Приложение № 7 Об организации прокуратуры в Российской Федерации

Говоря о проблемах судебной власти, необходимо затронуть еще одну, чрезвычайно сложную проблему — неконституционность существующей модели прокуратуры в Российской Федерации.

Современная модель прокуратуры, заложенная еще в 1922 г., и не претерпевшая в течение этого времени концептуальных изменений ни в коей мере не отвечает ни требованиям принципов демократического пра­вового государства, ни разделения властей, закрепленных соответствен­но в ст.

Вероятно, именно из этого и исходили создатели новой редакции Фе­дерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 18 октяб­ря 1995 г., практически сохранившие концепцию советской прокуратуры.

Вместе с тем анализ конституционного текста дает основания для кар­динальной реформы этого государственного института. Во-первых, про­возглашая Россию демократическим государством, признающим ценно­сти концепции правового государства, конституционный законодатель предопределяет сущность института прокуратуры, который может и дол­жен в таком государстве иметь только одну функцию — функцию поддер­жания государственного обвинения в судах, которая обеспечивается про­изводной функцией уголовного преследования.

Сохранение устаревшей концепции прокуратуры, наделенной, в част­ности, полномочиями по подаче гражданских исков, по принесению про­тестов на судебные решения по уголовным и гражданским делам, обеспе­чивающей прокуратуре роль не просто активного участника судебного процесса, своеобразного государственного надзирателя за судом, суще­ственным образом сдерживает судебную реформу, не только в ее судо- устройственном, но и процессуальном аспектах (обеспечивая жизнь ин­квизиционному процессу в российских судах).

Концепция судебной реформы^[295] (краткий вариант)

1. Общий анализ ситуации

1.1. Описание судебной системы

В настоящий момент судебная система Российской Федерации включает в себя три самостоятельные подсистемы: судов общей юрисдикции, судов арбитражной юрисдикции и конституционной.

Подсистему судов общей юрисдикции составляют: Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, областные, краевые суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов (далее — областные и приравненные к ним суды), районные суды и мировые судьи. Первые три вида судов отнесены к фе­деральным, последний — к субъектным судам. Мировые судьи являют­ся судьями I инстанции, районные суды выступают в качестве судов I и II (апелляционной инстанции), областные и приравненные к ним суды, а также Верховный Суд Российской Федерации — в качестве судов I, II (кассационной) и III (надзорной) инстанции. Подсистему судов общей юрисдикции дополняет относительно самостоятельная подсистема воен­ных судов, включающая гарнизонные и окружные суды (компетенция по­добна компетенции районных и областных судов) и Верховный Суд Рос­сийской Федерации (в качестве суда I, II (кассационной) и III (надзорной) инстанции).

Подсистему судов арбитражной юрисдикции составляют: арбитраж­ные суды субъектов Российской Федерации, арбитражные окружные суды и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Все три вида судов отнесены к федеральным. Субъектные суды отсутствуют. Арбит­ражный суд субъекта Российской Федерации выступает в качестве суда I и II (апелляционной) инстанции, арбитражный окружной суд — в качест­ве суда II (кассационной) инстанции, Высший Арбитражный Суд — в ка­честве суда I и III (надзорной) инстанции.

Конституционная юстиция представлена Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъек­тов Российской Федерации. В отличие от судов общей и арбитражной юрисдикции, процессуальных связей между Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъ­ектов Российской Федерации не существует, поскольку компетенция не имеет пересечений. Конституционные (уставные) суды существуют не во всех субъектах Российской Федерации, возможность их создания преду­смотрена конституциями 15 республик, уставами 17 краев, областей, го­рода федерального значения, автономной области и автономного округа.

Таким образом, судебная система Российской Федерации является централизованной (мировые судьи включены в единую системы судов об­щей юрисдикции, и как таковых судов субъектов в России нет), с элемен­тами внешней (выделение самостоятельных специализированных — ар­битражных и конституционных — судов) и внутренней (внутри одной под­системы — судов общей юрисдикции) специализации. Отдельный суд, за исключением мировых судей, арбитражных окружных судов и консти­туционных судов, сочетает в себе несколько процессуальных инстанций. Судебные округа, районы, участки совпадают в основном с администра­тивно-территориальным делением страны.

В настоящее время можно констатировать наличие нескольких основ­ных тенденций: с одной стороны, дальнейшее развитие специализации, выразившееся в (1) углублении различий в организации и функциониро­вании обособившихся в 1991 г. подсистем конституционной и арбитраж­ной юстиции и «материнской» подсистемы судов общей юрисдикции; (2) дальнейшее развитие внутренней специализации — оформление отно­сительной организационной автономии подсистемы военных судов внут­ри подсистемы судов общей юрисдикции, формирование специализиро­ванных судебных подразделений в общих и арбитражных судах; с другой стороны, (3) формирование новой тенденции — недопущении обособле­ния от общего суда новых видов специализированных судов^[296]. В качестве общей тенденции необходимо отметить ориентацию на европейскую ор­ганизационную судоустройственную модель, как в части устройства су­дебной системы в условиях федеративного государства по германской жестко централизованной модели (включение судов субъектов в единую в процессуальном отношении судебную систему), так в части, децентра­лизации по австрийской модели в части реализации полномочий судебно­го конституционного контроля.

1.2. Описание законодательной базы

Согласно требованию ч. 3 ст. 128 Конституции Российской Федерации полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов в Российской Федерации должны быть установлены федеральным консти­туционным законом.

Все суды в Российской Федерации действуют на основании Федераль­ного конституционного закона «О судебной системе Российской Федера­ции» (1996 г.). Однако этот Закон имеет рамочный характер, определяет, по сути, лишь структуру судебной системы, называя отдельные виды су­дов и перечисляя основные принципы организации и деятельности судеб­ной власти в стране. В развитие этого акта был принят Федеральный за­кон «О финансировании судов Российской Федерации» (1999 г.).

Детальный федеральный конституционный закон, регулирующий ор­ганизацию подсистемы судов общей юрисдикции, отсутствует. Проект соответствующего закона был внесен в Государственную Думу Феде­рального Собрания Российской Федерации в конце 1998 г., он был рас­смотрен Комитетом по законодательству и рекомендован (с замечаниями и дополнениями) к принятию в первом чтении. В настоящий момент со­храняет силу Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР» (1981 г., с из­менениями и дополнениями), хотя большинство его положений не дей­ствует в связи с принятием целого ряда актов. Правовой статус военных судов урегулирован Федеральным конституционным законом «О воен­ных судах в Российской Федерации» (1999 г.). Правовой статус мировых судей урегулирован Федеральным законом «О мировых судьях в Россий­ской Федерации» (1998 г.).

Порядок деятельности судов общей юрисдикции в части рассмотрения гражданских дел урегулирован Гражданским процессуальным кодексом РСФСР (1964 г.), уголовных дел — Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР (1960 г.). Оба акта претерпели многочисленные изменения. Проект нового ГПК разработан, но пока не внесен в качестве законода­тельной инициативы, проект УПК находится на рассмотрении Государст­венной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с 1994 г.

В отличие от остальных судов, порядок обеспечения деятельности су­дов общей юрисдикции урегулирован не основными судоустройственны- ми актами, а отдельным актом — Федеральным законом «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (1997 г.).

Правовой статус судов арбитражной юрисдикции урегулирован Феде­ральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Россий­ской Федерации» (1995 г.). Порядок деятельности этих судов урегули­рован Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (1995 г.). В настоящий момент готовится объемный «пакет» поправок к этому акту.

Правовой статус Конституционного Суда Российской Федерации уре­гулирован Федеральным конституционным законом «О Конституцион­ном Суде Российской Федерации» (1995 г.). Порядок деятельности этого Суда регулируется Регламентом Конституционного Суда, утверждаемым самим Судом (1995 г.). Правовой статус конституционных (уставных) су­дов субъектов Российской Федерации регулируется законами субъектов Российской Федерации и, как правило, регламентами этих судов.

Самостоятельную часть судоустройственного законодательства со­ставляет законодательство о статусе судей. Его основой является Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» (1992 г., с изменениями и дополнениями). Этим Законом устанавливают­ся основные гарантии конституционных принципов независимости, не­прикосновенности и несменяемости судей, определяется порядок назна­чения судей на должности, приостановления и прекращения их деятель­ности, материальные и социальные судейские гарантии. Действуют также федеральные законы «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» (1996 г., с изменениями и дополнениями) и «О государственной защите судей, долж­ностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (1995 г., с изменениями и дополнениями). Правовой статус судей Конституционно­го Суда Российской Федерации установлен также Федеральным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». На рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с 1998 г. находится проект федерального закона «Об органах судейского сообщества», который, по сути, станет продолжением Закона «О статусе судей в Российской Федерации».

По вопросам обеспечения статуса судей в Российской Федерации не­однократно принимались указы Президента Российской Федерации и по­становления Правительства Российской Федерации. Эти акты, как пра­вило, носят исполнительский по отношению к федеральным законам ха­рактер и чаще всего приняты в целях фактического обеспечения деятель­ности судов и судей.

Сфера судебной власти косвенным образом регулируется и другими актами, посвященными, например, вопросам правового статуса прокура­туры, уполномоченного по правам человека, организации следствия, ор­ганизации исполнения судебных решений и др.

Необходимо обратить внимание еще на один блок источников — нор­мы и общепризнанные принципы международного права. Применитель­но к рассматриваемой сфере значение имеют прежде всего нормы Всеоб­щей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, Основных принципов, касающихся независимости судебных органов, Эффективных процедур осуществления Основных принципов, касающихся независимости судебных органов, а также Евро­пейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европей­ской Хартии о статусе судей, резолюций и рекомендаций Комитета Мини­стров Совета Европы по вопросам облегчения доступа к эффективному и справедливому правосудию. В основе всех этих актов, а равно деятельно­сти международных судебных органов лежит признание ценностей (прин­ципов) естественного справедливого правосудия. Существование именно этого блока является внешним фактором, предопределяющим необхо­димость дальнейшего проведения судебной реформы, реструктуризации сложившейся судебной системы и изменения устоявшихся концепций су­дебного процесса.

1.3. Описание проблемы

1.3.1. Концептуальная основа судебной власти, в отличие от законода­тельной и исполнительной ветвей власти, сохранилась в неизменном ви­де с советских времен. Несмотря на принятие Конституции Российской Федерации, множества федеральных законов, судебная система Россий­ской Федерации по-прежнему строится на основе таких свойственных социалистическому пониманию сущности государства и права принци­пов, как демократический централизм (возможность тотального контро­ля за деятельностью любого судьи со стороны высшего суда), совпадение судебных районов и округов с административно-территориальным деле­нием (возможность нелегального влияния местной власти на суд, суще­ственно усиленная процедурой назначения судей на должности), сущест­вование в рамках одного суда нескольких судебных инстанций, существо­вание письменного процесса в суде второй и третьей инстанции. Переход от этих принципов к принципам естественного справедливого правосудия, свойственным современному демократическому правовому государству, обоснованный еще в Концепции судебной реформы (1991 г.), не состоял­ся. Существует несколько основных причин. К сожалению, судебная ре­форма началась в сложный период, ее успешному осуществлению пре­пятствовали политические и экономические кризисы, в условиях которых судебная реформа воспринималась как второстепенная. На первое место и в ходе конституционной реформы 1991 — 1993 гг. и в более поздний пе­риод времени выступали реформы в области преобразования советской модели законодательной и исполнительной властей. Кроме того, учиты­вая, что в советский период, суд не был востребован обществом в качест­ве защитника прав человека, не был сформирован и социальный заказ на преобразование судебной системы. Учреждение конституционной и ар­битражной юстиции, хотя оно и имеет принципиальное значение, преоб­разований в сфере общей юстиции не повлекло. Основное звено любой судебной системы — суд общей юрисдикции — по-прежнему оценивается общественным мнением как орган, осуществляющий уголовное пресле­дование и, следовательно, не имеющий особого значения для повседнев­ной жизни. Хотя в последнее время развитие рынка и институтов граж­данского общества способствует созданию условий для кардинальных изменений в сфере судоустройства и формированию системы, отвечаю­щей современным представлениям об организации и функционировании судебных систем.

Ситуацию осложняет несколько факторов. К числу обстоятельств внешнего характера необходимо отнести вступление России в Совет Ев­ропы и ратификацию Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В отличие от иных международных обязательств Рос­сийской Федерации, обязательства, взятые ею на себя в рамках Конвен­ции, обеспечиваются деятельностью Европейского Суда по правам чело­века, построенной как раз на идеях естественного правосудия. Механизмы воздействия на государство — участника Конвенции, нарушающей ее нормы, весьма эффективны и носят политический (от неформального дипломатического бойкота до исключения из членов Совета Европы) и экономический характер (взыскание ущерба в пользу потерпевшего, су­щественные штрафные санкции за неисполнение решения Суда). В каче­стве внутренних факторов необходимо отметить, в частности, отсутствие серьезных теоретических изысканий (включая отрицание существования самостоятельной отрасли права) и чрезвычайную консервативность су­дейского корпуса. Воспитанные в основном в советской юридической школе, судьи не принимают альтернативных вариантов развития судеб­ной системы, полагая, что любые серьезные преобразования могут по­влечь только разрушения, не осознавая, что в современном мире судеб­ные системы строятся на иных началах.

Продолжение (интенсификация) судебной реформы в России может иметь целью только утверждение самостоятельности и независимости судебной власти, ориентированной на общепризнанные социальные цен­ности:

— права и свободы человека и их реальное обеспечение;

— гражданское общество, дальнейшее развитие его институтов;

— правовое государство как «механизм» защиты прав и свобод чело­века;

— обеспечение функционирования гражданского общества.

Если, по образному выражению, «демократия — это процедура», то «правое государство и его неотъемлемый атрибут — судебная власть — это судебная процедура», в которой только и может реализовываться су­дебная власть.

Однако естественная предпосылка любой процедуры — формирова­ние соответствующей структуры, и потому дальнейшее реформирование судебной власти включает два основных компонента:

— судоустройство;

— судопроизводство.

Существующее положение дел, кроме того, не отвечает требованиям, предъявляемым к судебной власти Конституцией Российской Федера­ции.

Так, например, Конституция Российской Федерации гарантирует каж­дому право на судебную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46). Этот кон­ституционный принцип воспроизводит таким образом идеи универсаль­ности судебного контроля (возможности любого субъекта права обжа­ловать в суде любые акты и действия) и доступности правосудия. Первая часть принципа реализуется в федеральном законодательстве отчасти. Существуют процессуальные механизмы его реализации (Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федера­ции», Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», соответствующие нормы ГПК РСФСР и АПК Российской Федерации). Однако вопрос об обжаловании в суд законов субъектов Российской Федерации, не соот­ветствующих федеральному закону и в силу этого формально не соответ­ствующих Конституции Российской Федерации, но по сути ей соответ­ствующих (исключительный объект административной юстиции), до сих пор не решен, что превращает конституционную гарантию универсаль­ности судебной защиты, в декларацию.

Фактическая реализация второго аспекта этого принципа еще дальше от конституционной конструкции. Доступность правосудия имеет в свою очередь несколько аспектов. Первый заключается в достаточности числа судей и судов для конкретного государства. Второй — в удобной террито­риальной расположенности судов. Третий — в удобном времени работы судов. Четвертый — в наличии достаточного количества лиц, оказываю­щих юридическую помощь (одновременно закреплен как самостоятель­ный конституционный принцип — ст. 48). Пятый — в безвозмездности правосудия. И конечно, как общее условие — наличие доступного зако­нодательства. Даже поверхностный непрофессиональный анализ ситуа­ции свидетельствует о нарушении принципа доступности.

Еще один пример. Нормы ч. 1 ст. 123 Конституции Российской Фе­дерации гарантируют открытость разбирательств дел в судах. Принцип транспарентности судебной деятельности также традиционно реализует­ся в нескольких формах. Любой заинтересованный субъект права должен иметь возможность получить информацию о будущих судебных процес­сах (проблема транспарентности судебного календаря)... Не может суще­ствовать препятствий для присутствия в зале судебного разбирательства публики, кроме случаев, специально установленных законом. Любое ре­шение суда должно быть доступно для любого субъекта права (проблема депонирования судебных решений и создания национального банка су­дебных решений). Кроме того, реализация принципа транспарентности судебной деятельности предполагает формирование специальных правил, регулирующих деятельность СМИ в сфере осуществления правосудия (институты полного, ограниченного, анонимного судебного репортажа и т. п.), присутствия в залах судебных заседаний так называемых профес­сионально заинтересованных лиц (ученых, студентов, судебных медиков, психиатров и т. п.). Однако в законодательстве подобных институтов не существует. Правила, содержащиеся в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации», ГПК РСФСР, АПК Российской Федерации, УПК РСФСР (а равно и в проектах) лишь в малой степени отвечают общепринятому пониманию принципа транспа­рентности судебной деятельности.

К сожалению, такое положение дел характерно в плане реализации текущим законодательством подавляющего числа конституционных прин­ципов судебной власти, среди них таких фундаментальных как состяза­тельность судебного процесса.

1.3.2. Кроме отмеченных факторов, обстоятельством, предопределяю­щим необходимость развития судебной реформы, является фактическо­е состояние дел в судебной системе. Общеизвестным является тот факт, что все три ветви судебной власти перегружены. Сроки рассмотрения дел в судах стремятся к бесконечности. Одним из путей решения этой проб­лемы является простое увеличение числа судей и судов^[297]. Именно по это­му, наиболее удобному для судейского сообщества пути, развивается си­туация — фактически это было сделано в момент принятия Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» и подписания сход­ных по предмету указов об увеличении числа судей и работников судов. Однако с развитием гражданского общества, рыночных отношений ча­стотность обращения к суду будет все больше и больше возрастать (о чем свидетельствует устойчивая тенденция роста судебной нагрузки за по­следние 10 лет; причем, как показывает практика этого последнего деся­тилетия, потребность в увеличении числа судей и судов возникает в сред­нем раз в 3—4 года). Но ресурсы государства и собственно ресурсы роста судебной системы не безграничны. Бесконечно увеличиваясь, система проходит точку распада и становится неуправляемой. Иными словами, мы имеем дело с так называемым «институциональным структурным портфелем» судебной системы — нехваткой судов и судей, чрезвычайно негативно оцениваемым Европейским Судом по правам человека. С дру­гой стороны, без модификации (не упрощения!) судебного процесса эта задача тоже не может быть решена. Это означает, что при условии сохра­нения существующей судебной системы и современных правил судебного процесса («процессуальный структурный портфель») решить вопрос об удовлетворении потребностей в судебной защите, гарантированный нор­мами ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации, не представляется возможным.

2. Описание сценариев возможного развития

2.1. Сценарий «Судебная реформа»

или сценарий «Большие перемены»

Предпочтительным представляется существенным образом реформи­ровать судебную систему Российской Федерации и российский судебный процесс: осуществить переход на современные демократические принци­пы организации и деятельности судебной власти.

2.1.1. В качестве основных направлений следует назвать:

— Необходимость реализации положения Концепции судебной рефор­мы 1991 г. о структурном построении судебной системы по принципу несовпадения территориальных судебных образований с существую­щим административно-территориальным делением Российской Феде­рации (судебный участок — судебный район — судебный округ). Эта мера имеет отнюдь не организационно-технический характер, она представля­ет одну из существенных гарантий доступного и независимого правосудия (как известно, частично эта идея реализована в системе судов арбитраж­ной юрисдикции).

— Дальнейшее развитие идеи независимого и состязательного пра­восудия должны получить в сфере судопроизводства. Основным здесь следует считать принципиальное равенство сторон перед законом и судом любого субъекта спорного правоотношения — человека, общественно­го объединения, государства. Необходимо отрешиться от традиционных, ставших привычными представлений о приоритете публичного начала в праве и реализовать, наконец, концепцию ответственности государства (органов государственной власти), органов местного самоуправления пе­ред личностью. Для этого потребуется должным образом интерпрети­ровать понятие «административное судопроизводство» как осущест­вление судебной власти для удовлетворения притязаний гражданина к государству и организационное оформление судебных учреждений, рас­сматривающих такие дела, определение подсудности административных дел.

— Основанное на демократических принципах судопроизводство пред­полагает также расширение начал диспозитивности, свободного усмот­рения субъекта в сфере распоряжения его правами, реализации его ин­тересов в суде. Этот особенно важно для модернизации уголовного су­допроизводства, в котором по-прежнему царствует публичное начало, стесняющее права потерпевшего и препятствующее реализации идей восстановительного (примирительного) правосудия в противовес тради­ционному карательному правосудию.

— Идеи сокращения публичности, развития диспозитивности предпо­лагает решение проблемы дифференциации отдельных форм судопро­изводства, выбор которых в определенной мере должен зависеть от сто­рон. Необходимо реализовать концепции упрощенного («суммарного» или протокольного) производства по ряду категорий дел (число каковых представляется весьма большим) в различных видах судебного процесса, включая уголовный (процедуры типа plea bargaining). Опасения по по­воду возможности появления существенного числа судебных ошибок, в связи с введением этих форм судопроизводства, выглядят неубедитель­ными особенно в свете перспектив введения апелляционных начал в про­цессе.

— Введение апелляционных начал в российский судебный процесс предопределено, как уже выше отмечалось, существующими междуна­родными стандартами о праве на пересмотр (!) дела судами второй инстан­ции, нормами части третьей ст. 50 Конституции Российской Федерации и целым рядом решений Конституционного Суда Российской Федерации о признании положений ГПК, АПК и УПК, касающихся невозможности сторон (в широком смысле этого слова) участвовать в рассмотрении их дела судом второй и третьей инстанции, не соответствующими упомяну­тым нормам Конституции Российской Федерации, Международного пак­та о гражданских и политических правах.

— Принципиально важным является обеспечение полноценного функ­ционирования судебной власти, вытеснение квазиюстиции, представ­ленной в виде еще сохраняющихся судебных функций правоохранитель­ных органов, особенно прокуратурой, органами предварительного след­ствия и дознания. До сих пор именно прокуратура принимает решение об аресте, органы дознания и предварительного следствия прекращают дела по так называемым нереабилитирующим основаниям, признавая челове­ка виновным до суда и без суда в нарушение общепризнанных принципов правосудия (ст. 5 и 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод) и Конституции Российской Федерации (ст. 22, 46—47 и 49).

— Реформирование судейского сообщества. Это направление также предполагает пересмотр некоторых сложившихся стереотипов. Должны быть решены вопросы «доступа к судейской мантии», в том числе форми­рования независимых от органов судейского сообщества экзаменацион­ных комиссий и более рациональной процедуры назначения федеральных судей на должности; дифференциации дисциплинарной ответственности судей; обеспечение беспристрастности квалификационных коллегий в связи с претензиями к судьям. Необходимо также отказаться от уже тра­диционного решения вопросов судейского самоуправления в государст­венно-властной форме федерального закона, ограничив регулятивные функции государства в этом случае только рамками переданных органам судейского сообщества, в частности отбора кандидатов на судейские дол­жности. В остальном судейское сообщество в состоянии осуществлять регулирование вне опеки государства.

— И наконец, существенное значение будут иметь преобразования в сфере государственного управления судебной системой (ни в коей мере не правосудием, но формирования и реализации государственной поли­тики в сфере существования и дальнейшего развития суда как системо­образующего государственного института). К сожалению, неоднократно высказываемое предложение о формировании в Российской Федерации Высшего Совета судебной власти (возглавляемого Президентом стра­ны, включающего в свой состав руководителей трех судебных подсистем, Председателя Совета судей Российской Федерации, Министра юстиции, Генерального прокурора и некоторых других лиц). Этот орган как раз и мог бы осуществлять государственное управление судебной системой. Учреждение такого органа позволило бы решить еще несколько проблем: создание единообразной системы обеспечения судебной власти и органов судейского сообщества (Судебный департамент при ВССВ) и подготовки кандидатов на судейские должности, повышения квалификации работаю­щих судей и сотрудников аппаратов судов (Институт/Академия правосу­дия при ВССВ).

— Критерием эффективности правосудия выступает фактическая за­щита и восстановление нарушенных прав, свобод или охраняемых зако­ном интересов человека, общественного объединения, юридического ли­ца. Однако эта защита будет не полной в случае неисполнения или недо­статочно корректного и своевременного исполнения судебных решений. Эта проблема также должна быть решена в ходе судебной реформы.

2.1.2. Для реализации этих направлений должны быть осуществлены следующие мероприятия.

Законодательные мероприятия (формирование принципиально но­вой федеральной законодательной базы, призванной заменить суще­ствующие акты)и реализация на практике.

На первом этапе (2000—2001 гг.) формирование проектов федераль­ных конституционных законов:

— «О судебной системе в Российской Федерации» — Кодекса су­доустройства, включающего Общую часть (посвященную раскрытию принципов судебной власти, статусу Высшего совета судебной власти Российской Федерации и статусу судей, обеспечения деятельности су­дов, статусу Российской академии правосудия) и Особенные части (де­тально регулирующие организацию отдельных подсистем судебной вла­сти);

— «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» — проект носит вспомогательный характер и работа над ним, включая принятие, может быть завершена до лета 2000 г.;

— «О Высшем Совете судебной власти в Российской Федерации» — проект носит вспомогательный характер, работа над ним может быть за­вершена к концу 2000 г.;

— «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конститу­ционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”, в Федеральный конституционный закон “Об арбитражных судах в Рос­сийской Федерации”, в Федеральный конституционный закон “О воен­ных судах в Российской Федерации”» — проекты носят вспомогатель­ный характер, работа над ними может быть завершена к концу 2000 г.;

— приостановление работ над процессуальными актами и иными проектами, относящимися к сфере судоустройства и судопроизводства.

На этом первом этапе крайне необходимо фактическое создание и «запуск» Российской академии правосудия по новой модели (учреждение дополнительного специального образования при Высшем Совете судеб­ной власти Российской Федерации) в качестве основного центра законо­проектной деятельности.

На втором этапе (2001—2003 гг.):

— разработка на основе принятых в рамках первого этапа Федераль­ных конституционных законов процессуальных кодексов (они сущест­венно изменятся как по структуре — исключение разделов, посвященным принципам, и тем более по содержанию — новые процессуальные связи, новый статус участников процесса и т. п.), включая кодекс администра­тивного судопроизводства;

— фактическое учреждение и «запуск» Высшего Совета судебной власти Российской Федерации, переход под его эгиду Российской акаде­мии правосудия, Судебного департамента и соответствующих подразде­лений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Конститу­ционного Суда Российской Федерации;

— переход на новую систему обеспечения судов под эгидой Высшего Совета судебной власти Российской Федерации.

На третьем этапе (2003—2010 гг.) необходимы:

— введение новой системы в действие (см. приложение: Примерная программа практических мероприятий и прогноз возможных результа­тов),

— а также подготовка к процессам объединения арбитражной и об­щей юстиции и федерализации судебной системы (четвертый этап 2010—2020 гг.^[298]), включая разработку:

— нового федерального Кодекса судоустройства;

— единого федерального Кодекса судебного процесса (Общая часть регулирует вопросы статуса суда, участников процесса, общие вопросы доказательственного права, судебных расходов и штрафов, сроков и т.д., Особенные части — регулируют особенности производства в рамках рас­смотрения типов, видов и отдельных категорий дел);

— Модельного кодекса судоустройства субъекта Российской Федера­ции;

— Модельного кодекса судебного процесса субъекта Российской Фе­дерации.

На каждом из этапов необходимо проведение пропагандистских и учебных мероприятий, рассчитанных как на судей и работников судов, так и на «пользователей» — профессионально заинтересованных (ад­вокатов, прокуроров, представителей СМИ), основного пользователя (потенциальных истцов и ответчиков, потерпевших и обвиняемых), то есть создание системы «правового всеобуча». Ведущую роль здесь может играть ВССВ Российской Федерации.

2.2. Сценарий «Совершенствование существующих судебной системы

и судебного процесса» или сценарий «Малая модернизация»

Именно этот сценарий в настоящий момент является общепризнанным и получившим всемерную поддержку судейского корпуса. Концептуаль­ной основой проектов федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», УПК, ГПК и АПК, феде­рального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Фе­дерации» является, по сути, максимальное сохранение существующих подходов к вопросам организации и деятельности суда, статуса судей, консервация существующего положения дел, сопряженная с неболь­шими (как правило, абсолютно очевидными) изменениями и дополне­ниями.

Результатами дальнейшего развития такого сценария являются:

— Сохранение дихотомии «суд общей юрисдикции, рассматриваю­щий гражданские дела — суд, арбитражной юрисдикции, рассматрива­ющий гражданские дела». Сохранение тенденции на формирование двух различных видов судебного процесса в этой (все более различающихся), создающих условия неравной защиты имущественных прав.

— Сохранение существующей структуры взаимосвязей между под­системами: по-прежнему межсистемные связи будут осложнены отсут­ствием достаточно четких критериев разграничения родовой подсудности (советская терминология — подведомственность) между судами всех трех ветвей судебной власти.

— Сохранение сложной формы институциональности или сосущество­вания в рамках одного суда нескольких судебных инстанций. В районном суде — первой и апелляционной, в областном и приравненном к нему су­де, Верховном Суде Российской Федерации — первой, второй и надзор­ной, в арбитражном суде субъекта Российской Федерации — первой и апелляционной, в Высшем Арбитражном Суде — первой и надзорной.

— Сохранение сложных форм организации иерархии судебных инстан­ции (наличие смешанной видовой подсудности; советская терминология — подсудность). Внутри подсистемы судов общей юрисдикции это означает сохранение многоступенчатой системы обжалования: одна возможность в отношении решений, не вступивших в силу (кассация), неограниченное число возможностей — до 12 как минимум — в отношении решений, всту­пивших в силу (надзор). Внутри подсистемы судов арбитражной юрис­дикции также предполагается сохранение многоступенчатой системы об­жалования (до 4 раз).

— Сохранение определенной зависимости от местных властей, в силу сохранения принципа совпадения судебных районов (округов) с админи­стративно-территориальным делением страны и порядком согласования кандидатур на должности судей федеральных судов (кроме Верховного и Высшего Арбитражного) с соответствующими субъектами Российской Федерации.

— Сохранение корпоративной зависимости (порядок приостановле­ния и прекращения судейских полномочий, полномочия председателей судов, организация органов дисциплинарного типа — квалификационных коллегий, организация судейского самоуправления).

— Сохранение многовариантности организации управления судебной системой.

— Отсутствие государственной политики в сфере судебной власти (ни в коем случае не в части правосудия, но в части развития суда и в целом судебной системы как базисного государственного института).

2.3. Возможны смешанные сценарии. Их результаты в большей или меньшей степени дадут соответствие организации судебной власти принципам естественного правосудия

Приложение

Примерная программа практических мероприятий и прогноз возможных результатов

Примерная последовательность мероприятий:

I. Введение начал апелляционности путем раздвоения судебных кол­легий, составов, осуществляющих сегодня кассационный пересмотр дел. Выделение этих составов из «тел» областных и приравненных к ним су­дов, Верховного Суда Российской Федерации и расположение их «на местности» по принципу одна (один) апелляционная коллегия (состав) соответственно на 2—4 районных суда, 2—4 субъекта Российской Феде­рации. Укрупнение районных судов (исключение существования односо­ставных и двух-, трехсоставных судов) и концентрация их только на рас­смотрении дел по I инстанции.

II. Обособление судебных коллегий, присутствий, составов по адми­нистративным делам.

Ожидаемые результаты:

1. Удовлетворение конституционных требований об устности и непо­средственности судебного процесса, гарантированность реализации пра­ва на пересмотр судебного решения. Начало процесса отхода от принци­па совпадения судебных районов и округов и границ административно­территориальных делений.

2. Начало процесса становления административной юстиции.

Уточнение размеров апелляционных округов (по результатам 2—3 лет работы).

IV Организационное оформление «отрыва» апелляционных судов от «кассационных». Формирование на месте областного суда 2—4 апелля­ционных судов и одного кассационного.

V. Освобождение областных и приравненных к ним судов и Верховно­го Суда Российской Федерации от функций суда I инстанции, распределе­ние компетенции в этой области между мировыми судьями (суды малой инстанции) и районными судами (суды большой инстанции, в том числе формирование коллегий присяжных заседателей), формирование новой компетенции Верховного Суда Российской Федерации (концентрация на «тяжелых» административных делах типа обжалования актов и действий федеральных министерств и ведомств, ЦИК Российской Федерации, за­конов субъектов Российской Федерации на предмет их несоответствия федеральным законам).

VI. Законодательное оформление отказа от принципа согласования кандидатур судей федеральных судов с субъектами Российской Федера­ции.

Ожидаемые результаты:

1. Формирование новой судебной системы, представленной судами I инстанции (мировыми судьями и районными судами), судами второй ин­станции (апелляционными и кассационными^[299]) и Верховным Судом Рос­сийской Федерации (надзорные функции и «тяжелая» административная подсудность).

2. Формирование новой системы назначения федеральных судей на должность.

VIII. Освобождение Верховного Суда Российской Федерации от над­зорных полномочий и концентрация его на решении коллизий подсудно­сти, наряду с полномочиями по рассмотрению «тяжелых» административ­ных дел, и политическими полномочиями («импичмент» в отношении го­сударственных служащих категории «А», законодательная инициатива).

Ожидаемые результаты:

1. Отказ от концепции «судебного надзора» в советской трактовке.

2. Завершение институционализации новой судебной системы судов общей юрисдикции: приобретение ею новых сущности и облика.

3. Правоохранительные органы

3.1.1. Прокуратура. Описание ситуации. Реформа судебной власти не­возможна без реформы прокуратуры. Концепция советской прокуратуры сложилась в 1922 г. Прокуроры были наделены полномочиями по кон­тролю за деятельностью органов местной власти (исключая, разумеется, партийные органы), их должностных лиц, организаций и предприятий (так называемый общий надзор), впоследствии и судов, а также по под­держанию государственного обвинения в судах. Помимо этого, прокура­тура осуществляла предварительное следствие и одновременно надзор за следственными органами.

В условиях социалистической плановой экономики общему надзору прокуратуры придавалось большое значение. Отсутствие материальной заинтересованности у производителей компенсировали постоянной угро­зой прокурорского вмешательства. Прокуроров бросали на борьбу за со­хранность социалистической собственности и соблюдение трудовой дис­циплины, со сверхнормативными простоями железнодорожных вагонов, нерациональными перевозками грузов, нарушениями графиков движе­ния поездов и т. п.

Эффективность этих усилий, как правило, была ничтожной. В 80-е годы, например, прокуроры боролись с безбилетным провозом пассажи­ров. Вместе с контролерами-ревизорами железных дорог они вылавли­вали «зайцев» в поездах, вносили сотни протестов и представлений «об устранении причин и условий, способствующих нарушениям социалисти­ческой законности», привлекали к дисциплинарной, материальной и да­же уголовной ответственности проводников и бригадиров...

Двумя другими основными составляющими современной концепции общего надзора являются контроль за законностью правовых актов и на­рушениями прав и свобод граждан. Во всех правовых государствах юри­дическое или физическое лицо, права или законные интересы которого нарушены, обращается не к прокурору, а в суд. Разница здесь принципи­альная, поскольку суд принимает властное решение, тогда как прокурор вправе лишь предложить устранить допущенное нарушение, а в случае отказа обращается в тот же суд.

Иными словами, прокуратура имеет возможность практически не­ограниченно проверять предприятия и организации, министерства и ве­домства, что давало (и дает) прокурорам ощутимую власть, от которой никто не собирается добровольно отказываться, а также почти полное отсутствие какой-либо ответственности. Такое положение дел нельзя признать нормальным.

На основе Концепции судебной реформы 1991 г. Комитетом Верхов­ного Совета Российской Федерации по законодательству в январе 1992 г. был разработан законопроект. Основная его идея — сосредоточить уси­лия прокуратуры на осуществлении уголовного преследования. Одновре­менно Комитетом Верховного Совета Российской Федерации по вопро­сам законности, правопорядка и борьбы с преступностью был внесен альтернативный законопроект, подготовленный самой прокуратурой. По­следний 17 января 1992 г. был принят в качестве Закона «О прокуратуре Российской Федерации». За исключением нескольких косметических правок и изменения фразеологии в духе времени, закон фактически ре­конструировал советскую прокуратуру: несколько сужен надзор прокура­туры за судебной деятельностью, по-прежнему в нем отсутствуют разде­лы о защите прав граждан или о праве на опротестование незаконных действий и решений работников прокуратуры. Безусловно, что основной целью закона являлось сохранение власти прокуратуры и упрочение со­циальных и материальных благ для ее сотрудников.

После принятия в декабре 1993 г. новой Конституции Российской Фе­дерации вопрос о роли и месте прокуратуры в системе органов государст­венной власти вновь оказался открытым, поскольку в ч. 5 ст. 129 Консти­туции говорится, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным зако­ном. Осенью 1995 г. два проекта такого закона были внесены на рассмот­рение Государственной Думы — первый, подготовленный прокуратурой и второй, разработанный на основе Концепции судебной реформы депу­татом Б. Золотухиным. Вновь, как и их предшественники в 1992 г., пар­ламентарии предпочли советскую концепцию организации прокуратуры той, что принята во всех развитых странах мира. Кроме того, ряд норм Закона усугубил положение дел: сегодня прокуратура составляет само­стоятельную от других ветвей государственной власти независимая ветвь государственной власти вопреки конституционной конструкции и здраво­му смыслу.

3.1.2. Прокуратура. Описание проблемы. Изъяны концептуальной мо­дели, которая не дает ответы на эти, далеко не теоретические, вопросы очевидны. В странах с развитыми правовыми системами существуют два варианта построения прокуратуры. В одних (Соединенные Штаты Аме­рики, Великобритания, Германия) — прокуратура входит в систему ор­ганов исполнительной власти и подотчетна главе исполнительной вла­сти (соответственно президенту, премьер-министру, канцлеру). В других (Франция, Италия) — прокуратура является частью судебной системы. Нигде не существует такого положения, при котором прокуратура суще­ствует вне системы органов государственной власти и никому не подот­четна. Содержание же деятельности прокуратуры неизменно — осущест­вление уголовного преследования. Российский закон (ст. 1), перечисляя функции прокуратуры Российской Федерации, на первое место ставит осуществление надзора за исполнением законов федеральными мини­стерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органа­ми местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (как видим вновь пресловутый общий надзор).

Функция осуществления уголовного преследования, та ради которой и существует прокуратура во всем мире и которую никто, кроме прокуро­ра, выполнить не в состоянии (в этом, а вовсе не в многофункциональ­ности и заключается уникальность прокуратуры), находится на послед­нем месте. При этом, однако, прокуратура осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, для которых она, эта деятельность, является главной.

Теоретическая модель предопределила практическую деятельность органов прокуратуры. По-прежнему ее основные усилия сосредоточены на общем надзоре, бессмысленность которого в условиях рыночной эко­номики давно очевидна. Причем если в органах прокуратуры Советского Союза работало 34 тысячи сотрудников, то число прокуроров и следо­вателей прокуратуры Российской Федерации, население которой вдвое меньше населения бывшего СССР, приближается к 50 тысячам. Вся эта армия проводит бесчисленное количество проверок, вносит огромное чис­ло актов прокурорского реагирования (протесты, представления, поста­новления), эффективность которых весьма невелика.

В то же время главная функция прокуратуры — осуществление уго­ловного преследования — не обеспечена в полной мере кадровыми и ма­териальными ресурсами. Несмотря на положение ст. 123 Конституции Российской Федерации о том, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, прокуроры по-прежнему поддерживают государственное обвинение в судах менее чем по полови­не рассматриваемых уголовных дел. В гражданских процессах появление прокурора — редкое исключение. Нагрузка на следователей превышает все разумные нормы, а качество предварительного следствия и проку­рорского, надзора за ним не выдерживает критики. У прокуратуры, к со­жалению, не нашлось достойного ответа на качественные и количествен­ные изменения в преступности, происшедшие в 90-е годы.

3.1.3. Возможные сценарии развития. Исходя из изложенного очевид­но, что необходим концептуально новый подход к формированию и дея­тельности института прокуратуры в Российской Федерации. Возможны два основных сценария.

Сценарий «Преобразование или Прокуратура — Следственный ко­митет» предполагает концентрацию в институте прокуратуры функции уголовного преследования в форме:

1) передача в исключительную компетенцию прокуратуры функции предварительного расследования всех преступлений (передача всех соот­ветствующих подразделений других правоохранительных органов власти, всего «следственного корпуса»);

2) учреждение института допуска к осуществлению деятельности в ка­честве дознавателя (первая оперативная стадия предварительного рас­следования), осуществление иной оперативно-следственной деятельно­сти и наделение прокурора полномочием аннулирования этого допуска в отношении лиц, осуществляющих дознание и работающих в составе дру­гих правоохранительных органов, что позволит обеспечить подчинение этих лиц прокурору и, соответственно, следователю;

3) формирование в суде первой инстанции нового (но хорошо извест­ного мировой практике) института следственного судьи и передача ему полномочий по утверждению обвинительного акта и полномочий по рас­смотрению жалоб на действия дознавателей, следователей и прокуроров; отказ от существующего института обжалования решения, принятого по такой жалобе, поскольку следующей стадией процесса является рассмот­рение дела по существу, в ходе которого могут быть заявлены любые жа­лобы;

4) сохранение за прокурором полномочий по поддержанию государст­венного обвинения в суде и преобразование полномочия по опротестова­нию судебных решений, принятых по первой инстанции, в полномочие по его обжалованию на равных с другими участниками процесса условиях, исключение из компетенции прокурора полномочий по опротестованию решений в порядке надзора.

Учитывая предлагаемую концепцию построения прокуратуры, пред­ставляется необходимым непосредственное ее подчинение Президенту Российской Федерации, в качестве «силового ведомства».

С другой стороны, следует сохранить накопленный опыт осуществле­ния функции общего надзора и развить, заложенный в этот институт по­тенциал. В Российской Федерации учрежден, но практически не действует (причина — отсутствие реальных полномочий) Уполномоченный по пра­вам человека или омбудсман. В большинстве стран мира успешно функ­ционируют такие службы (во второй половине XX века этот институт за­воевал не только традиционно использующие его страны Скандинавии, но всю Европу и страны Латинской Америки и Африки). Правовая при­рода омбудсмана заключается в реализации функции государственной защиты нарушенных прав и свобод человека. Не случайно в Польше и не­которых других государствах институт носит название Государственного правозащитника. Как правило, к помощи омбудсмана обращаются после неудачных попыток защитить право собственными силами или в случае отсутствия финансовых возможностей воспользоваться услугами адвока­та. В России именно существование функции общего надзора позволяет неимущим и малоимущим получать гарантированную Конституцией ква­лифицированную помощь в сфере гражданского судебного процесса. Переориентация этой функции, осуществляющейся сегодня в какой-то степени «с обвинительным уклоном», представляется вполне возмож­ной. Уполномоченный по правам человека Российской Федерации, кото­рый до сих пор не может сформировать свои территориальные бюро, в том числе из-за нехватки кадров, получит не только реальные властные полномочия, но и некоторое количество квалифицированных специали-

стов. Российской Федерации в этом случае получает дополнительный ин­ститут, обеспечивающих выполнение задач правового государства.

Иные сценарии ориентированы на сохранение существующего поло­жения дел и, что представляется очень опасным на сохранение советских идеологических подходов.