II ЮРИДИЧНИЙ ПЕРЕГЛЯД

Походження і виправдання

_ь Юридичний перегляд — це влада судів визна­чати законність актів інших урядових підрозділів. У Спо­лучених Штатах це означає повноваження, коли спірна судова справа перебуває в межах юрисдикції того чи іншого суду, оголошувати закони федеральні й окремих штатів антиконституційними.

У цьому розумінні юридичний перегляд і досі лишається основоположним для нашої конституційної схеми. Саме ви­конуючи це повноваження, наприклад, Верховний суд ска­сував шкільну сегрегацію, закони про аборт і шкільні мо­литви. Одначе, хоч як це дивно, читач не знайде в Кон­ституції чітко висловленого посилання на юридичний пере­гляд. Насправді ж самі судді, керуючись духом Конституції, відкрили юридичний перегляд у її не надто виразних поло­женнях. Це відкриття було пояснене в знаменитому рішенні у справі Marbury v. Madison [‡] 1803 року ’.

Після обрання Томаса Джефферсона й Конгресу, де 1800 року панували його прихильники, Президент Джон Адамс, що зазнав поразки, зробив усе, аби лишити бодай частинку влади за своєю партією, призначивши багатьох федералістських судців. Серед цих «опівнічних суддів» був і мировий суддя з округу Колумбія, на ім’я Вільям Марбері, до обов’язків якого входили й такі скороминучі функції, як розгляд незначних провин та укладання шлюбних кон­трактів.

Призначення Марбері було підписане й підтверджене пе­чаткою, але він не встиг обійняти нової посади до зміни ад­міністрації. Джеймс Медісон, новий державний секретар,

відмовився вручити Марбері призначення, і той звернувся просто до Верховного суду.

Головний суддя Джон Маршалл та його колеги-федера- лісти виснували, що Медісон учинив незаконно, відмовивши Марбері в наданні посади. Коли той документ був підписа­ний і скріплений печаткою, Марбері вже став суддею, під­падаючи під захист закону про неусунення з посади. Та­ким чином,він мав право і на посаду, й на призначення.

До того ж, писав Маршалл, завдання суддів полягає в тому, щоб захищати права особи від зазіхань на них з боку уряду. Кожна потерпіла сторона має право на юридичне виправлення порушення: «Сама суть громадянської свобо­ди полягає в праві кожного індивіда вимагати юридичного захисту, хоч би коли він зазнав кривди». Хоча суди не мо­жуть втручатися в право посадової особи діяти на свій розсуд, але вони уповноважені вказувати навіть членам уряду на хибне виконання тими своїх обов’язків перед за­коном. Конгрес визнав це, видавши закон, що уповноважив Верховний суд ухвалити відповідний судовий припис сто­совно всіх федеральних урядовців, включаючи й держав­ного секретаря.

Одначе — ось де була заковика! — Суд визнав це уповно­важення антиконституційним. Марбері подав свою скаргу до Верховного суду; висловлюючись юридичними терміна­ми, він просив цей суд виконати «первинну юрисдикцію». Проте в більшості випадків згідно із статтею III юрисдик­ція Верховного суду не «первинна», а «апеляційна»: у його владі переглядати рішення інших судів. Єдині винятки, зазначені в Конституції,— це вшіадки, коли стороною є окремий штат або зарубіжний дипломат, отож випадок Марбері сюди аж ніяк не підходить. Таким чином, виснував Маршалл, закон, що уповноважує Верховний суд діяти як звичайний суд у випадках, коли ухвалюється рішення для підпорядкованих йому інстанцій, суперечить статті III, а антиконституційним законом не можна керуватися.

Тому Верховний суд вирішив, що не має влади випра­вити помилку уряду. Марбері так і не дістав своєї посади. Але, заперечивши свою юрисдикцію над цим одним неістот­ним випадком, судці заснували куди значніше повнова­ження, яке й по сьогодні є основою для конституційного ухвалювання рішень,— їхню владу визначати конститу- ційність актів Конгресу.

Звідкіля ж судді взяли це повноваження? Воно було за­кладене, доводив напочатку Маршалл, у самій природі писа­ної Конституції. «Звичайно ж, усі ті, хто складав писані Конституції,— писав вві,— розглядають їх як такі, що фор­мують основоположний і головний закон нації, і, відповідно, теорія всякого такого урядування має полягати ось у чому: всякий законодавчий акт, який суперечить Конституції, є недійсний».

Ці аргументи розумні, але не вирішні. Французька кон­ституція 1791 року суперечить Маршалловому узагаль­ненню, що юридичний перегляд невід’ємний від писаної кон­ституції; в XIX сторіччі один оглядач зазначав критично, що Маршалл «приймає за істотну рису всякої писаної конституції те, чого немає [на той час] ні в одній з писаних онституцій Європи»². До того ж, у країнах, де відсутній юридичний перегляд, судцям також доводиться розглядати спори; вони чинять це, погоджуючись із рішенням націо­нального законодавства про те, що його акти є конститу­ційними. Не є переконливим також те, що подібним чином аконодавство стає суддею саме для себе. Звісно, недоречно оручати лисицям стерегти курчат, але це аж ніяк не дово- ить з усією доконечністю, що укладачі Конституції не вчи- или так само,— надто коли зостається питання, чи юри­дичний перегляд не ставить насправді самих суддів на місце лисиць.

Маршалл заторкнув три особливі положення Конститу­ції для обгрунтування вже обговорених вище структурних аргументів за юридичний перегляд. Перше з них — це стат­тя ПІ, розділ 2; воно поширює юридичну владу Сполучених Штатів на «всі справи, що... виникають на основі цієї Кон­ституції». «Чи ж могло входити в наміри тих, хто дав ці повноваження, сказати, що, користуючись ними, не треба зазирати до Конституції? Що випадок, який постав на осно­ві Конституції, повинен бути вирішений без вивчення чин­ника, завдяки якому він постав? Стверджувати таке було б надто великою екстравагантністю».

Всі три положення, однак, можна тлумачити по-різному. Пункт, що надає юрисдикцію над конституційними випад­ками, вимагає, аби суддя вирішував, що має на увазі Кон­ституція; присяга вимагає від нього чинити те, що велить Конституція. Згідно з будь-якою конституцією, де немає юридичного перегляду, відмова визнавати федеральні зако­ни задовольнила б ці обидва положення³. Верховенство положення статті VI, своєю чергою, говорить про закони, прийняті відповідно не до «Конституції», як стверджував Маршалл, а до «цієї Конституції». Додаткові слова, які при­пускають верховенство «угод, що укладеш чи будуть укла­дені», виразно наводять на думку: метою фрази «у згоді» з «цією Конституцією» було не відрізнити конституційні закони від антиконституційних, а скорше заперечити вер­ховенство законів, ухвалених за нашою давнішою консти­туцією — за Статтями Конфедерації. •

Тож не можна сказати, ніби Маршаллові аріументи на користь юридичного перегляду були цілковито переконливі. Одначе як чисто текстовий матеріал, Маршаллова інтерпре­тація повноваження вирішувати випадки, що постають у згоді з Конституцією, є принаймні така ж правдоподібна, як всяка інша, і протокол Конституційних зборів непо­мильно свідчить: Маршаллові висновки відповідають намі­рам укладачів. Заперечуючи проти створення Ревізійної ради для перегляду федеральних законів, Руфус Кінг із штату Массачусетс, наприклад, наполягав, що «судді ма­тимуть тлумачення цих законів, коли ознайомляться з ними; і вони, безперечно, зупинять дію таких актів, що ви­являться несумісними з Конституцією»⁴.

Так чи так, a Marbury v. Madison є головним джерелом американської доктрини про юридичний перегляд як вико­навчих, так і законодавчих дій, адже в цій судовій справі судді підтвердили свої повноваження визначати як закон­ність виконавчої поведінки, так і конституційність зако­нодавства.

Діапазон та обмеження

Право юридичного перегляду, стверджене у рішенні в справі Marbury v. Madison, не є монополією Верховного суду. Через те, що судді федеральні й окремих штатів скла­дають присягу підтримувати Конституцію, і через те, що антиконституційні закони не є «законом країни», кожен суддя повинен відмовлятися впроваджувати їх у життя. Це зобов’язання гарантує те, що самі суди не можуть бути використані як знаряддя для порушення прав особи.

Одначе, як визнав Маршалл в іншому місці судового рі­шення в справі Marbury..., відмова судів потурати антикон- ституційному законодавству сама собою недостатня для за­хисту громадянина від урядових утисків. Людині, яку неза­конно заарештували, мала розрада від того, що суди не уповноважували уряд п затримати; вона потребує позитив­ного судового ордера, що зобов’язав би уряд випустити її на волю.

Відповідно до цього, Конгрес відкрив федеральні суди для осіб, що скаржаться на антиконституційні урядові дії. Згід­но з положенням статті III, дискутованим у справі Mar­bury..., Конгрес 1875 року вповноважує федеральні суди займатися справами, «що постають на основі Конституції». В таких випадках суди мають право та обов’язок порушу­вати справи про відшкодування збитків проти урядовців, що зазіхали чи загрожували зазіхнути на конституційні права ⁵.

Одначе є великі прогалини у повноваженнях суддів сте­жити за дотриманням Конституції. По-перше, стаття III дозволяє федеральним судам розв’язувати лише «справи» та «спори» традиційно-правового характеру. Це означає, між іншим, що кожна з двох сторін повинна мати свій інте­рес на випадок такого чи такого вирішення,— аби спромог­тися подати адекватні аргументи. Ця вимога тлумачиться відтоді таким чином, що деякі види законів стали практич­но недосяжні для юридичного розгляду.

Найвідоміший приклад — закон про асигнування. Кілька років тому, наприклад, Конгрес прийняв закон, що дозволяв витрату федеральних фондів на поліпшення здоров’я мате­рів. Аж двоє позивачів — штат Массачусетс і один платник федеральних податків — подали позови, доводячи, що Кон­ституція не уповноважувала Конгрес витрачати гроші на такі цілі. Верховний суд визнав, що не має права розв’язу­вати цю справу, оскільки ні штат, ні окремий платник по­датків не є адекватними сторонами, аби подавати такі позови.

Штат, який заявляв, ніби Конгрес узурпував своє повно­важення, мав лише «політичний» інтерес, і це — почасти з історичних причин — було визнане недостатнім. Інтерес платника податків був відхилений як «дріб’язковий», що -«поділяється з мільйонами інших людей», і як такий, що на ньому не відіб’ється рішення про антиконституційність ви­датку⁶.

Пізніші рішення дозволили платникам податків оскаржу­вати видатки, що порушують їхні власні конституційні пра­ва, як-от право з Першої поправки про неоподаткування на релігійні потреби⁷. Одначе більшість затверджених обме­жень права на федеральні видатки служить для захисту не так платника податків, як окремих штатів, і взагалі пози­вач не може стверджувати права інших сторін. Внаслідок цього більшість федеральних видаткових заходів не може бути оскаржена зовсім, оскільки ніхто не має потрібної «підстави для позову».

Друге обмеження юридичного перегляду — це принцип державного імунітету, що виключає прийняття позовів як проти окремих штатів, так і проти Сполучених Штатів без їхньої на те згоди. Цей злощасний принцип знаходить своє вираження почасти в Одинадцятій поправці, яка — у від­повідь на суперечне рішення Верховного суду⁸ — заборо­няє тому чи іншому громадянинові судитися з окремим штатом.

Втім, як визнав згодом Верховний суд, ця поправка лише підтвердила ширші наміри укладачів первинної Конститу­ції. Як зазначено вище, «справи» та «спори», над якими мають юрисдикцію федеральні суди,— це ті випадки, що тра­диційно розв’язувались судами; ні в Англії, ні в Сполучених Штатах ніколи ніхто не судився з урядом без його поперед­ньої на те згоди. Як сказав Джеймс Медісон Віргінським ратифікаційним зборам, з’ясовуючи положення статті III про судові процеси між окремими штатами й громадянами інших штатів, «окремі особи не мають права позивати будь- який штат. Єдине застосування [цього положення] може бути в тому, що, коли котрийсь штат захоче позивати гро­мадянина, цей позов має бути поданий до федерального 9

суду».

Сполучені Штати відмовлялися від свого судового імуні­тету в багатьох видах процесів¹⁰, але Конгрес міг будь-коли забрати назад свою згоду бути позиваним. Лише спорадич­но окремі штати доброхіть зрікалися свого імунітету від федеральних позовів¹ ’, і навіть Конгрес може зняти іму- чітет штату лише у випадках, що постають згід но з певними онституційними поправками — засновуючись на теорії, ці поправки виразно змінили принцип імунітету, який іував доти ¹².

Позови проти окремих урядовщв часто так сколихують с уряд, як коли б хтось судився з усією владою. Проте, применшити руйнівну дію державного імунітету на дичний захист конституційних прав, Суд ухвалив, що надалі позов, який забороняв би чиновникові порушувати такі права, не є позов проти держави з порушенням її імунітету ¹³.

Одначе ця фікція не лізла ні в які ворота, коли в позовах ішлося про те, щоб примусити посадову особу відшкодувати збитки, за які юридично відповідає лише держава, або вжи­ти заходів, на які спроможна лише держава. Тож істинним зостається на сьогодні, що державного імунітету не обмину­ти в судовому процесі за відшкодування завданих збитків за рахунок державної скарбниці, хоч би й називалося це позовом проти того чи іншого урядовця ¹⁴.

По-третє, незважаючи на процес Marbury v. Madison, Верховний суд часто посилався на існування непевної кате­горії «політичних питань», що їх судці завжди відмовляти­муться розв’язувати, навіть якщо ті питання поставатимуть у конкретному спорі між зацікавленим позивачем та пози­ваним відповідачем. На цій підставі Верховний суд, наприк­лад, відмовився визначити, чи прийняття законів з народної ініціативи відповідне гарантії статті IV «республіканської форми правління», або протягом якого часу штатам нале­жить ратифікувати конституційну поправку, запропонова­ну Конгресом ¹⁵.

Звісно, самого того факту, що якась проблема має полі­тичне значення, не досить, аби зробити з нього непідвладне судові «політичне питання». Дуже багато конституційних питань, що їх, не вагаючись, розв’язали суди, включаючи сюди й питання самого юридичного перегляду, мають вели­чезну політичну вагу.

Концепція «політичного питання» походить від процесу Marbury V. Madison, де Маршалл рішуче заперечив будь- яку юридичну спроможність розв’язувати «питання, полі­тичні за своєю природою». Весь контекст недвозначно наводить на думку, що цією фразою Маршалл хотів лише наголосити на своєму висновку, що судці не повинні втор­гатися в царину свободи дії, відведену іншому урядо­вому підрозділові. Цей висновок має неабиякий сенс — згідно з визначенням посадова особа, що діє в межах своїх законних повноважень, не порушує ніякого законного права.

Деякі рішення з «політичних питань» можуть бути пояс­нені саме на цьому грунті. Проте можуть заперечити, що стаття V лишає цілковито на розсуд Конгресу визначати час, протягом якого пропонована поправка має бути схва­лена; вона не накладає ніякого свого часового обмеження. У таких випадках ярлик «політичне питання» править за камуфляж для того, що фактично є рішенням за суттю по­зову, а не відмовою брати справу до розгляду¹⁶.

В інших випадках питання може бути класифіковане як політичне, тому що Конституція свідомо усунула звичайні суди від його розв’язання. Ось часто цитований приклад: чи федеральний урядовець припустився «тяжких злочинів і переступів», що виправдовували б його усунення з посади, якщо за статтею І, розділом 3 тільки Сенат уповноважений ухвалювати таке рішення? ¹⁷ На подібних підставах Верхов­ний суд виправдав свою відмову визначити, чи ухвалення законів з народної ініціативи порушує положення про гарантії статті IV.

Дехто з суддів доводить, що концепція «політичного пи­тання» не обмежується згаданими типами судових справ, а включає інші питання, які з тієї чи іншої причини є незви­чайно дражливі або для розв’язання яких бракує «юридич­но вживаних норм». Суддя Фелікс Франкфуртер, наприк­лад, доводив, що суди не повинні брати до розгляду справи про пропорційне представництво в межах одного штату, навіть виходячи з припущення, ніби деякі частини того штату настільки недопредставлені, що тамтешнім жителям відмовлено в однаковому захисті законів¹⁸.

Більшість не погодилась — почасти через думку, що смисл положення про однаковий захист недвозначний; впорядковані судами перерозподіли представництва остан­ніх двадцяти п’яти років стали однією з найславніших сто­рінок нашої конституційної історії¹⁹. Видається неправдо­подібним, щоб Головний суддя Маршалл погодився з Франк- фуртеровою широкою версією доктрини про «політичне питання», адже вона істотно применшує те, що Маршалл описав як засадничий принцип: для кожного права — свій юридичний захист. Вселяє надію те, що за останні роки Верховний суд не виказував особливої схильності до засто­сування концепції «політичного питання» в тому широкому розумінні, в якому його вживав Франкфуртер²⁰.

Неясно, зрештою, до якої міри інші підрозділи федераль­ного уряду можуть обмежувати сферу дії юридичного пе­регляду. Щоправда, стаття III поширює юридичну владу на всі випадки, що постають у межах досяжності Конституції, і ні Конгрес, ні Президент не можуть змінити самої Консти­туції. І все ж Конституція чітко уповноважує Конгрес ро­бити «винятки» для апеляційної юрисдикції Верховного суду і начебто й зовсім не передбачає існування нижчих федеральних судів, адже вона наділяє юридичними повно­важеннями лише Верховний суд і «такі нижчі суди, що їх Конгрес може час від часу призначати й засновувати». На підставі цих положень у рішеннях ВерховнОїх) суду зазна­чалися пропозиції, щоб Конгрес міг обмежувати юрисдик­цію федеральних судів,— чим ефективно усував би юри­дичний перегляд,— на свій розсуд ²¹.

Одначе ці широкі спостереження не можуть бути квалі­фіковані як зобов’язуючий прецедент, бо вони зайшли далі, ніж було потрібно для виправдання рішень Верховного су­ду. Насправді Конгрес не може настільки обмежувати юрисдикцію судів, щоб вимагати від суддів упроваджувати в життя закони, не звертаючи уваги на їх конституційність. Навіть у найвужчій із своїх можливих інтерпретацій рішен­ня у справі Marbury v. Madison забороняє самим суддям запроваджувати антиконституційні закони²².

До того ж, рішення у справі Marbury... сформулювало ширший і навіть важливіший принцип: юридичний пере­гляд є необхідний елемент у конституційній системі контро- лів та рівноваг, задуманих, щоб не дати іншим урядовим підрозділам присвоїти надмірну владу. Повноваження Кон­гресу обмежувати юрисдикцію судів не повинне бути тлу­мачене так широко, щоб дозволити творцям законів зруйну­вати цей свідомо установлений контроль над їхньою влас- ною обмеженою владою²³.

Те саме слушне й щодо інших методів підриву юридич­ного перегляду. В 1805 році Президент Томас Джефферсон спробував усунути політичних супротивників-суддів з допо­могою імпічменту; через 130 років Президент Франклін

Рузвельт хотів потопити неприхильні юридичні голоси при­значенням додаткових суддів²⁴. Джефферсон спіткнувся на тексті статті II, розділу 4, за якими для усунення суддів потрібні не прості розходження в поглядах, а «тяжкі зло­чини й переступи». Рузвельтів план «переповнення Суду» наштовхнувся на жорсткий опір Сенату, але Президент облишив цей план тільки після того, як судді позадкува­ли — перестали чинити обструкцію заходам його Нового курсу щодо виходу з Великої депресії²⁵. В кожному з цих двох випадків, може сказати дехто, план Президента супе­речив духові справи Marbury у. Madison.

Зрештою ми повертаємося до принципового питання, яке досі лишалося без відповіді в цьому розділі: коли б ми мали ще довершенішу систему юридичного перегляду, чи не ви­йшло б так, що ми опинилися б надто беззахисні перед суддями? Положення статті V заспокоюють нас до деякої міри: передбачений засіб проти юридичної узурпації — це вдосконалення самої Конституції з допомогою поправок.