Ill ФЕДЕРАЛІЗМ

Як зазначено в розділі І, Конституція дає центральному урядові обмежений список повноважень. Щоб уникнути будь-яких непорозумінь, Десята поправка чітко гарантує, що всі повноваження, які не надані Сполуче­ним Штатам, лишаються за окремими штатами.

Поза цариною військових та закордонних справ, повно­важення федеральної влади не здаються дуже широкими. Прихильники Конституції, до того ж, як один запевняли країну, що це враження аж ніяк не оманливе. «Повнова­ження, надані Федеральному Урядові,— переконував Джеймс Медісон,— нечисленні й чітко визначені», а повно­важення, «що лишаються за урядами штатів... численні й невизначені» *.

Обмежена природа федеральної влади відбивала не тіль­ки переконання, що місцеві уряди краще знають, як дати раду місцевим проблемам, але також і побоювання, що сильний центральний уряд буде небезпечний для свободи. Якщо урядова влада в одному-єдиному штаті потрапить до поганих рук, можна переїхати до іншого штату; коли ж над цілою нацією запанує деспотична влада, тоді вже тікати нікуди.

Одначе подальша інтерпретація надала на диво широко­го діапазону тому спискові повноважень Конгресу. Оцей розвиток повноважень Конгресу внаслідок їх інтерпретації і є головним предметом цього розділу. ■

Федеральні повноваження

Тут усе починається із відомого процесу McCulloch v. Maryland 1819 року². Конгрес заснував тоді Національний банк, а штат Меріленд спробував обкласти його податком. Банк відмовився сплачувати податок, і за цю відмову пока-

рано банківського службовця. Верховний суд те покарання скасував: Конгрес мав право заснувати той банк, тож опо­даткування банку було антиконституційне.

Головний суддя Маршалл визнав, що Конгрес має тільки ті повноваження, які йому надала Конституція, а Консти­туція банків ніде не згадує. Стаття І, одначе, виразно під­тверджує, що різні повноваження, надані Конгресові, по­в’язані з правом запроваджувати «потрібні й належні» закони для здійснення цих повноважень.

Це ретельно сформульоване тлумачення й досі визначає обсяг повноважень Конгресу. Одначе -ця інтерпретащя над­то загальна, і все залежить від того, як її застосовувати. 1870 року, наприклад, поділений Верховний суд, претен­дуючи на наслідування Маршаллового критерію, визнав, що вимога, аби кредитори приймали паперові гроші як оплату боргів, не є «потрібна й належна» ні в застосуванні до федеральних позик, ні до ведення Громадянської вій­ни. Наступного року, після того як призначено двох нових суддів, більшість застосувала цей самий критерій для досяг­нення протилежного результату, з висновком (як наполіг сам Маршалл), що Конгрес має вибір серед засобів досяг­нення своїх цілей³.

Маршалл на процесі McCulloch... витратив зовсім неба­гато часу на пояснення, до котрого з повноважень Конгресу відноситься «потрібне й належне» заснування банку, або чому це є «відповідний» спосіб для досягнення цієї мети. А в судовому рішенні він згадав мимохідь повноваження збирати податки, позичати гроші, утримувати війська й ре­гулювати торгівельні відносини поміж штатами. Дехто переконливо доводив, що банк сприятиме як позикам, так і збиранню податків, і що банкноти полегшуватимуть ко­мерцію між штатами⁴.

Позірно вузька сфера наданих Конгресові повноважень регулювати «торгівлю з чужоземними державами, між ок­ремими штатами й з індіанськими племенами», на що поси­лався Маршалл у справі McCulloch»., не була суперечли­вою. Невдоволення обструкцією, яку чинили декотрі штати торгівлі поміж штатами й із зарубіжжям, було однією з головних причт для скликання Конституційних зборів; усі нібито були згодні, що Конгрес має бути уповноваже­ний захищати комерцію від вузько місцевих обмежень is боку окремих штатів.

Тлумачення Верховним судом цього пункту розпочало­ся досить безневинно в 1824 році з нічим не примітного вис­новку в процесі Gibbons v. Ogden, що торгівля включає не тільки купівлю-продаж товарів, а й перевезення пасажирів з одного штату в інший⁶. У цьому випадку, як і в справі McCulloch..., Маршалл наголосив на обмеженій природі вла­ди Конгресу. Навіть не вся торгівля, слушно завважив він, улягає федеральному регулюванню; «суто внутрішня ко­мерція штату... може розглядатись як така, що зберігається за самим штатом».

Одначе ще 1838 року Верховний суд зробив гігантський крок далі в підтримці федерального закону, що карає за розкрадання товарів із кораблів, які зазнали катастрофи. Не доконче, писав судця Джозеф Сторі, аби сам злодій був причетний до комерції між штатами чи із зарубіж­жям; цей закон був «потрібний і належний», щоб захисти­ти ту комерцію від зовнішнього втручання⁷.

Подальші рішення розвинули цей напрямок. Залізничні вагони без пристроїв безпеки ставили під загрозу сполу­чення між різними штатами, навіть коли пересувалися тільки в межах одного-єдиного штату⁸. Низька вартість міс­цевих перевезень відвертала надходження товарів, які за інших умов могли б перевозитися із штату до штату ⁹. На­віть пшениця, посіяна для відгодівлі фермерової власної худоби, знижувала потребу в ній, а отже, збивала й ціну в торгівлі між штатами. Якби той фермер не вирощував власної пшениці, доводив Суд, він мав би купувати її, і, мож­ливо, йому довелося б купувати пшеницю, вирощену в ін­шому штаті¹⁰. Таким чином, усі ці місцеві справи позна­чалися на торгівлі між штатами й із зарубіжжям. Усе, що має такий ефект, виснував Суд, улягає регулюванню Кон­гресу, а насправді в сучасному суспільстві усе має такий ефект.

Тлумачення інших повноважень Конгресу пройшло по­дібну еволюцію. Оскільки солдатам потрібне зерно, а за- труєїй алкоголем робітники виробляють гіршу зброю, Суд схвалив заборону на виробництво алкогольних напоїв — як потрібну й належну в справі організації та утримування військ⁴¹-. Через те, що судді не бажали зазирати за озна­чену реалізацію повноваження накладати податки, щоб ви­шукати незаконну мету, вони дозволили Конгресові захис­тити молочарів од конкуренції накладенням заборонного податку на маргарин¹ Оскільки стаття І вимагає, щоб фе­деральні витрати сприяли загальному добробутові, Суд дозволив Конгресові вимагати від кожного штату обмежен­ня політичної активності своїх власних службовців як умову для отримання федеральних фондів¹³. Враховуючи теперішню практичну вагу федеральних субсидій, повнова­ження вносити свої застереження надає Конгресові змогу ефективно регулювати все, що тільки йому забажається відрегулювати.

Шлях до такого стану речей був нелегкий. Час від часу, впродовж багатьох років, судді непередбачувано оголошу­вали антиконституційними федеральні закони — на тій під­ставі, що інакше неможливо дієво обмежити владу Кон­гресу ^и. Одначе серія рішень, що розладнували економічні заходи Нового курсу, спонукала Президента Рузвельта в 1937 році запропонувати розширення Верховного суду за рахунок суддів — прихильників президентської політики, і Суд капітулював повністю.

Федералізм існує в Конгресі й нині. Через пошану до інтересів окремих штатів досі створено порівняно мало * «иеральних законів у важливих галузях приватного (включаючи закони про торгівлю, про нещасні випадки, корпорації та про внутрішні відносини) і карного права. Одначе описані вище еволюції вказують на те, що це обме­ження Конгресу вже не можна зараховувати переважно до конституційного примусу. Незважаючи на недвозначні тер­міни Конституції і на так само недвозначні наміри її укла­дачів, повноваження Конгресу вже істотно не обмежують­ся федералістськими інтересами.

Занепад конституційного федералізму можна пов’язати не тільки з потребами сучасного суспільства, а й із напру­женням між двома конституційними принципами, що їх Головний суддя Маршалл визначив у справі McCulloch v. Maryland. З одного боку, центральний уряд був наділений владою уживати всіх заходів, необхідних для того, щоб ре­алізувати надані йому великі повноваження, а з другого — йшлося також про те, щоб за окремими штатами лишалось якомога більше внутрішніх громадянських прав.

Можна було б легко уникнути деяких крайніх інтерпре­тацій федеральної влади, що їх зробив Верховний суд. Наприклад, Суд міг залюбки виснувати, що захист вироб­ників масла від конкуренції не є законна мета федерального уряду — в світлі ідей, що перемогли в процесі McCulloch. «Коли б Конгрес, під приводом здійснення своїх повнова­жень, ухвалював закони для реалізації того, що зостається поза компетенцією уряду,— сказав Маршалл на тому про­цесі,— тоді прикрим обов’язком цього судового органу ста­ло б... заявити, що подібні акти не є законом країни».

Подібно до цього, положення, що наділяє Конгрес владою «запроваджувати й стягувати податки... щоб сплачувати борги й забезпечувати спільну оборону та загальний добро­бут Сполучених Штатів», не потребує, з огляду на його історію, такого тлумачення, ніби воно дозволяє витрати на цілі, які виходять за межі того, що іншими положеннями віднесено до компетенції федерального уряду. Статті Кон­федерації проголошували: «всі військові й інші витрати, які будуть зроблені задля спільної оборони чи загального доб­робуту... мають бути оплачені із спільної скарбниці, що складатиметься із внесків названих кількох штатів...» Це положення чітко визначало тільки спосіб оплати за Зобо- в’язаннями, передбаченими іншими положеннями Статей; зіставлення Статей із Конституцією наводить на думку, що передбачалась єдина відміна: витрати мають оплачуватися не так із внесків від штатів, як із податків¹⁵.

Одначе неможливо так чітко визначити дійсний діапазон положення про торгівлю.

Положення про торгівлю і повноваження штатів

Стаття І, розділ 8 надає Конгресові «виняткових» повно­важень ухвалювати закони для округу Колумбія. Стаття І, розділ 10 недвозначно виключає штати з певних інших сфер компетенції Конгресу: жоден штат, наприклад, не має пра­ва випускати гроші чи укладати міжнародні договори. Про­тивагою цим положенням є положення про торгівлю, яке на­дає Конгресові владу регулювати комерцію як поміж штата­ми, так і міжнародну, без однозначного виключення можли­вості спільного регулювання силами самих штатів.

Виходячи із термінологічної подібності, Верховний суд досить рано дійшов висновку, що положення, яким Конгрес уповноважується втілювати в життя «однакові закони про банкрутства», не забороняє штатам упроваджувати свої власні закони про банкрутську неспроможність¹⁶. Поло­ження про торгівлю можна було б легко прочитати в такий самий спосіб: коли укладачі Конституції хотіли зробити фе-

• 17

деральну владу винятковою, то вони так і сказали.

Однак, поки ще не прийняли Конституції, окремі штати серйозно перешкоджали міжштатовій торгівлі, накладаючи на неї обтяжливі податки та обмеження, тож завданням цього положення було усунути зведені законами самих штатів перешкоди торгівлі між ними ¹⁸. Згідно з цим зав­данням Верховний суд давно виснував, що положення про торгівлю справді обмежує повноваження штатів обтяжу­вати міжштатову чи міжнародну комерцію через регулю­вання або оподаткування^і9. Потреби в такому висновку не було. Текст самого положення, продубльований чітко ви­словленим обмеженням оподаткування штатами імпорту- експорту (ст. І, р. 10), наводить на думку, що здебільшого свобода торгівлі досягалась скорше через протекціоністське федеральне законодавство, аніж через конституційні об­меження.

Оскільки штати часто мали законні інтереси в регулю­ванні чи оподаткуванні міжштатової чи міжнародної тор- гівельної діяльності, Верховний суд не виключив штатів цілковито з цієї царини. Внаслідок цього ухвалювалось велике число рішень, що визначали, чи справді такі й такі певні заходи неприйнятно обтяжують міжштатову чи між­народну комерцію, і судді на сьогодні понавиголошували чимало критеріїв для таких визначень.

Раніше Верховний суд твердив на всі лади, що штати аж ніяк не можуть регулювати торгівлі, а тільки негативно впливати на неї своїми антикомерційними заходами, до яких вони вдавалися за їхньої неозначеної «поліційної влади»; що вони могли б регулювати саму торгівлю, коли б не було потреби у всезагальному федеральному регулю­ванні, та що вони можуть регулювати її лише «непрямо»²⁰. Ближче до нашого часу Верховний суд уже схиляється до визнання того, що питання може бути розв’язане тільки балансуванням між супротивними інтересами: наскільки обтяжливий певний податок для комерції і наскільки по­важний тут інтерес штату?²¹ *

Це формулювання полишає дуже багато чого на розсуд самих судів. Одначе кілька правил, заснованих на досвіді, істотно звузили суддівську свободу рішень. По-перше, рідко можна виправдати закон штату, який справді дискримінує міжштатову -комерцію на користь місцевих інтересів;— наприклад податок тільки на товари, що ввозяться до шта­ту. В умовах наперед задуманого спільного ринку товари з інших штатів мають бути допущені до конкуренції з місце­вими на рівноправних засадах ²². З цієї самої причини Вер- ховний суд дивиться з особливою підозрою на всяке оподат­кування, яке два чи більше штатів могли б накласти на котрусь єдину міжштатову справу,— наприклад, просту плату за транспортування товарів, адже різноманітне опо­даткування також позбавляє міжштатову торгівлю вигод конкуренції²³

До того ж, узагалі інтересам штатів у справах охорони здоров’я та безпеки надається більше ваги, ніж інтересові регулювання ринку на суто економічних підставах. Напри­клад, той чи інший штат може обмежити число вантажівок, які користуються його дорогами, аби підвищити безпеку руху, а не на те, аби применшити конкуренцію ²⁴.

Одначе навіть міркування безпеки не завжд и виправдо­вують серйозну перешкоду комерції. Оскільки широкі ван­тажівки на вузьких дорогах створюють справжню небезпе­ку, штатам дозволили забороняти їх; але їм не дозволено було забороняти законами довгі ешелони, адже досягнуті такими заборонами переваги безпеки вельми сумнівні, а шкода для комерції — велика ²⁵.

Міжурядові пільги

Процес McCulloch v. Maryland установив друге безумов­не обмеження для повноважень штатів: штати не мали права оподатковувати Банк Сполучених Штатів Америки.

Верховний суд не доклав великих зусиль, щоб показати, де знайти це обмеження в Конституції. Головний судця Маршалл справді згадав положення про верховенство у статті IV, яке на випадок суперечності стверджує верхо­венство федерального закону, але він не вказав на жоден • пункт федерального закону, якому суперечило б оподатку­вання, що його можуть накласти штати.

Маршалл цілком чітко визначив практичне підгрунтя для свого висновку: «Повноваження накладати податки вклю­чає в себе й право руйнувати». Якби штати могли оподат­ковувати Національний банк, вони могли б його зруйнува­ти, а укладачі Конституції зовсім не мали на увазі врадити так, щоб федеральний уряд залежав від ласки штатів. Такі самі міркування згодом спонукали Верховний суд позбави­ти штати права регулювати федеральний уряд²⁶.

Маршалла від його висновку не відвернув навіть той факт, що Банк Сполучених Штатів Америки — це значною мірою приватний заклад; досить було того, що Банк слу­жив для виконання функцій центрального урядування. Він також не спирався на факт, що розглядуваний податок ста­вив Банк у невигідне становище, адже від цього вільні були місцеві банки-конкуренти; натомість Головний суддя дово­див, що будь-яке розслідування природа конкретного над­мірного податку «недостойне для правового підрозділу». Ось який випад зробив суддя Голмс, сперечаючись проти розширення пільги, визнаної в справі McCulloch...: «Право обкладати податком не є правом руйнувати — поки засі­дає цей Суд»²⁷.

Одначе є вагоміший аргумент проти цілого принципу федерального імунітету від законів окремих штатів. Мар­шалл слушно казав, що укладачі Конституції навряд чи задумували дозволити, аби штати руйнували федеральний уряд, але, щоб запобігти такому лиху, не треба було вста­новлювати якийсь конституційний імунітет. Коли б навіть Конституція не встановила такого імунітету, Конгрес міг би захистити Банк від руйнівного оподаткування з боку окре­мих штатів — а саме законодавством у світлі положення про «потрібні й належні закони»²⁸.

Чи потрібен був у справі McCulloch... супротивний вис­новок, що Сполучені Штати Америки не можуть оподат­ковувати окремих штатів? Оскільки окремі штати є однако­во важливими складниками всього спілкового утворення, федеральні податки могли б поруйнувати і їх. І все ж Мар­шалл вагався, чи схвалювати відповідне обмеження права Конгресу накладати податки. Коли котрийсь штат обкладає податком цілу націю, доводив він, значною мірою це буде оподаткування громадян інших штатів, чия воля ніяк не могла відбитися в тому рішенні штату про оподаткування. На противагу цьому всі штати мають своїх представників та сенаторів у Конгресі — на те якраз, щоб вони захищали інтереси своїх штатів супроти центрального уряду; тож конституційний захист їм непотрібний.

Одначе Десята поправка і докладний перелік обмежених федеральних повноважень свідчать, що укладачі Консти­туції не обмежилися покладанням надій на політичні стри­мувальні фактори, а добачили потребу в конституційних обмеженнях, аби захистити штати від надмірного зростан­ня федеральної влади. До того ж, штати справді набагато більше потребують конституційного імунітету від оподат­кування чи регулювання, ніж нація в цілому. Оскільки го­ловним є федеральний закон, штати не можуть, подібно до Сполучених Штатів Америки, захищатися своїми законами. Тож згодом Верховний суд виснував, навсупереч Маршал- лові, що Конгрес теж не може оподатковувати окремих штатів²⁹.

Останніми роками Верховний суд істотно послабив об­меження щодо міжурядового оподаткування та регулюван­ня. Сполучені Штати Америки можуть тепер оподаткову­вати платню урядовців окремих штатів, і навпаки, хоча такі податки непрямо збільшують вартість управління³⁰. Конгрес може накласти податок і на штат, і на будь-яку особу, коли штат чи особа продає, скажімо, мінеральну воду ³¹, а федеральні закони про мінімальну платню можуть тепер бути застосовані й до урядовців окремих штатів³². Один суддя навіть доводив нещодавно, що імунітет, визна­ний у самому рішенні справи McCulloch, засновувався не на Конституції, а на установлених законом пільгах Банку³³.

Чи на законній, чи на конституційній основі, а законом лишається те, що окремі штати не мають повноваження перешкоджати здійсненню федеральної влади оподаткуван­ням чи якось інакше, хоча в Конституції немає чіткої на це вказівки.