заключается не только и не столько в том, что лицо достигло пенсионного возраста (или состояния инвалидности) и претендует на получение пен­сии особого рода, сколько в том, что ушедший в отставку судья состоит как бы в резерве, то есть может быть в любой момент призван к исполне­нию своих обязанностей (ст. 7.1 Закона Российской Федерации «О ста­тусе судей в Российской Федерации»). Именно поэтому на судей, пребы­вающих в отставке, распространяются практически все гарантии консти­туционно-правового статуса судей.

О неудовлетворительном состоянии правового регулирования в дан­ной сфере (и, соответственно, о неустойчивости правового положения судей в отставке) свидетельствуют многочисленные разъяснения Верхов­ного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации (в общей сложности более 25 актов). Представляется, что необходимо исчерпывающее регулирование состояния отставки судей в тексте федерального закона.

Одновременно необходимо четко и ясно урегулировать порядок и размеры собственно пенсий судей, различного вида надбавок к ним и т. п. Столь же необходима ревизия ст. 19 и 20 Закона Российской Феде­рации «О статусе судей в Российской Федерации» как в части упорядоче­ния мер материального обеспечения и социальной защиты действующих судей и судей, пребывающих в отставке. Одновременно должен быть пе­ресмотрен Федеральный закон «О дополнительных гарантиях социаль­ной защиты судей и работников аппарата судов Российской Федерации». Основной смысл такого пересмотра должен состоять, так сказать, в моне­тизации всех льгот судьям, пребывающим в отставке, и в упорядочении (упрощении, а возможно, и в ликвидации) системы надбавок к пенсиям. С учетом того, что они могут привлекаться для отправления правосудия, сохранение льгот «в натуре» является фактором зависимости таких судей от председателей судов, в том числе вышестоящих, а также от представи­телей иных органов власти.

4. Органы судейского сообщества

Большинство предложений, касающихся изменения статуса органов су­дейского сообщества — квалификационных коллегий, уже были сформу­лированы выше. Поэтому остановимся на вопросе о допустимости мно­жественности форм судейского самоуправления.

В настоящий момент Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» ориентирован на существование одной, причем иерархически устроенной и огосударствленной формы су­дейского сообщества, хотя и в виде различных органов — съезды и кон­ференции судей, советы судей, квалификационные коллегии судей.

Вместе с тем в большинстве зарубежных стран судейское самоуправ­ление существует в различных формах. Судьи объединяются на основе разных критериев: так, действуют всевозможные судейские ассоциации — Европейская ассоциация судей за демократию и право, Американская ас­социация судей-женщин и т. п. Иными словами, судейское самоуправле­ние многовариантно, что в гораздо большей степени отвечает природе профессионального (корпоративного) самоуправления. Та часть органов судейского самоуправления, которым государство передало полностью или частично публичные или государственно-властные функции — отбор кандидатов в судьи, квалификационная аттестация судей и прочие, суще­ствует обычно в единственном числе, и только в этой части их деятель­ность может быть урегулирована законом.

Представляется, что невероятно высокая степень корпоративной свя­занности и зависимости, наблюдаемая в нашей стране, может быть пре­одолена с помощью признания возможности существования множест­венности форм судейского самоуправления и лишения их публично-вла­стных полномочий.

5. Общие выводы

5.1. Учитывая время принятия Закона Российской Федерации «О стату­се судей в Российской Федерации» (1992 г.) и наличие многочисленных изменений в нем, а также имея в виду, что предлагается внести значи­тельное число существенных изменений, целесообразна не просто раз­работка проекта Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации”», а принятие новой редакции этого акта. Такой подход позволит одновре­менно исключить множественность и противоречивость регулирования, поскольку предоставил бы возможность включить в качестве составной (логически и практически обоснованной) части закона нормативный мас­сив, посвященный регулированию деятельности квалификационных кол­легий в части осуществления процедуры отбора кандидатов на должности судей, организации и деятельности экзаменационных комиссий, регули­рованию реализации судьями своей профессиональной карьеры (аттеста­ция, присвоение квалификационных классов и т. п.), а также регулирова­нию деятельности дисциплинарного суда.

Одновременно, как уже говорилось, Федеральный закон «Об орга­нах судейского сообщества в Российской Федерации», будучи освобож­ден от материала, не относящегося к предмету его регулирования (в ча­сти регулирования организации и деятельности экзаменационных комис­сий, квалификационных коллегий), утрачивает свой смысл, в связи с чем предлагается отказаться от него, вернув соответствующие полномочия по регулированию самому судейскому сообществу.

5.2. Предлагаемые в настоящей Концепции меры институционального, образовательного и иного характера могут оказаться эффективными только при условии их системной реализации.

Следует иметь в виду, что главный смысл предложений — это воздей­ствие на мотивационную сферу судей. С одной стороны, они должны пе­рестать ощущать себя «чиновниками от правосудия», с другой — осо­знать огромную нравственную ответственность за качество своей про­фессиональной деятельности. Именно в этом состоит баланс ценностей, который необходимо найти в правовом регулировании статуса судей. В противном случае судьи (и потенциальные кандидаты в судьи) увидят в предполагаемом изменении правового регулирования судейского статуса либо стремление государства усилить репрессивный характер контроля за ними, что приведет к окончательной потере какой-либо судейской бес­пристрастности, либо, наоборот, подаваемый им сигнал к бесконтроль­ности и безответственности.

5.3. Одной из проблем, выходящих за рамки предмета правового регули­рования законодательства о статусе судей, является проблема четкого и ясного определения компетенции руководителей судов. Законодатель­ное решение этой проблемы не может быть простым, поскольку часть полномочий председателей и заместителей председателей судов имеют процессуальную природу, часть — организационную.

В связи с этим, должны быть разработана два пакета поправок. Пер­вый, должен охватить процессуальные аспекты деятельности руководи­телей суда. В частности, АПК Российской Федерации, ГПК Российской Федерации, УПК Российской Федерации, а также Федеральный консти­туционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (этот Закон содержит наряду с институциональной процессуальную часть) должны быть дополнены статьями, посвященными регулированию процедуре распределения дел между судьями методом случайной выбор­ки. В настоящий момент эта процедура в несколько упрощенном виде применяется на регулярной (но не законодательной основе) только в су­дах арбитражной юрисдикции. Реализация данного предложения позво­лит исключить произвольное и пристрастное назначение дел «гибким» и «жестким» судьям и т. п., высвободит судей в этой части от излишней опеки председателя.

Существует и альтернативный подход к решению вопроса о распреде­лении дел между судьями. Эта функция реализуется в полном объеме со­трудниками аппарата суда, работающими в так называемых службах су­дебных заседаний. В данном случае также применяется метод случайной выборки. Такой подход представляется более правильным, однако вряд ли приемлемым для менталитета российских судей.

Второй пакет поправок должен охватить институциональные или су- доустройственные законы. Основу для этих поправок могут составить нормы ст. 6.2 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Россий­ской Федерации», которыми определяются в первую очередь полномочия судьи организационного характера. Статья «Полномочия председателя суда, заместителя председателя суда» должна быть в первую очередь по­мещена в тексте Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», что позволит создать общий подход к данной проблеме, к тому же это позволит решить проблему должного уровня законодательного регулирования компетенции председателя и за­местителя председателя районного суда (ст. 21 и 28 названного Закона), на которого возложена функции координации деятельности мировых су­дей (ст. 8 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федера­ции»). Более детально полномочия организационного характера должны быть урегулированы соответственно в федеральных конституционных за­конах «О Конституционном Суде Российской Федерации» (где это уже сделано — ст. 24—27), «Об арбитражных судах Российской Федерации» (где это также уже сделано — ст. 20, 21, 32, 33, 33.9, 33.10, 42, 43), «О военных судах Российской Федерации» (где это также уже сделано — ст. 11, 12, 19, 20, 24, 25) и, наконец, в тексте до сих пор не существую­щего многострадального федерального конституционного закона «О су­дах общей юрисдикции в Российской Федерации», необходимость суще­ствования которого не вызывает сомнений.