<<
>>

§ 3. Проблема иерархического построения общегосударственных и региональных (местных) нормативных правовых актов о труде в государствах - членах ЕАЭС

Наряду с трудовым кодексом одно из центральных мест в системе национальных источников трудового права государств - членов ЕАЭС занимают некодифицированные (обычные и комплексные) законы, а также НПА республиканских (центральных, федеральных) и региональных (местных, муниципальных) органов государственной власти, а также органов местного самоуправления.

Они призваны дополнять и детализировать нормы трудового права, закрепленные в Конституции, ТК.

Нередко в государствах принимаются и комплексные НПА, регулирующие отношения, входящие в межотраслевые (комплексные) правовые институты, то есть нормы различной отраслевой принадлежности (например, законы о занятости населения, об охране труда).

Вначале кратко перечислим наиболее значимые национальные законы (в отношении РФ - федеральные), регулирующие трудовые и иные (непосредственно, тесно) связанные с ними отношения, которые были приняты в государствах - членах ЕАЭС: в Армении:

Закон от 05.12.2000 № ЗР-135 «О профессиональных союзах»[411];

Закон от 06.01.2001 № ЗР-200 «О праздниках и памятных днях Республики

Армения»[412];

Закон от 10.10.2001 № ЗР-226 «Об оплате труда»[413];

Закон от 28.12.2013 № ЗР-157 «Об оплате труда лиц, занимающих государственные должности»[414];

Закон от 28.12.2013 № ЗР-152 «О занятости»[415]; в Беларуси:

Закон от 22.04.1992 № 1605-XII «О профессиональных союзах»[416];

Закон от 17.07.2002 № 124-З «Об установлении и порядке повышения минимальной заработной платы»[417];

Закон от 15.06.2006 № 125-З «О занятости населения Республики Беларусь»[418];

Закон от 23.06.2008 № 356-З «Об охране труда»[419];

Закон от 30.12.2010 № 225-З «О внешней трудовой миграции»[420]; в Казахстане:

Закон от 13.12.2001 № 267-II «О праздниках в Республике Казахстан»[421];

Закон от 27.06.2014 № 211-V «О профессиональных союзах»[422];

Закон от 19.05.2015 № 314-V «О минимальных социальных стандартах и их

гарантиях»[423];

Закон от 06.04.2016 № 482-V «О занятости населения»[424]; в Кыргызстане:

Закон от 28.06.1996 № 33 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, проживающих и работающих в условиях высокогорья и отдаленных труднодоступных

зонах»[425];

Закон от 16.10.1998 № 130 «О профессиональных союзах»[426];

Закон от 25.07.2003 № 154 «О социальном партнерстве в области трудовых отношений в Кыргызской Республике»[427];

Закон от 01.08.2003 № 167 «Об охране труда»[428];

Закон от 22.05.2004 № 66 «Об объединениях работодателей»[429];

Закон от 31.08.2004 № 164 «О коллективных договорах»[430];

Закон от 03.08.2015 № 214 «О содействии занятости населения»[431];

Кодекс Кыргызской Республики о детях от 31.05.2012[432]; в Российской Федерации:

Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»[433];

Закон РФ от 19.02.1993 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»[434];

Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»[435];

Федеральный закон от 01.05.1999 № 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии

w 440

по регулированию социально-трудовых отношений»[436];

Федеральный закон от 19.06.2000 № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты

труда»[437];

Федеральный закон от 27.11.2002 № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей»[438]; Федеральный закон от 28.12.2013 № 426-ФЗ «О специальной оценке условий

труда»[439].

Обратим внимание и на то, что в России трудовое законодательство отнесено к совместному ведению РФ и субъектов Федерации (п. «к» ч. 1 ст.72 Конституции РФ). За период независимости наряду с федеральными законами принималось также немало законов субъектов федерации. Приведем для иллюстрации некоторые примеры:

Закон г. Москвы от 12.03.2008 № 11 «Об охране труда в городе Москве»[440];

Закон г. Москвы от 01.10.2008 № 46 «О занятости населения в городе Москве»[441]; Закон Московской области от 31.03.1999 № 15/99-ОЗ «О социальном партнерстве в Московской области»[442];

Закон Санкт-Петербурга от 10.10.2011 № 577-114 «О социальном партнерстве в сфере труда в Санкт-Петербурге»[443] и др.

Среди национальных некодифицированных законов государств - членов ЕАЭС, регулирующих трудовые и непосредственно связанные с ними отношения, можно выделить два вида:

1) комплексные законы, содержащие наряду с нормами трудового права большой массив норм, относящихся к другим, смежным отраслям права (в основном к административному праву и праву социального обеспечения): законы о (содействии) занятости населения и об охране труда (специальной оценке условий труда);

2) обычные (обыкновенные) законы, в которых основной правовой массив составляют нормы трудового права. К этой группе можно отнести: законы, определяющие правовой статус профессиональных союзов, объединений работодателей, об оплате труда (в РФ - минимальном размере оплаты труда, в Беларуси - об установлении и порядке повышения минимальной заработной платы).

Некоторые авторы (к примеру, кыргызский ученый К. С. Раманкулов) среди законов выделяют конституционные законы, обладающие большей юридической силой чем иные законы (Закон КР от 08.12.1999 № 105 «О статусе судов Кыргызской Республики» и Закон КР от 20.03.2001 № 35 «О статусе судей Кыргызской Республики»)[444]. Хотя данные законы и содержат отдельные нормы трудового права, полагаем, что отнести их в полной мере к трудовому законодательству нет оснований, так как предмет их правового регулирования - правовой статус судов и судей как составных элементов судебной системы.

Представим в форме табл. 1 те институты (подинституты) трудового права и урегулировавшие их отдельные законы, принятые и действующие в государствах - членах ЕАЭС на общегосударственном уровне, чтобы выяснить, имеются ли пробелы в законодательном регулировании на национальном уровне тех или иных общественных отношений, входящих в предмет трудового права.

Таблица 1. Законы государств - членов ЕАЭС, принятые по отдельным институтам

(подинститутам) трудового права

Институты/ подынституты трудового права Армения Беларусь Казахстан Кыргызстан Россия
Правовой статус профсоюзов Закон от 05.12.2000 Закон от 22.04.1992 Закон от 27.06.2014 Закон от 16.10.1998 Федер. закон от 12.01.1996
Правовой статус

объединений

работодателей

нет нет нет Закон от 22.05.2004 Федер. закон от 27.11.2002
Занятость Закон от 28.12.2013 Закон от 15.06.2006 Закон от 06.04.2016 Закон от 03.08.2015 Закон от 19.04.1991
Заработная

плата

Законы от 10.10.2001 и от 28.12.2013 Закон от 17.07.2002 Закон от 19.05.2015 нет Федер. закон от 19.06.2000
Время отдыха (нерабочие праздничные дни) Закон от 06.01.2001 нет Закон от 13.12.2001 нет нет
Охрана труда нет Закон от 23.06.2008 нет Закон от 01.08.2003 Федер.
закон от 28.12.2013

Прежде чем перейти к анализу приведенной выше таблицы, сделаем одно важное замечание. Само по себе отсутствие законов по отдельным институтам трудового права еще не означает пробел в законодательном регулировании трудовых и непосредственно связанных с ними отношений, поскольку они могут быть достаточно полно регламентированы в ТК или ином НПА данного государства.

Итак, из сравнения трудового законодательства (в узком смысле слова), принятого в государствах - членах ЕАЭС, вытекают следующие выводы:

1) во всех пяти республиках достаточно полно урегулированы правовой статус профессиональных союзов и отношения в сфере занятости населения путем принятия отдельных законов.

Причины выбора формы отдельных законов (комплексных или обычных) и невключения соответствующих норм в ТК можно усмотреть как в исторических моментах (в КЗоТах 1970-х гг. таких глав не было, а с обретением независимости реальная потребность в урегулировании отношений занятости и деятельности профсоюзов остро возникла, что требовало оперативного законодательного решения, не дожидаясь разработки и принятия ТК), так и в том, что институт занятости является межотраслевым (комплексным), требующим «включения» в механизм правового регулирования не только норм трудового права, но и административного права (компетенция государственных органов содействия занятости, о политике и программах в сфере занятости), а также права социального обеспечения (пособия по безработице, материальная помощь безработным и т. д.). В перспективе отдельные главы и статьи, посвященные процедуре трудоустройства, а также правам, обязанностями и гарантиям профессиональных союзов, полагаем, все же должны найти закрепление во всех ТК государств - членов ЕАЭС (для обеспечения комплексности этих законодательных актов), а более детальное регулирование в развитие норм ТК целесообразно сохранить в отдельных законах;

2) только в двух (Россия и Кыргызстан) из пяти государств - членов ЕАЭС в отдельных законах урегулирован правовой статус объединений работодателей.

В данном вопросе в трудовом праве Армении, Беларуси и Казахстана усматривается пробел. Во всяком случае те единичные статьи, которые имеются в кодексах данных республик (ст. 27 ТК Армении, ст. 355 ТК Беларуси и ст. 152 ТК Казахстана) и нормы, рассредоточенные по другим статьям и главам ТК, не позволяют говорить о полном урегулировании правового статуса такого субъекта социального партнерства, как объединение работодателей (объединения нанимателей - в Беларуси, ассоциации работодателей - в Армении). В связи с этим представляется целесообразным принятие в будущем в Армении, Беларуси и Казахстане отдельных законов, регламентирующих правовой статус указанных субъектов отношений в сфере социального партнерства;

3) в отношении заработной платы те законы, которые приняты в Беларуси, Казахстане и России, нацелены на установление минимума размеров оплаты труда, и в перспективе, думается, их следует кодифицировать, делегировав право установления конкретного размера минимальной заработной платы правительствам (как это и происходит в Республике Беларусь). Это не потребует каждый раз принимать федеральный закон, вносящий изменения в Федеральный закон от 19.06.2000 либо в сам ТК РФ в части минимального размера оплаты труда, как это происходит постоянно в России. На наш взгляд, в условиях кодифицированного трудового законодательства отдельный закон «Об оплате труда» (в Армении их принято два: один - в отношении обычных работников, второй - в отношении лиц, занимающих государственные должности) в принципе не нужен. Если в отношении оплаты труда государственных (гражданских) служащих потребность в специальном законе или ином НПА, возможно, и имеется, то в отношении всех работников - нормы должны содержаться в ТК;

4) применительно к институту времени отдыха только в двух (Армения и Казахстан) из пяти государств - членов ЕАЭС приняты отдельные законы, определяющие государственные (национальные) праздники, праздничные дни, являющиеся нерабочими. В трех других республиках данный вопрос урегулирован иными источниками трудового права.

К примеру, в Беларуси ст. 147 уполномочивает Президента устанавливать государственные праздники и праздничные дни и объявлять их нерабочими. Соответственно был принят Указ Президента Республики Беларусь от 26.03.1998 № 157 «О государственных праздниках, праздничных днях и памятных датах в Республике Беларусь»[445], в п. 3 которого перечислены девять государственных праздников и праздничных дней, являющихся нерабочими. Другая модель - когда государственные праздники, праздничные дни закрепляются непосредственно в кодексе. Такой подход избран российским и кыргызским законодателями. Так, в ст. 112 ТК РФ закреплено 14 нерабочих праздничных дней, а в ст. 113 ТК Кыргызстана - 12 нерабочих праздничных дней. Подход, избранный российским и кыргызским законодателями, представляется наиболее оправданным, так как данный перечень нерабочих праздничных дней носит устойчивый характер, имеет прямое отношение к трудовым отношениям, связан с реализацией работниками права на отдых и поэтому должен напрямую регулироваться в ТК;

5) в отношении института охраны труда в трех из пяти государств - членов ЕАЭС (в Беларуси, Кыргызстане и России) подобные отдельные законы есть. Заметим, что ранее в России действовал Федеральный закон «Об основах охраны труда в Российской

Федерации» от 17.07.1999 № 181-ФЗ, который утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 30.06.2006 № 90-ФЗ, внесшего существенные изменения и дополнения в ТК РФ, в том числе в части института охраны труда. А уже в 2013 г. был принят отдельный Федеральный закон «О специальной оценке условий труда». Для сравнения: институт охраны труда урегулирован в ТК Казахстана в разделе 4 «Безопасность и охрана труда», включающем 12 весьма объемных статей, а в ТК Армении - в главе 23 «Безопасность и здоровье работников», состоящей из 21 статьи. Полагаем, что вариант, предусматривающий наряду с главой в ТК еще наличие отдельного закона «Об охране труда», избранный в Беларуси и Кыргызстане для закрепления комплексного, межотраслевого института охраны труда, более предпочтителен, поскольку позволяет защитить при помощи не только норм трудового, но и административного права и права социального обеспечения права и интересы как работников, так и иных граждан, привлекаемых на работу, к примеру, по гражданско-правовым договорам. Заметим, что в Кыргызстане на уровне профильного министерства в настоящее время инициируется перед Парламентом отмена Закона «Об охране труда», а в Беларуси наоборот обсуждается вопрос об исключении из ТК гл. 18 «Охрана труда», в связи с частичным дублированием в ней норм Закона «Об охране труда». Представляется, что оба из предлагаемых вариантов ошибочны (первый приведет к выпадению из сферы охраны труда граждан, работающих по гражданско-правовым договорам, второй - к дальнейшему «размыванию» ТК как кодифицированного закона прямого действия);

В заключение анализа законов как весьма значимых в государствах - членах ЕАЭС источников трудового права коснемся и такого вопроса, как специальные законы, определяющие трудоправовой статус отдельных категорий работников. В отношении государственных (гражданских) служащих в сравниваемых странах приняты отдельные законы: в России - Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[446], в Армении - Закон от 27.12.2001 «О гражданской службе»[447], в Беларуси - Закон от 14.06.2003 № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь»[448], в Казахстане - Закон от 23.11.2015 № 416-V «О государственной службе Республики Казахстан»[449], в Кыргызстане - Закон от 30.05.2016 № 75 «О государственной гражданской службе и муниципальной службе»[450].

Заметим, что отнесение вышеуказанных законов, определяющих правовой статус государственных (гражданских) служащих (их права, обязанности, гарантии, ответственность, особенности заключаемых с ними контрактов и др.), к трудовому законодательству нередко оспаривается учеными-административистами[451], хотя, на наш взгляд, нет никаких сомнений в том факте, что многие нормы данных законов, к примеру о порядке поступления на государственную (гражданскую) службу, содержании заключаемых с ними контрактов, оплате их труда, специальной дисциплинарной ответственности, имеют трудоправовую природу. В большинстве национальных законодательств государств - членов ЕАЭС (ч. 7 ст. 7 ТК Армении, ст. 5 ТК Беларуси, ст. 143 ТК Казахстана, ч. 7 ст. 11 ТК РФ) общие нормы трудового права к указанной категории работников применяются субсидиарно в случае, когда трудовые отношения с данной категорией работников не урегулированы в специальном законодательстве о государственной (гражданской) службе (только в ч. 5 ст. 6 ТК Кыргызстана данный вопрос урегулирован недостаточно четко). Но вышеуказанная особенность применения норм трудового права вовсе не исключает распространения сферы действия трудового права на данную категорию работников.

Наряду с законами значительный блок трудового законодательства (в широком смысле слова) составляют НПА, принимаемые президентами, правительствами и профильными министерствами государств - членов ЕАЭС.

Вначале укажем, какие виды НПА уполномочены принимать президенты и правительства в государствах - членах ЕАЭС (согласно конституциям и национальным законам о (нормативных) правовых актах):

в Армении: указы и распоряжения Президента Республики Армения; постановления Правительства Республики Армения (в том числе постановления, имеющие силу закона, - в порядке делегированного нормотворчества);

в Беларуси: декреты (временные и постоянные), указы (в том числе директивы, имеющие статус программных указов); постановления Совета Министров Республики Беларусь. Заметим, что распоряжения Президента Республики Беларусь носят, как правило, индивидуально-правовой характер;

в Казахстане: указы Президента Республики Казахстан (трех подвидов: указы, имеющие силу конституционного закона; указы, имеющие силу закона; иные нормативные правовые указы); нормативные правовые постановления Правительства Республики Казахстан;

в Кыргызстане: указы Президента Кыргызской Республики; постановления Правительства Кыргызской Республики;

в Российской Федерации: указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ.

В тех или иных государствах - членах ЕАЭС объем принимаемых НПА в сфере труда существенно разнится (к примеру, по количеству нормативных правовых актов Президента лидирует Республика Беларусь, в Казахстане наибольший массив НПА о труде принимается на уровне Правительства, а Армении - значимых правовых актов о труде на уровне Президента и Правительства не принималось). Не ставя целью привести всю многочисленную совокупность данных НПА, приведем некоторые примеры данных источников:

в Беларуси: временные декреты Президента Республики Беларусь: от 26.07.1999 № 29 «О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины»456, от 15.12.2014 № 5 «Об усилении требований к руководящим кадрам и работникам организаций»457; директива Президента Республики Беларусь: от 11.03.2004 № 1 (ред. от 12.10.2015) «О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины»458; указы Президента Республики Беларусь: от 15.07.1995 № 278 «О развитии социального партнерства в Республике Беларусь»459, от 10.05.2011 № 181 «О некоторых мерах по совершенствованию государственного регулирования в области оплаты труда»460; постановления Совета Министров Республики Беларусь: от [452] [453] [454] [455] [456]

02.08.1999 № 1180 «Об утверждении Примерной формы контракта нанимателя с работником»461 и др.;

в Казахстане: постановления Правительства Республики Казахстан: от 31.12.2015 № 1182 «Об утверждении Правил принятия нормативных правовых актов в области безопасности и охраны труда соответствующими уполномоченными органами»462; от 31.12.2015 № 1183 «Об утверждении Типового положения об условиях оплаты труда и премирования руководящих работников национальных компаний, акционерных обществ, контрольные пакеты акций которых принадлежат государству»463, от 31.12.2015 № 1193 «О системе оплаты труда гражданских служащих, работников организаций, содержащихся за счет средств государственного бюджета, работников казенных предприятий»464 и др.;

в Кыргызстане: указы Президента Кыргызской Республики: от 01.08.2000 № 196 «Об условиях оплаты труда государственных служащих» (с грифом «Для служебного пользования»)465, постановления Правительства Кыргызской Республики: от 06.04.2015 № 197 «Об условиях оплаты труда работников, не относящихся к категории государственных служащих и занятых в государственных учреждениях, включая учреждения, подведомственные государственным органам исполнительной власти»466; от

12.03.1999 № 145 «Об утверждении примерных форм трудового договора и записки от отпуске»467; от 24.07.2003 № 462 «Об утверждении формы трудовой книжки, формы вкладыша в трудовую книжку и Порядка ведения трудовых книжек»468;

в Российской Федерации: указы Президента РФ: от 25.07.2006 № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих»469, постановления Правительства РФ: от 02.04.2003 № 187 «О размерах возмещения расходов при переезде на работу в другую местность работникам, заключившим трудовой договор о работе в [457] [458] [459] [460] [461] [462] [463] [464] [465] федеральных государственных органах, работникам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и федеральных государственных учреждений[466], от 02.10.2002 № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам, заключившим трудовой договор о работе в федеральных государственных органах, работникам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, федеральных государственных учреждений»[467].

Примеры постановлений профильных министерств можно также приводить по каждому из государств - членов ЕАЭС. Ограничимся только общим замечанием о том, что соответствующие министерства труда и социальной защиты (здравоохранения, труда и социальных вопросов), действуя в рамках компетенции, предоставленной им Правительством, принимают постановления по вопросам занятости населения, оплате труда государственных (гражданских) служащих, работников бюджетных организаций и некоторые другие. К примеру, в Беларуси были приняты следующие постановления Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь: от 16.06.2014 № 40 «О трудовых книжках»[468]; от 27.12.1999 № 155 «Об утверждении Примерной формы трудового договора»[469]; от 05.04.2000 № 46 «Об утверждении Типовых правил внутреннего трудового распорядка»[470] и др.

Важное теоретико-прикладное значение имеет вопрос о соотношении законов, с одной стороны, НПА президентов и правительств, с другой стороны, по юридической силе, поскольку на практике между ними нередко возникают противоречия, которые до их устранения законодателем необходимо преодолевать (разрешать) правоприменителям.

В советской правовой доктрине был общепризнан тезис о высшей юридической силе законов в общей системе НПА[471]. Но с появлением в системе высших государственных органов должности президента и наделением его правотворческими функциями данный тезис в последние годы стал оспариваться некоторыми юристами (особенно в Беларуси).

Существенная гарантия обеспечения верховенства закона закреплена в ч.3 ст.90 Конституции Российской Федерации, согласно которой указы и распоряжения Президента России не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Другими словами, в России в случае обнаружения коллизии между федеральным законом и указом Президента приоритет должен отдаваться закону. Такой подход представляется единственно правильным в демократическом правовом государстве. Наделение же одного (пускай и высшего) должностного лица государства правом единолично принимать НПА, имеющие юридическую силу закона (конституционного закона) или даже выше закона, на практике может создавать условия для узурпации государственной власти этим лицом с установлением авторитарного политического режима, приводить к нарушению принципа разделения властей, нивелированию принципа верховенства закона, формальной зависимости парламента в своей законодательной деятельности от установок главы государства, его администрации и правительства.

На проблему «законозаменяющего» правотворчества Президента РФ обращала внимание Е.М. Савельева и предлагала установить для него четкие рамки, а в качестве условия введения в действие таких указов предусмотреть внесение соответствующего законопроекта в Государственную думу[472].

Еще большее принижение роли закона произошло в Казахстане к концу 1990-х гг. Р.Т. Окушева отмечала конституционную практику этой республики, когда президент и правительство наделялись по конституции правом издавать законы[473]. Если обратиться к действующему Закону Казахстана «О правовых актах» 2016 г., то из толкования ч. 2 ст. 10, выстраивающей иерархию НПА Казахстана, вытекают следующие выводы:

на второй «ступени» иерархии расположены конституционные законы Республики Казахстан и указы Президента Казахстана, имеющие силу конституционного закона;

кодексы Республики Казахстан (включая ТК) уступают по юридической силе указам Президента Казахстана, имеющим силу конституционного закона;

на четвертой «ступени» иерархии оказались консолидированные законы, законы Республики Казахстан, а также указы Президента Казахстана, имеющие силу закона; на шестой «ступени» расположены нормативные правовые указы Президента; на седьмой - нормативные правовые постановления Правительства;

на восьмой - нормативные правовые приказы министров Казахстана и иных руководителей центральных государственных органов[474].

Сформировавшаяся в Казахстане ситуация с множественностью законов и НПА, имеющих силу конституционного или обычного закона, дала основание для их классификации Р. Т. Окушевой на традиционные законы (законы, принятые Парламентом и законы, принятые на референдуме) и НПА, приравниваемые к законам, т. е. нетрадиционные законы (законы Президента, Правительства РК, указы Президента РК, имеющие силу закона), и вызвало проблему иерархии юридической силы данных актов[475].

Действительно, согласно ч.2 ст.45 Конституции Казахстана в случае,

предусмотренном подпунктом 4) статьи 53 Конституции («решает вопросы войны и мира»), Президент Республики издает законы, а в случае, предусмотренном пунктом 2 статьи 61 Конституции (в отношении проектов законов, объявленных Президентом срочными в случае их не рассмотрения Парламентов в течение месяца), - указы, имеющие силу законов Республики[476].

Как видим, Конституция Казахстана наделяет Президента правом принимать законы (но только по вопросу войны и мира) и указы, имеющие силу закона. Во втором случае компетенция Президента Казахстана не ограничена Основным Законом определенным кругом вопросов, т. е. подобный указ может регулировать трудовые и непосредственно связанные с ними отношения, хотя до настоящего времени подобных указов им не принималось. В марте 2017 г. депутаты обеих палат Парламента Казахстана приняли во втором чтении закон о внесении изменений в Конституцию, расширяющие полновочия Парламента и Правительства за счет Президента[477], но пока рано говорить об ограничении законодательных полномочий Президента Казахстана.

Не менее актуальным был и остается вопрос о соотношении между собой законов Беларуси, с одной стороны, декретов и указов Президента Республики Беларусь, с другой стороны, что вызвано недостаточной четкостью ч. 3 ст. 137 Конституции Республики Беларусь. Напомним содержание данной конституционной нормы: «В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом». Если вопрос о соотношении закона с постоянными декретами Президента (принятыми в порядке делегированного нормотворчества) в этой норме разрешен однозначно (закон имеет верховенство), то проблема соотношения по юридической силе законов, с одной стороны, и временных декретов или указов Президента, с другой стороны, является достаточно сложной и дискуссионной среди белорусских юристов.

На основе толкования Конституции Беларуси и иного законодательства можно выделить по меньшей мере три различных подхода по этой проблеме.

По мнению одних авторов, указы и декреты имеют верховенство перед законом482. Этот вывод основывается на нечеткости формулировки ч. 3 ст. 137 Конституции Беларуси и буквальном несистематическом толковании ч. 3 ст. 28 Закона от 21.02.1995 № 3602-XII «О Президенте Республики Беларусь»483. Этот же подход нашел отражение и в одном из постановлений Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь484, которое было обоснованно раскритиковано учеными, поскольку данный орган (к настоящему моменту уже упраздненный) вышел за пределы своей компетенции485.

Вторая точка зрения состоит в том, что законы, декреты и указы имеют равную юридическую силу (либо законы и декреты равны по юридической силе, а указы подзаконны)486. Этот вывод основывается на систематическом толковании ст. 85, 101, 137 Основного Закона Беларуси, согласно которому временные декреты уравниваются по юридической силе с законами, а указы имеют обязательную силу.

Суть третьего подхода состоит в том, что законы во всех случаях должны иметь верховенство, поскольку полномочия на издание всех декретов и указов предоставлены [478] [479] [480] [481] [482]

Президенту законом, а именно Основным Законом. Такой вывод может основываться на все той же ч. 3 ст. 137 Конституции и на легальных определениях понятий «закон» и «конституция» (в ст. 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

Существуют и другие подходы к проблеме соотношения законов и актов Президента, основанные на делении декретов и указов на виды[483].

Верно пишет Г. А. Василевич о том, что разногласия о верховенстве закона или декрета и указа могли бы разрешаться Конституционным Судом в рамках дела о конституционности указанных НПА[484]. В совместной монографии Г. А. Василевич и С. Г. Василевич следующим образом определяют соотношение законов и указов: одни из указов подзаконны; другие, издаваемые Президентом на основании Конституции - имеют одинаковую юридическую силу с законами[485]. Такой вывод можно сделать из Конституции, хотя как отмечают С. Ю. Головина и Н. Л. Лютов «в других постсоветских государствах ситуация, когда указ президента имеет не меньшую силу, чем трудовой кодекс просто немыслима»[486].

Неоднозначность толкования ч. 3 ст. 137 Конституции Беларуси на практике приводит к нарушениям прав граждан и юридических лиц, к разобщенности судебной практики. В связи с этим полагаем, что назрела необходимость официального толкования вышеуказанной нормы Конституционным Судом, а еще лучше - закрепление их иерархии в конституционном законе или в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». До этого момента коллизии между законами, декретами и указами должны, на наш взгляд, преодолеваться судами и иными правоприменительными органами на основе систематического толкования норм ст. 85, 101, 137 Основного Закона.

Итак, наиболее аргументированным представляется подход, основанный на систематическом толковании ст. 85, 101, 137 Конституции, согласно которому

рассматриваемые источники в Беларуси должны располагаться по следующей иерархии:

1) конституционные законы;

2) кодифицированные законы (в том числе ТК);

3) законы; временные декреты Президента, имеющие силу закона;

4) указы Президента (включая директивы), имеющие обязательную силу; постоянные декреты Президента, принятые в порядке делегированного законотворчества.

Таким образом, юридические коллизии, возникающие между законами и НПА Президента Беларуси, регулирующими трудовые и связанные с ними отношения, должны разрешаться с учетом их юридической силы на основании иерархического коллизионного правила, а при равной юридической силе (между законами и временными декретами) - на основании других коллизионных правил (см. подробнее § 2 гл. 6 данной работы).

Отрицательная черта современного трудового законодательства Беларуси - длительное действие и применение временных декретов Президента. Яркий тому пример - Декрет Президента Республики Беларусь от 26.07.1999 № 29 «О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины» (далее - Декрет № 29)[487], подписанный Президентом одновременно с ТК Беларуси и применяющийся уже более 17 лет. Данный Декрет продолжает действовать и после двух существенных реформ ТК Беларуси в результате принятия Законов от 20.07.2007 № 272-З и от 08.10.2014 № 131-З. Заметим, что существующие между Декретом № 29 и ТК Беларуси правовые коллизии (например, по периодичности выплаты заработной платы и срокам выплаты среднего заработка, сохраняемого за время трудового отпуска) пока не будут устранены нормотворческими органами должны разрешаться в пользу ТК Беларуси, на что автор данной работы в совместных с А. А. Войтиком научнопрактических комментариях к законодательству о контрактах неоднократно ориентировал белорусских правоприменителей[488]. В тех же работах нами обосновывалось дополнение ТК Беларуси статьей, закрепляющей понятие трудового контракта и ограничивающей случаи возможного заключения данного вида срочного трудового договора конкретным перечнем (с учетом ст. 59 ТК РФ).

Немало противоречий с ТК Беларуси содержит еще один декрет Президента Республики Беларусь от 15.12.2014 № 5 «Об усилении требований к руководящим кадрам и работникам организаций»[489]. Данные противоречия, к примеру, выражаются в том, что Декрет № 5 в четыре раза сократил срок предупреждения работника нанимателем об изменении существенных условий труда (вместо одного месяца согласно ст. 32 ТК Беларуси до одной недели по подп.3.2 п. 3), ввел новое основание отстранения работника от работы с оценочным понятием (подп. 3.4 п. 3), ввел новое дополнительное основание расторжения трудового договора по инициативе нанимателя (подп. 3.5 п. 3), увеличил с 20 % до 50 % размеры удержаний из зарплаты работников для возмещения материального ущерба по распоряжению нанимателя (подп. 3.6 п. 3). Эти нововведения можно оценить как проявление тенденции сверхгибкости индивидуального трудового права в Беларуси (см. подробнее § 1 гл. 6 работы).

Третий ставший уже историческим пример - декрет Президента Республики Беларусь от 07.12.2012 № 9 «О дополнительных мерах по развитию

деревообрабатывающей промышленности»[490], который отдельными своими нормами вошел в противоречие не только с ТК Беларуси, но даже с положениями Конституции Беларуси (ст. 41 и 60), с 1 июня 2016 г. признан утратившим силу Указом Президента Республики Беларусь от 27.05.2016 № 182. Характерно, что отмена Декрета № 9 произошла за несколько дней до открытия 105-й сессии Международной конференции труда в Женеве, где было запланировано обсуждение вопроса о несоблюдении Республикой Беларусь международных трудовых стандартов в области запрета принудительного труда.

Что касается Армении, Кыргызстана и России, то в указанных республиках особых проблем с коллизиями или конкуренцией законов с НПА Президента и Правительства нет. Иерархия НПА, выстроенная в данных государствах, строго ограничила президентов и правительства на вмешательство в законотворческую область парламентов.

Согласно ст. 10 Закона Республики Армения «О правовых актах» в целях законодательного обеспечения программы деятельности Правительства Армении Национальное собрание может уполномочить Правительство на принятие имеющих силу закона постановлений, которые действуют в течение срока, установленного Парламентом. Причем имеющие силу закона постановления Правительства не должны противоречить Конституции, законам Республики Армения. В той же статье предусмотрено, что имеющими силу закона постановлениями Правительства Армении для самого Правительства или иных государственных органов не могут устанавливаться новые права, не вытекающие из требований Конституции или законов, либо не могут изменяться права, обязанность или ответственность, установленные для государственных органов Конституцией или законами. Иные постановления Правительство Армении принимает только в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией и законами (ст.14 того же Закона). Что касается указов и распоряжений Президента Армении, то они не должны противоречить Конституции и законам, а также имеющим силу закона постановлениям Правительства Республики Армения, постановлениям Конституционного Суда, постановлениям Национального собрания, ратифицированным международным договорам (ч. 2 и 3 ст. 13 Закона Армении «О правовых актах»)[491].

В свою очередь в ст. 6 Закона «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» иерархия НПА по степени юридической силы выстроена настолько четко и однозначно, что не возникает особых вопросов, как должны разрешаться иерархические коллизии между кодексами, иными законами, указами Президента и постановления Правительства: 1) Конституция, закон, вносящий изменения и дополнения в Конституцию; 2) конституционный закон; 3) кодекс; 4) закон; 5) указ Президента; 6) постановление Жогорку Кенеша; 7) постановление Правительства... [492] Не случайно К. С. Раманкулов под системой НПА о труде Кыргызстана понимает совокупность иерархически взаимосвязанных НПА о труде КР, принимаемых компетентными нормотворческими органами на основе и в соответствии с Конституцией[493], а к подзаконным актам относит как акты Жогорку Кенеша (кроме законов), так и акты Президента, Правительства, министерств и ведомств[494]. Такой иерархической стройности не хватает законодательству Беларуси и Казахстана.

Компетенция правительств в государствах - членах ЕАЭС в области нормотворческой деятельности носит вторичный характер и нацелена на реализацию полномочий в области государственного управления экономикой и другими сферами жизни общества, в том числе рынком труда.

Согласно ст. 108 Конституции Беларуси Правительство издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. Данная конституционная норма детализируется в ст. 35 Закона от 23.07.2008 № 424-З «О Совете Министров Республики Беларусь», согласно которой Правительство на основании и во исполнение Конституции, законов, актов Президента принимает постановления[495].

В ст.115 Конституции РФ предусмотрены три важных правила, определяющие подзаконный характер постановлений Правительства РФ, согласно которым данный орган во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента наделен полномочиями по изданию постановлений и распоряжений, которые обязательны к исполнению в России, а в случае их противоречия вышеуказанным актам они могут быть отменены Президентом РФ. Схожие нормы относительно нормотворческой компетенции Правительства закреплены в ст. 69 Конституции Казахстана, в ч. 2 ст. 85 Конституции Армении и п. 1 и 2 ст. 90 Конституции Кыргызстана.

Итак, правительства во всех государствах - членах ЕАЭС наделены национальными конституциями правом принимать постановления (в России и Кыргызстане - также и распоряжения) на основании и во исполнение Конституции, законов и актов Президента.

Правда, нормотворческой практике это происходит не всегда. Приведем пример.

Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 28.02.2005 № 221 «О дополнительных мерах по обеспечению расчетов за мясную и молочную продукцию и внесении дополнений и изменений в некоторые постановления Правительства Республики Беларусь» предусмотрены некоторые «новаторские» способы нормализации расчетов за мясомолочную продукцию. Пунктом 3 данного Постановления внесены дополнения в постановления Правительства Республики Беларусь по вопросам контрактной системы найма. В последние было включено новое основание расторжения контрактов за необеспечение либо нарушение установленного законодательством порядка и сроков оплаты за поставленную мясо-молочную продукцию, выполненные работы, оказанные услуги, повлекшее отстранение работника от работы на срок более одного месяца[496].

Характерно, что никаких дополнений применительно к вышеуказанному основанию прекращения трудового договора в ТК Беларуси с 2005 г. по настоящее время внесено не было. Таким образом, постановление Совета Министров незаконно расширило перечень оснований прекращения трудовых контрактов как вида трудовых договоров, который должен определяться только Трудовым кодексом (ч. 1 ст. 35 ТК Беларуси). В качестве вывода здесь укажем на то, что определение перечня оснований увольнения работников - исключительная прерогатива законодательного органа и данный перечень не может расширяться постановлениями правительства.

К подзаконным НПА в некоторых государствах - членах ЕАЭС относятся нормативные постановления, принимаемые высшими судебными инстанциями (в частности, Пленумом Верховного Суда). Обратим внимание на повышение юридической силы Пленума Верховного Суда Республики Беларусь Законом Республики Беларусь от 15.07.2008 № 410-З[497], внесшим изменение в ст. 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Теперь они имеют более высокую юридическую силу по сравнению с постановлениями министерств и государственных комитетов, хотя уступают по юридической силе постановлениям Правительства (детальнее их значение, подходы других государств - членов ЕАЭС в определении юридической силы и места актов высших судебных инстанций в иерархии НПА рассмотрим в § 4 этой главы).

В каждом из государств - членов ЕАЭС созданы и функционируют профильные министерства, отвечающие за сферу труда, занятости и социальной защиты (обеспечения) населения. Причем исторически их названия нередко менялись, в настоящее время они имеют следующие наименования:

Министерство труда и социальных вопросов Республики Армения;

Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь;

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации;

Министерство труда и социального развития Кыргызской Республики;

Министерство здравоохранения и социального развития Республики Казахстан.

Компетенция вышеуказанных министерств определяется положениями, утвержденными, как правило, постановлениями правительств. Далее рассмотрим вопрос о том, как определяется нормотворческая компетенция данных министерств в государствах - членах ЕАЭС на примере Беларуси, России и Казахстана.

Роль Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь (далее - Минтруда и соцзащиты Беларуси) в сфере нормотворчества нельзя недооценивать. Данный орган обладает широкими полномочиями не только исполнительно-распорядительного, но и нормотворческого характера, определенными в подп. 6.18, 6.20, 6.29, 6.47, 6.52 и 6.53 п. 6 Положения о Минтруда и соцзащиты Беларуси, утвержденного постановлением Совета Министров от 31.10.2001 № 1589. В соответствии с п. 7 данного Положения Минтруда и соцзащиты для осуществления возложенных на него задач и функций предоставлено право: принимать НПА, технические НПА по вопросам труда, условий и охраны труда, содействия занятости, социальной защиты, демографической безопасности, альтернативной службы, и далее перечислены 17 конкретных групп НПА. Заметим, что этот перечень открытый. Данное министерство также вправе согласовывать проекты НПА и технических НПА по вопросам, входящим в компетенцию Минтруда и соцзащиты (подп. 7.2)[498]. Из приведенных выше норм следует, что Минтруда и соцзащиты обладает объемными нормотворческими полномочиями как по принятию собственных постановлений, так и по согласованию НПА других государственных органов, по участию в разработке Г енерального соглашения, а также по внесению предложений о ратификации конвенций МОТ и других международных договоров о труде, занятости и иным вопросам.

Компетенция Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации (далее - Минтруда и соцзащиты РФ) в сфере нормотворчества детально урегулирована в п. 5 Положения о Минтруда и соцзащиты РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 06.06.2012 № 610. Согласно подп. 5.2 п. 5 данного Положения Минтруда и соцзащиты РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает НПА по переченю, состоящему примерно из 200 позиций, причем этот перечень неисчерпывающий[499].

Теперь обратимся к Постановлению Правительства Республики Казахстан от 23.09.2014 № 1005 «О некоторых вопросах Министерства здравоохранения и социального развития Республики Казахстан»[500], утвердившему Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Республики Казахстан (далее - Минздрав и соцразвития РК). В структуру данного министерства входят три комитета, один из которых - Комитет по труду, социальной защите и миграции. В перечне из 140 функций, выполняемых Минздрав и соцразвития РК, имеются около 30 позиций (с 44 по 75), которые в той или иной степени связаны с утверждением, согласованием принятия тех или иных НПА в сфере труда (п. 17 Положения о Минздраве и соцразвития РК). Также как в Беларуси и России, данный перечень сформулирован также как неисчерпывающий.

Необходимо коснуться и такого значимого для Российской Федерации вопроса, как разграничение нормотворческой компетенции в сфере труда общефедеральных органов и субъектов федерации. Заметим, что эта проблема уже была в поле зрения ряда российских исследователей: Е. Ю. Забрамной[501], А. Л. Шведова[502], С. А. Лукиновой[503] и др.

Еще в 1994-1995 гг. после принятия Конституции РФ 1993 г., но задолго до принятия действующего ТК РФ 2001 г. в дискуссии о разграничении нормотворческой компетенции в сфере труда федеральных органов и субъектов РФ активно участвовали С. А. Иванов[504], Ю. П. Орловский[505], высказывая много конструктивных критических замечаний в адрес российского законодателя. С предложением об отнесении трудового законодательства к ведению Российской Федерации «с тем, чтобы не допускать разрыва между материальными и процессуальными нормами трудового права, а также устранить имеющееся противоречие конституционных положений» выступал В.И. Миронов[506], правда, они так и не были восприняты российским законодателем.

А. Л. Шведов не без основания отмечал, что «нормы, составляющие отраслевую модель разграничения полномочий, носят учредительно-компетенционный характер, входят в систему трудового права, примыкая к институту источников общей части отрасли, и объективированы в структуре трудового законодательства.. .»[507]

Хотя специальный федеральный закон применительно к разграничению полномочий между федеральными органами и субъектов РФ по правовому регулированию труда в России так и не был принят, что предлагала С. А. Лукинова, вместе с тем были частично

учтены практические предложения Е. Ю. Забрамной (с конкретной формулировкой новой статьи), высказанные ею еще в 1999 г.[508], о дополнении КЗоТ РФ новой ст. 4-1 с общими принципами разграничения совместного ведения и полномочий РФ и ее субъектов в сфере труда (в ТК РФ появилась ст. 6 со схожим названием и содержанием).

Согласимся с мнением Т.А. Затолокиной в том, что «региональное регулирование должно быть обусловлено объективной необходимостью учета в нормативно-правовом акте специфики субъекта федерации»[509].

В настоящее время в России действует Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[510], отдельная глава IV.1 которого посвящена общим принципам разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ. Согласно ч. 2 ст. 26.3 вышеуказанного Закона к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение около 80 вопросов, в числе которых прямо выделены: участие в урегулировании коллективных трудовых споров (п. 44); осуществление мероприятий в области охраны труда, предусмотренных трудовым законодательством (п. 44.1); осуществление уведомительной регистрации региональных соглашений, территориальных соглашений и коллективных договоров (п. 44.2); осуществление полномочий в области содействия занятости населения, предусмотренных Законом «О занятости населения в Российской Федерации» (п. 75). Как видим, данный перечень не настолько велик, чтобы говорить о значительных полномочиях субъектов РФ по самостоятельному решению многих вопросов в сфере труда на региональном уровне и их правовому урегулированию.

Основные нормы по вопросу разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов РФ в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений закреплены в ст. 6 ТК РФ.

Согласно ч. 1 данной статьи ТК РФ к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории России федеральных законов и иных НПА, устанавливающих: основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; основы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (в том числе направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности); гарантированный уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников); отношения по заключению, изменению и расторжению трудовых договоров; основы социального партнерства; отношения по разрешению трудовых споров; порядок осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных НПА, содержащих нормы трудового права; процедуру расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; вопросы проведения специальной оценки условий труда и государственной экспертизы условий труда; привлечение к материальной и дисциплинарной ответственности сторон трудового договора, порядок возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного ему при исполнении им трудовых обязанностей; систему государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда; специфику регулирования труда отдельных категорий работников.

Из доктринального толкования ч. 1 ст. 6 ТК РФ С. П. Маврин выдел два признака, по которым Федерация обладает исключительной нормотворческой компетенцией: а) фундаментальность проблемы, которая решается принятием закона или иного НПА; б) специфика предмета правового регулирования[511].

Из вышеуказанного перечня групп трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, относящихся к федеральному уровню трудового законодательства, им «закрывается» практически весь предмет отрасли трудового права, за исключением небольшой «ниши», остающейся для регионального нормотворчества. К примеру, поскольку на федеральном уровне регулируются лишь основы социального партнерства, то конкретные формы взаимодействия социальных партнеров, процедуры регистрации региональных соглашений, территориальных соглашений и коллективных договоров могут регулироваться и законами субъектов федерации, что видно на примере законов о социальном партнерстве Московской области, Санкт-Петербурга и др.).

В соответствии с ч. 2 ст. 6 ТК РФ органы государственной власти субъектов РФ принимают законы и иные НПА, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными НПА РФ, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта РФ. Данная норма, очевидно, является сдерживающей по отношению к принятию законов и иных НПА субъектами федерации, так как более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам (к примеру, установление размера минимальной заработной платы в субъекте федерации выше минимального размета оплаты труда, определенного на общефедеральном уровне) напрямую связан со средствами, которые находятся в его распоряжении.

Отчасти согласимся с мнением Т. А. Затолокиной о том, что «опережающее нормотворчество субъектов РФ зачастую способствует усилению запутанности и противоречивости системы источников трудового права»[512]. Хотя права и Е. Ю. Забрамная в том, что «анализ законов, иных нормативных правовых актов субъектов РФ в сфере трудовых отношений показывает определенный позитивный опыт в нормотворчестве ряда субъектов РФ, которому не уделяется, как представляется, должного внимания»[513]. От себя заметим, что изучение и обобщение такого опыта наиболее продуктивно в процессе кодификации федерального трудового законодательства (применительно к России).

Определенное «поле» для регионального нормотворчества в пробельных в общефедеральном законодательстве вопросах открывает ч. 3 ст. 6 ТК РФ, согласно которой органы государственной власти субъектов РФ по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными НПА РФ, могут принимать законы и иные НПА, содержащие нормы трудового права. В случае принятия федерального закона или иного НПА РФ по этим вопросам закон или иной НПА субъекта РФ приводится в соответствие с федеральным законом или иным НПА РФ.

Важное коллизионное правило, рассчитанное на разрешение противоречий между федеральным законодательством и НПА субъектов федерации, закреплено в ч. 4 ст. 6 ТК РФ: в случаях, если закон или иной НПА субъекта РФ, содержащий нормы трудового права, противоречит ТК или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный Кодексом или иными федеральными законами, применяется ТК или иной федеральный закон. Правда, в данной норме не решен вопрос о соотношении законов субъектов РФ с постановлениями Правительства РФ и иных федеральных подзаконных НПА. В связи с этим Е. И. Петровой предлагалось на основании системного толкования Конституции РФ, Федерального конституционного закона о Правительстве РФ, ТК РФ «закрепить соотношение постановлений Правительства РФ и законов субъектов РФ»[514]. Полагаем, что данное предложение заслуживает внимания российского законодателя, но решает только часть более общей проблемы соотношения иных федеральных подзаконных НПА с НПА субъектов РФ. Данная проблема могла бы быть комплексно решена путем принятия Федерального конституционного закона «О нормативных правовых актах» по примеру опыта других государств - членов ЕАЭС.

Наконец, отметим, что согласно ч. 5 ст. 6 ТК РФ полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, предусмотренные этим Кодексом, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов федерации постановлениями Правительства РФ в порядке, установленном федеральным законом.

Замыкает систему подзаконных НПА в государствах - членах ЕАЭС местный (муниципальный) уровень, на котором принимаются НПА местных исполнительных и распорядительных органов, органов местного самоуправления, которые также являются источниками регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[515] в ст. 7 предусматривает возможность принятия муниципальных правовых актов на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации; сферу их действия (подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования), то, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным НПА РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным НПА субъектов РФ. В качестве примера приведем распоряжение префектуры Восточного административного округа г. Москвы от 09.12.2016 №659-В-РП «Об утверждении Списка должностей государственной гражданской службы города Москвы по префектуре Восточного административного округа города Москвы»[516].

Не бесспорным представляется позиция Т. А. Затолокиной о том, что по своей правовой природе акты органов местного самоуправления, регулирующие трудовые отношения работников муниципальной подчиненности, являются проявлением социальной автономии работодателя, актами реализации его хозяйской власти, т. е. локальными нормативными актами[517]. Полагаем, автор здесь смешивает два различных вида нормативных источников, которые могут приниматься местными (муниципальными) органами исполнительной власти и самоуправления. Если такие органы принимают, к примеру, правила внутреннего трудового распорядка или иные акты, распространяющиеся на работников, занятых непосредственно в этих органах, то такие документы, безусловно, относятся к локальным нормативным актам, а вот если речь идет о регламентации трудовых отношений, к примеру, работников подведомственных предприятий и организаций (коммунальной формы собственности), то здесь они принимают НПА, имеющие не локальную, а местную сферу действия и публично-правовую природу.

Применительно к Беларуси полномочия исполнительного комитета, местной администрации (местных исполнительных и распорядительных органов) и Советов (органов местного самоуправления) по принятию в пределах своих полномочий решений определены в ст. 17, 41 и 45 Закона от 04.01.2010 № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»[518]. В настоящее время принимаемые местными органами власти НПА регулируют прежде всего отношения по обеспечению минимальных социальных стандартов на местном уровне, по охране труда, занятости и трудоустройству (определяют нормы общественных работ для безработных). Можно привести в качестве примеров ряд решении районных и городскых исполнительных комитетов[519] и др.

В Кыргызстане нормотворческая компетенция органов местного самоуправления основана на нормах Закона Кыргызской Республики от 15.07.2001 № 101 «О местном самоуправлении»[520]. К. С. Раманкулов обращает внимание на то, что НПА органов местного самоуправления в основном касаются отношений в сфере занятости и социальной защиты граждан и принимаются, как правило, «по согласованию с представительными органами работников»[521].

Схожими нормотворческими полномочиями наделены местные исполнительно - распорядительные органы и органы местного самоуправления Армении и Казахстана.

В заключение параграфа сформулируем ряд выводов:

• во всех пяти республиках достаточно полно в отдельных законах урегулированы правовой статус профессиональных союзов и отношения в сфере занятости населения; вместе с тем общие нормы о правовом статусе субъектов трудового права (включая и профсоюзы) должны найти свое отражение в ТК государств - членов ЕАЭС;

• только в двух (Россия и Кыргызстан) из пяти государств - членов ЕАЭС в отдельных законах урегулирован правовой статус объединений работодателей; соответственно в Армении, Беларуси и Казахстане в этом вопросе имеется пробел в национальном трудовом законодательстве, который требует устранения;

• в отношении заработной платы нормы, содержащиеся в законах Беларуси, Казахстана и России по вопросам установления минимума размеров оплаты труда, в перспективе следовало бы кодифицировать, делегировав в ТК право установления конкретного размера минимальной заработной платы правительствам;

• применительно к институту времени отдыха только в двух (Армения и Казахстан) из пяти государств - членов ЕАЭС есть отдельные законы, определяющие государственные (национальные) праздники, праздничные дни, являющиеся нерабочими;

• в отношении института охраны труда в трех из пяти государств - членов ЕАЭС (в Беларуси, Кыргызстане и России) приняты подобные отдельные законы; наличие помимо глав в ТК еще и специальных законов об охране труда следует оценить положительно, поскольку они содержат наряду с нормами трудового права и нормы административного права, а также обеспечивают охрану труда физических лиц, выполняющих работу по гражданско-правовым договорам;

• в большинстве государств - членов ЕАЭС указы Президента носят подзаконный характер (и лишь в редких случаях, как, например, в Казахстане, могут иметь силу закона);

• юридические коллизии, возникающие между законами и НПА Президента Республики Беларусь, регулирующими трудовые и непосредственно связанные с ними отношения, должны разрешаться с учетом их юридической силы на основании иерархического коллизионного правила, а при равной юридической силе (между законами и временными декретами) - на основании других коллизионных правил;

• правительства во всех государствах - членах ЕАЭС наделены правом принимать постановления (в России и Кыргызстане - также и распоряжения) на основании и во исполнение конституции, законов и актов президентов соответствующих государств;

• к подзаконному уровню системы национального трудового законодательства относятся также постановления (распоряжения) профильных министерств государств - членов ЕАЭС, местных (муниципальных) органов власти, органов местного самоуправления, дополняемые в РФ еще региональными НПА субъектов федерации.

С.74.

<< | >>
Источник: ТОМАШЕВСКИЙ Кирилл Леонидович. СИСТЕМЫ ИСТОЧНИКОВ ТРУДОВОГО ПРАВА ГОСУДАРСТВ - ЧЛЕНОВ ЕАЭС: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 3. Проблема иерархического построения общегосударственных и региональных (местных) нормативных правовых актов о труде в государствах - членах ЕАЭС:

  1. Теоретические и правовые аспекты регулирования федеральной и региональной избирательной системы
  2. § 4. Проблемы взаимодействия государства, экономического сектора, политических институтов и общественных объединений в обеспечении и защите социальных прав граждан Республики Казахстан. Вопросы социального партнерства
  3. § 1. Стадия возбуждения уголовного дела как элемент уголовнопроцессуального механизма противодействия преступлениям террористического характера: общие проблемы нормативно-правового регулирования и доктринального толкования
  4. СОДЕРЖАНИЕ
  5. ВВЕДЕНИЕ
  6. ГЛАВА 2 ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИСТОЧНИКОВ ТРУДОВОГО ПРАВА В ГОСУДАРСТВАХ- ЧЛЕНАХ ЕАЭС
  7. § 3. Проблема иерархического построения общегосударственных и региональных (местных) нормативных правовых актов о труде в государствах - членах ЕАЭС
  8. § 4 Акты высших судебных органов как источники трудового права и проблема судебного правотворчества
  9. § 5. Коллективные договоры и соглашения как социально-партнерские источники трудового права
  10. 2.1. Проблема правового регулирования и уголовно-правовой оценки эвтаназии в отдельных государствах Европы и Азии
  11. ГЛАВА II. МЕТОДИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  12. 3.2. Проблеми та перспективи розвитку нормативно-правового забезпечення, в контексті надання адміністративних послуг через електронні онлайн-сервіси
  13. §3.2. Правовое регулирование акцизов в ЕС и ФРГ
  14. §1.2. Проблемы применения терминологии, связанной с инвалидностью, в международных правовых актах и российском законодательстве
  15. § 1. Концептуальные основы правового регулирования безопасности и гигиены труда в рамках ЕАЭС
  16. § 4. Самообложение граждан: особенности федерального и местного нормативного правового регулирования
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -