Глава 2. Административно-территориальное деление, органы местной администрации

Испания является унитарным государством. В ст. 2 Конституции говорится о нерушимом единстве испанской нации, едином и неделимом отечестве всех испанцев. Несмотря на это, Конституция признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, в которых они проживают.

Территориальное устройство Испании определено в разд. VIII Конституции (в главах «Общие принципы», «О местной администрации», «Об автономных сообществах»). Особый характер территориального устройства такого государства проявляется в том, что:

— его территория состоит из единиц, обладающих высокой степенью автономии;

— в конституциях и иных нормативных правовых актах проведено разграничение полномочий и предметов ведения центральных органов власти и органов власти высших территориальных единиц (т.

— все высшие территориальные единицы могут иметь собственное законодательство;

— в высших территориальных единицах образуются законодательные и исполнительные органы.

Принципы территориального устройства Испании следующие.

Принцип автономии. Конституция предоставляет автономию сообществам, но только государству принадлежит суверенитет. Автономные сообщества имеют законодательные полномочия и пользуются политической автономией в рамках своих предметов ведения в пределах их территорий. Местная администрация вправе решать вопросы местного значения, но не имеет законодательных полномочий.

Принцип демократии. Органы законодательной власти формируются посредством демократических выборов на основе всеобщего, равного, свободного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Принцип финансовой автономии. Местные бюджеты должны располагать достаточными средствами для выполнения функций, возлагаемых законом на соответствующие органы самоуправления, и формируются в основном из местных налогов, а также из отчислений от налогов, устанавливаемых государством и автономными сообществами.

Принцип солидарности. Государство должно гарантировать эффективное осуществление принципа солидарности, установив справедливое экономическое равновесие между различными частями испанской территории и уделяя особое внимание островным территориям. Различия в статутах разных автономных сообществ не должны давать им экономические или социальные преимущества. В целях выравнивания экономического положения в разных регионах Испании и воплощения принципа солидарности был создан Компенсационный фонд, средства которого распределяются Генеральными кортесами между автономными сообществами и провинциями.

Принцип унитарного государства. Части унитарного государства являются административно-территориальными единицами и не имеют статуса государственного образования. В унитарном государстве есть единые для всей страны высшие органы государственной власти, общая правовая система.

Принцип единства. Испанцы имеют одинаковые права и обязанности на всей территории Испании. Никакие власти не могут принимать мер, которые прямо или косвенно препятствовали бы свободе передвижения и выбору места жительства лиц и свободе перемещения имущества по всей территории государства.

В Испании выделяют два вида автономии.

1. Административная автономия. Согласно Конституции обращаться с ходатайством о предоставлении такой автономии вправе все заинтересованные собрания представителей или соответствующие межостровные органы, а также 2/3 муниципалитетов, население которых составляет по меньшей мере большинство избирательного корпуса в каждой провинции либо на острове. Ходатайство об этом должно быть оформлено в течение шести месяцев после принятия первого решения по данному вопросу заинтересованными местными собраниями представителей. Затем учредительная ассамблея, состоящая из депутатов собраний представителей провинций, а также из депутатов и сенаторов, избранных в Генеральные кортесы от соответствующих провинций, разрабатывает проект статута автономного сообщества и вносит его в Генеральные кортесы. Проект статута проходит законодательную процедуру и принимается обеими палатами парламента в виде органического закона об автономии соответствующей области. Одобренный статут становится основным правовым актом автономной области и частью общеиспанского законодательства.

2. Национально-территориальная автономия. С инициативой учреждения национального образования выступают собрания представителей провинций и 3/4 части муниципальных советов. Затем инициативу должно поддержать на референдуме абсолютное большинство населения объединяющихся в национальное сообщество провинций. Далее депутаты и сенаторы Генеральных кортесов, избранные отданных провинций, образуют учредительную ассамблею, которая вырабатывает и одобряет статут автономии. Затем в специальной комиссии Конгресса депутатов происходят рассмотрение и доработка этого проекта, после чего проект статута выносится на всеобщий референдум в провинциях будущей автономии.

В ст. 152 Конституции устанавливается институциональная организация автономных сообществ:

1) органы законодательной власти представлены Законодательным собранием (исп. Asamblea Xegislativa), которое избирается всеобщим голосованием на основе пропорциональной системы представительства, гарантирующей также представительство различных районов территории (например, в Каталонии оно состоит из 135 депутатов);

2) органы исполнительной власти представлены:

— Исполнительным советом (или Правительственным советом) (исп. Consejo de gobiemo), который выполняет исполнительные и административные функции;

— Председателем автономного сообщества (исп. Presidente de la comunidad autonoma), который избирается Законодательным собранием из числа его членов и назначается Королем (например, в Каталонии на четыре года). Председатель руководит Исполнительным советом, является высшим должностным лицом в автономном сообществе и представителем государства в нем. Председатель и члены Правительственного совета несут политическую ответственность за свою деятельность перед Собранием;

3) органы судебной власти представлены:

— Верховным судом Испании (исп. Tribunal supremo de Espana). Согласно ч. 5 ст. 117 Конституции основой организации и деятельности судов в Испании является принцип единства судебной власти. В соответствии с данным принципом Верховный суд — орган, юрисдикция которого распространяется на всю территорию Испании, а определяющей выступает норма, содержащаяся в ч. 5 ст. 149 Конституции, о том, что отправление правосудия относится к исключительному ведению государства;

— Высшим судом (исп. Tribunal superior de justicia).

Органами законодательной власти автономных сообществ являются однопалатные парламенты (исп. parlamento), которые могут носить разные названия. Примеры:

— в Мурсии, Эстремадуре и Мадриде — собрания (исп. asamblea);

— в Арагоне, Валенсии, Кастилии-Ла-Манче, Кастилии-и-Леоне — кортесы (исп. cortes);

— в Астурии — Генеральное собрание (исп. Junta general);

— в Андалусии, Каталонии, Галисии, Риохе, Наварре, Стране Басков, на Балеарских островах, Канарских островах — парламенты.

Органами исполнительной власти автономных сообществ являются правительства (исп. gobierno). Примеры:

— в Андалусии, Астурии и Валенсии — советы (исп. consejo);

— в Арагоне, Кастилии-Ла-Манче, Кастилии-и-Леоне — собрания представителей (исп. diputacidn);

— в Галисии, Эстремадуре, Кастилии-Ла-Манче, Кастилии-и-Ле- оне — собрания (исп. junta);

— в Валенсии и Каталонии — женералитат (исп. generalitat).

Каждый орган исполнительной власти автономного сообщества состоит из председателя (исп. presidente) и советников (исп. consejero).

Каждое автономное сообщество имеет статут. Его проект и любые изменения, вносимые в него, утверждаются Генеральными кортесами. Статуты являются основным правовым актом сообщества, а государство признает и охраняет их как составную часть национального законодательства (ст. 147 Конституции). Например, Статут Каталонии, принятый в 1979 г., закрепил статус автономного сообщества Каталонии и признал ее официальным языком каталанский. В 2006 г. в Каталонии был принят новый Статут, по которому была существенно расширена финансовая самостоятельность данного автономного сообщества.

Некоторые статуты автономных сообществ (например, Статут Каталонии), предусматривают действие и других органов. Так, в Каталонии существуют Народный защитник (омбудсман), Консультативный совет и Счетный суд.

Согласно ст. 156 Конституции бюджет автономного сообщества формируется:

1) из налогов, полностью или частично передаваемых государством, надбавок на государственные налоги и других налогов государства в части, поступающей в бюджеты автономных сообществ;

2) собственных налогов, пошлин и специальных сборов;

3) переводов от Межтерриториального компенсационного фонда и из других поступлений из государственного бюджета;

4) прибыли от собственного имущества и доходов, поступающих от сделок, регулируемых частным правом;

5) прибыли от кредитных операций.

Автономные сообщества не могут взимать налоги с имущества, находящегося вне их территории, или налоги, препятствующие свободному обращению товаров и услуг.

Не допускается образование федерации автономных сообществ. Их статуты могут устанавливать условия, принципы и порядок заключения соглашений между автономными сообществами для осуществления ими совместной деятельности и оказания друг другу услуг, так же, как и порядок уведомления об этом Генеральных кортесов. Во всех остальных случаях соглашения о сотрудничестве между автономными сообществами заключаются с разрешения Генеральных кортесов (ст. 145 Конституции).

Вместе с тем в условиях длительного и постоянного противоборства тенденций унитаризации и децентрализации в вопросах политико-территориальной организации страны Испании приходится обеспечивать их трудный баланс в рамках унитарного «государства автономий». Поэтому особо важен вопрос разграничения предметов ведения между государством и автономными сообществами. В Конституции определена исключительная сфера ведения как автономных сообществ (ст. 148), так и государства (ст. 149).

По Конституции автономные сообщества наделены довольно широкими полномочиями. Согласно ее ст. 148 к ведению автономных сообществ могут относиться:

1) создание собственных органов самоуправления;

2) изменение границ муниципалитетов, находящихся на их территории, и в целом осуществление функций, связанных с деятельностью местных органов власти, относящихся к ведению органов государственного управления, передача которых разрешается законодательством о местном самоуправлении;

3) территориальное, городское и жилищное благоустройство;

4) общественные работы в интересах автономного сообщества на его территории;

5) контроль железных и шоссейных дорог, полностью проходящих по территории автономного сообщества, транспорта и проводной связи на территории автономного сообщества;

6) контроль гаваней, спортивных портов и аэродромов, вообще всех сооружений подобного рода, не связанных с коммерческой деятельностью;

7) земледелие и животноводство в соответствии с общим направлением экономического развития;

8) леса и лесное хозяйство;

9) деятельность по охране окружающей среды;

10) эксплуатация гидроресурсов и орошаемых земель, проектирование и строительство каналов, представляющих интерес для автономного сообщества, использование минеральных и термальных вод;

11) рыболовство во внутренних водах, промысел раковин и водное хозяйство, охота и речное рыболовство;

12) контроль местных ярмарок;

13) экономическое развитие автономного сообщества в соответствии с целями, определенными общенациональной экономической политикой;

14) контроль ремесел;

15) контроль работы музеев, библиотек и консерваторий, представляющих интерес для автономного сообщества;

16) охрана памятников, представляющих интерес для автономного сообщества;

17) развитие культуры, науки и преподавание языка автономного сообщества;

18) развитие и организация туризма на территории автономного сообщества;

19) развитие спорта и организация досуга;

20) социальное обеспечение;

21) здравоохранение и гигиена;

22) охрана и обеспечение сохранности зданий и сооружений;

23) координация и осуществление других функций, относящихся к функциям местной полиции, в порядке, установленном органическим законом.

По прошествии пяти лет и посредством изменения своих статутов автономные сообщества могут постепенно расширять собственные полномочия в пределах, установленных в ст. 149 Конституции (т.е. не затрагивая исключительную компетенцию государства). Вопросы, прямо не отнесенные Конституцией к ведению государства, могут быть переданы автономным сообществам в соответствии с их статутами.

Список вопросов, отнесенных к исключительному ведению государства, более обширен. В силу ст. 149 Конституции к исключительному ведению государства относятся:

1) регулирование основных условий, обеспечивающих равенство всех испанцев в осуществлении ими своих конституционных прав и выполнении своих конституционных обязанностей;

2) гражданство, миграция, положение иностранцев, право на убежище;

3) международные отношения;

4) оборона и Вооруженные силы;

5) отправление правосудия;

6) торговое, уголовное и исправительное право, процессуальное законодательство, за исключением особых случаев, вытекающих из своеобразия законодательств автономных сообществ;

7) трудовое законодательство без ущерба для его применения органами автономных сообществ;

8) гражданское право независимо от сохранения, обновления и усовершенствования автономными сообществами гражданского и специального законодательства. В любом случае подразумеваются правила, относящиеся к применению и обеспечению эффективности юридических норм и гражданско-правовых отношений; брачным отношениям; порядку составления и публичной регистрации актов; основам договорных обязательств; нормам, регламентирующим разрешение юридических споров и определение источников права; применению в этом последнем случае норм, закрепленных в законе или специальном законе;

9) законодательство об интеллектуальной и о промышленной собственности;

10) таможенный режим и таможенные тарифы, внешняя торговля;

11) денежная система — валюта, ее курс и конвертируемость; основы кредитной, банковской и страховой систем;

12) законодательство о системе мер и весов, установление точного времени;

13) основы и координация общего планирования экономической деятельности;

14) государственные финансы и государственный долг;

15) развитие и общая координация научно-технических исследований;

16) пограничный санитарный контроль, политика в сфере здравоохранения, законодательство о фармацевтических средствах;

17) основы законодательства и экономический режим системы социального страхования без ущерба для его осуществления службами автономных сообществ;

18) правовые основы государственной службы и статуса государственных служащих, обеспечивающие равенство всех обслуживаемых граждан; общая административная процедура с учетом особенностей, связанных с собственной организацией управления в автономных сообществах; законодательство о принудительной экспроприации, основы законодательства об административных контрактах и концессиях, а также общая система ответственности для государственной службы;

19) морское рыболовство, за исключением тех полномочий, которые в процессе организации этой отрасли будут переданы автономным сообществам;

20) торговый морской флот и приписка судов к портам, служба маяков морского побережья и морские сигналы, порты общегосударственного значения; аэропорты общегосударственного значения, контроль над воздушным пространством, воздушным транзитом и транспортом; метеорологическая служба и регистрация воздушных судов;

21) железные дороги и наземный транспорт, проходящие по территории более чем одного автономного сообщества; общий режим путей сообщения; автомобильное движение; почта и телекоммуникации; воздушный, подводный кабели и радиокоммуникации;

22) законодательство об организации и о предоставлении в пользование гидроресурсов, в случае если воды проходят по территории более чем одного автономного сообщества, а также разрешение на строительство электростанций, когда их использование затрагивает интересы более чем одного автономного сообщества или линии передачи энергии выходят за пределы его территории;

23) основы законодательства об охране окружающей среды без ущерба для полномочий автономных сообществ по осуществлению дополнительных охранительных мер; основы законодательства по использованию лесов, лесных угодий и пастбищ;

24) общественные работы, которые представляют общегосударственный интерес или проведение которых касается более чем одного автономного сообщества;

25) основы горнорудного производства, а также производства и использования энергии;

26) определение порядка производства, продажи, владения и использования оружия и взрывчатых веществ;

27) общий порядок функционирования печати, радио- и телевещания и в целом всех средств массовой информации, за исключением соответствующих полномочий по развитию и использованию автономными сообществами этих средств;

28) охрана памятников культуры, истории и искусства от вывоза за рубеж и от расхищения, музеи, библиотеки и архивы государственного значения, за исключением деятельности в этой области автономных сообществ;

29) охрана общественного порядка, независимо от возможности создания автономными сообществами полицейских служб, в порядке, установленном в соответствующих статутах и в рамках органического закона;

30) регулирование условий получения, выдачи и признания ученых степеней и профессиональных званий, а также установление основных норм для развития положений ст. 27 Конституции (право на образование) в целях обеспечения выполнения государственными органами своих обязанностей в этой области;

31) ведение государственной статистики;

32) разрешение на проведение референдумов.

Закрепляя эти полномочия за государством в целом, Конституция при их определении во многих случаях подчеркивает, что их выполнение не должно наносить ущерб самостоятельности автономных сообществ в соответствующих областях.

Кроме того, предметы ведения, специально не отнесенные Конституцией к ведению государства, могут быть переданы автономным сообществам согласно их статутам. К ведению государства относятся все предметы ведения, не включенные статутами в компетенцию автономных сообществ. В случае спора государственные нормы преобладают над нормами автономных сообществ по всем предметам, не относящимся к исключительному ведению последних. Государственное законодательство дополняет законодательство автономных сообществ. Независимо от полномочий, которыми могут обладать автономные сообщества, государство считает развитие культуры своим долгом и предметом особого внимания и содействует культурному обмену между автономными сообществами с их согласия.

При всей высокой децентрализации и автономности государство сохраняет за собой строгий и широкий контроль за деятельностью автономных сообществ. Конституция, в частности, предусматривает следующее:

1) статуты автономных сообществ рассматриваются и принимаются Генеральными кортесами;

2) государственные нормативные правовые акты преобладают над нормативными правовыми актами автономных сообществ по всем предметам ведения, не относящимся к исключительному ведению последних;

3) государство может принимать законы, устанавливающие необходимые принципы для согласования нормативных актов;

4) Правительство назначает представителя, который руководит органами государственного управления на территории автономного сообщества и при необходимости координирует их деятельность с деятельностью органов управления автономного сообщества;

5) контроль за деятельностью органов власти автономных сообществ осуществляется:

— Конституционным судом (в отношении конституционности принятых ими нормативных актов, имеющих силу закона);

— Правительством (по представлению Государственного совета — относительно осуществления полномочий, делегированных сообществу);

— органами административной юстиции (в отношении автономного управления и его регламентарных норм);

— Счетным судом (в том, что касается экономических и бюджетных вопросов) (ст. 153 Конституции);

6) при делегации какому-либо автономному сообществу Генеральными кортесами права на принятие законодательных актов по вопросам, входящим в сферу ведения государства, каждый раз определяется дополнительная система контроля со стороны парламента.

Если автономное сообщество не выполняет обязательств, возложенных на него Конституцией или другими законами, либо его действия наносят серьезный ущерб общегосударственным интересам Испании, Правительство предупреждает об этом председателя автономного сообщества. При отсутствии ответа с его стороны Правительство может с согласия абсолютного большинства Сената принять необходимые меры для выполнения автономным сообществом указанных обязательств в принудительном порядке или для защиты общегосударственных интересов. При осуществлении этих мер Правительство может давать соответствующие распоряжения любым органам автономных сообществ (ст. 155 Конституции).

Как говорилось выше, в состав автономных сообществ входят 50 провинций (исп. provincias), а также 2 автономных города (исп. ciudades autonomas) в Северной Африке — Сеута и Мелилья.

Руководство и управление провинцией осуществляются:

— органом законодательной власти провинций — Провинциальным собранием представителей (исп. Diputacion provincial);

— органом исполнительной власти — Управляющим советом (исп. Junta de gobierno), который состоит из председателя (исп. presidente) и советников (исп. consejero). Граничащие друг с другом провинции, имеющие общие исторические, культурные и экономические черты, а также островные территории и провинции, представляющие единую историческую область, могут получить право на самоуправление и образовать автономное сообщество.

Провинции делятся на комарки (исп. comarca). Это традиционное название регионального или локального района управления в некоторых автономных сообществах Испании (например, в составе Каталонии — 41 комарка, в составе Валенсии — 34 комарки, в составе Балеарских островов — 6 комарок).

Комарки, в свою очередь, делятся на муниципалитеты. Руководство и управление муниципалитетом осуществляются:

— органом законодательной власти муниципалитета — Городским советом (исп. Ayuntamiento), в который проводятся выборы на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права;

— органом исполнительной власти — Местным управляющим советом (исп. Junta de gobierno local), который состоит из мэра (исп. alcalde) и советников. Мэр избирается советниками или непосредственно населением муниципалитета.

В ст. 3 Конституции Испании говорится об официальном языке. В силу этой статьи официальный государственный язык — кастильский (т.е. один из диалектов испанского языка). Остальные языки Испании также являются официальными в соответствующих автономных сообществах согласно их статутам:

Официальные символы автономных сообществ и автономных городов — их флаги и гербы. Многие из них существуют уже в течение нескольких веков, а некоторые появились только в XX в. Но все они утверждены в качестве официальных символов соответствующих регионов только в конце 70-х — начале 90-х гг. XX в. Это связано с тем, что только после смерти Франсиско Франко в 1975 г. стремление испанских административно-территориальных образований к автономии получило возможность реализоваться. Также выражались стремления в создании, а затем в официальном

принятии символов автономных сообществ — флагов и гербов:

Список праздников Испании включает три группы праздников:

1) государственные;

2) религиозные (католические);

3) региональные.

Согласно испанскому законодательству, каждое автономное сообщество имеет не более 14 официальных выходных дней в году. Из них не более девяти являются государственными праздниками, не менее двух — региональными.

Список праздничных дней по автономным сообществам Испании приведен в таблице ниже (курсивом выделены государственные праздники; в шапке цифрами обозначены названия провинций: 1 — Андалусия, 2 — Арагон, 3 — Астурия, 4 — Балеарские острова, 5 — Валенсия, 6 — Г алисия, 7 — Канарские острова, 8 — Кантабрия, 9 — Кастилия-Ла-Манча, 10 — Кастилия-и-Леон, 11 — Каталония, 12 — Мадрид, 13 — Мурсия, 14 — Наварра, 15 — Риоха, 16 — Страна Басков, 17 — Эстремадура, 18 — Сеута и Мелилья).

В государственном устройстве Испании де-факто и де-юре присутствуют все основные институты федеративного государства: разделение власти по вертикали и по горизонтали, значительная автономия автономных сообществ, обладающих собственными органами власти и другими институтами. Статья 145 Конституции запрещает создание федерации в Испании.

* Только в Мелилье. ** Только в Сеуте.