РОЗДІЛЕННЯ ВЛАД

Перші три статті Конституції наділяють фе­деральною законодавчою владою Конгрес, виконавчою вла­дою — Президента, а правовою — суди. Одначе не завжди буває легко розрізгнгги межі між законодавчою, виконав­чою та юридичною владами.

Влада закону

Розмежуванням влдц Конгресу та Президента займався Верховний суд у знаменитому процесі Youngstown Sheet and Tube Co. v. Sawyer Під час Корейської війни стале­ливарники погрожували страйком, щоб домогтися кращих умов трудового найму. З метою недопущення зриву в потоці військових поставок Президент Гаррі Трумен тимчасово взяв ці сталеливарні заводи під свою президентську руку. На подану власниками заводів скаргу Верховний суд ухва­лив, що Президент діяв ангиконституційно.

Четверо з дев’ятьох суддів дотримувалися думки, що Конгрес недвозначно заборонив відчуження цих сталели­варних заводів, схваливши чіткі заходи проти страйків, які загрожують національній безпеці². На думку цих суддів, досить було послатися на основоположний принцип верхо­венства закону. Надане Конгресові статтею І право ухвалю­вати закони означає, що виконавча та юридична галузі пов’язуються законами, що їх приймає Конгрес. Ця невис- ловлена думка наголошується статтями VI та II, що відпо­відно визначають такі закони, як «найвищий закон країни», і вказують Президентові дбати, щоб вони неухильно вико­нувались.

Це правда, що Конгрес не має влади позбавити Прези­дента повноважень, наданих йому Конституцією. Тільки Президент, наприклад, може бути головнокомандувачем

збройних сил³. Із другого боку, те, як Президент виконує закони, може до певної міри визначатися законодавством, що слідує «потрібному й належному» законові⁴. Отже, у найвужчому розумінні рішення в справі Youngstown... прос­то підтверджує те, що Президент повинен коритися зако­нові та що Конгрес може обмежувати президентську владу заволодівати приватною власністю, навіть коли це робиться в інтересах національної безпеки.

Однак міркування, висловлені в рішенні Верховного суда, були розвинуті далі. Президент, писав суддя Г’юго Блек, має лише ті повноваження, якими його наділила Консти­туція. Як головнокомандувач він має найбільшу владу на полі бою. Але в буденних внутрішніх справах він уповно­важений тільки виконувати закони, і жоден закон не нада­вав йому права брати в свої руки ті сталеливарні заводи. Лише Конгрес, додав судця Роберт Джексон, є уповнова­жений «набирати й утримувати війська», а отже, й забез­печувати їх постачання.

Цими словами Верховний» суд проголосив важливий ас­пект Влади закону, який далеко виходить за межі простого обов’язку інших підрозділів коритися законам, що їх на­справді ухвалив Конгрес. Лише Конгрес може ухвалювати федеральні, закони, і в більшості випадків навіть Прези­дент може діяти тільки на засадах закону.

Цей принцип чітко визначений не лише в переліку обме­жених президентських повноважень у статті II, а й у спис­ку повноважень Конгресу в статті І. Наприклад, Конгресові надано право набирати й утримувати війська, тому що укладачі Конституції не хотіли довірити нікому, крім обра­них представників народу, ухвалювати таке принципове рішення і тому що розділені повноваження: утримувати військо й ним командувати — запобігають довільним діям будь-якого одного підрозділу⁵.

Додаткове обгрунтування того принципу, що Президент може діяти лише на засадах закону, знаходимо, як доводив суддя Джексон, у положенні П’ятої поправки, яке забо­роняє урядові позбавляти будь-яку особу життя, свободи чи власності без «належного судового процесу» і яке засно­ване на тому розділі Великої хартії вольностей, де дозво­ляється порушувати права особи тільки у відповідності із «законом країни». Закликаючи Президента «дбати, щоб закони неухильно виконувалися», Джексон писав, що стат­тя II «дає урядові владу, що сягає так далеко, наскільки сягає закон»; забороняючи позбавляти життя, свободи чи власності без належного судового процесу, П’ята поправка «гарантує приватній особі, що влада не піде далі»⁶.

В окремій думці троє судців висловили свій протест: мов­ляв, повноваження Президента аж ніяк не обмежуються командуванням збройними силами та виконанням законів. Перший розділ статті II, наполегливо доводили вони, по­кладає на Президента всю «виконавчу владу» Сполучених Штатів Америки. Ця влада, на їхній погляд, не обмежує­ться переліченими далі речами, а охоплює все, що тради­ційно робили виконав ті урядовці. На засадах цього повнова­ження, висновували вони, президенти від самого початку чинили все, що було потрібно для загального блага у над­звичайному становищі.

Проте, як доведено вище, структура й історія Конституції вперто наводять на думку, що у внутрішніх справах стат­тя II не надає Президентові ніякої загальної виконавчої влади, а тільки спеціально перелічені виконавчі повнова­ження. Ясно, що те саме стосується й Конгресу, якому на­даються тільки «ухвалені тут повноваження законодавчої влади»¹. Стаття II не містить жодного такого недвознач­ного обмеження, але всеосяжна виконавча влада аж ніяк не вкладається в загальний задум Конституції.

Ніхто не заперечував того, що тривала практика може допомогти установити конституційність дії, законність яких напочатку була сумнівна. Суддя Франкфуртер, на­приклад, припускав, що подібна практика, накопичив­шись, могла стати «глосарієм» до Конституції, та й Вер­ховний суд часто покладався на досвід інших підрозділів, на додачу до своїх власних прецедентів, доводячи консти­туційність запереченої дії⁸. Одначе прихильники супро­тивної думки в процесі Youngstown... не змогли показати такої практики стосовно виконавчої влади в надзвичайних становищах; більшість їхніх показових прикладів не влу­чала «в ціль».

Відомий «Маніфест про визволення», яким Президент Абрагам Лінкольн звільнив рабів, що жили позад бойових лав конфедератів під час Громадянської війни, був воєнним заходом головнокомандувача. Практично ії усіх інших ви­падках, де зачіпалися права приватних осіб, Президент діяв на засадах законних повноважень, як-от у здійсненні свого спеціального законного права придушувати повстан­ня військовою силою.

Прихильники супротивної думки доводили далі, що Пре­зидент Трумен, забравши ті заводи, діяв у межах свого повноваження виконувати закони, оскільки законами перед­бачено як утримування збройних сил, так і боротьбу з ін­фляцією. Одначе жоден із цих законів не уповноважував Президента відбирати приватну власність заради досяг­нення цих цілей. Питання стояло так: чи стаття II уповно­важує Президента вживати всіх належних заходів для запровадження законів, яких Конгрес фактично не заборо­няв, чи тільки тих засобів, які схвалив сам Конгрес.

Два важливі рішення з дев’ятнадцятого сторіччя свід­чать про широку інтерпретацію права виконувати закони. Перше було In re Neagle⁹, де Верховний суд підтвердив пра­во Президента без спеціальних законних повноважень при­значати судових виконавців, щоб захистити федеральних судців, які застосовували ці закони. Друге — In ге Debs^10: * — підтримало президентську позазаконну владу в її пошуках судової заборони страйку, що загрожував між- штатовій торгівлі. Здається, судця Блек гадав, що ці рішен-

«У справі Нігла»; «У справі Дебса» (лет., англ.). ня або вже не були законом, або ж стосувалися справ, від­мінних від процесу Youngstown...

Оскільки більшістю чотирьох судді схилилися до вис­новку, що Конгрес забороняв відчуження заводів, питання про межі права застосовувати узаконені чи заборонені засоби виконання лишилося без однозначної відповіді. Спра­ва Youngstown..., однак, є поворотним пунктом, який ствер­джує не тільки те, що Президент повинен коритися зако­нові, а й те, що взагалі він може д іяти лише на засадах за­конного повноваження.

Військова влада

Згідно з рішенням у справі Youngstown... Конгрес наби­рає та утримує збройні сили, а Президент ними командує. Чи означає це, що саме Президент вирішує, починати чи не починати воєнні дії?

Стаття І, розділ 8 надає Конгресові повноваження «ого­лошувати війну». Очевидною підставою для цього положен­ня є бажання мати певність, що, як і рішення набрати вій­сько, ще більш життєво важливе рішення воювати буде ухвалене представниками народу ¹¹. Коли б Президент міг, за власним бажанням, наказати військам розпочати воєнні дії, така його спромога підривала б цей принцип.

У такому разі чи не є Президент позбавлений влади від­повісти на напад на Сполучені Штати Америки, аж поки Конгрес не оголосить війну? Протокол Філадельфійських зборів підтверджує припущення, що Конституція не така вже й самовбивча. Первісно пропонувалося уповноважите Конгрес «вести війну»; нинішній вислів замінив те форму­лювання із спеціальною метою, аби мати певність, що го­ловнокомандувач таки може «відбивати несподівані напа­ди» ^І2. Так Конгрес, діючи у відповідності до чітких повно­важень, наданих йому статтею І, розділом 8, уповноважив Президента застосовувати збройні сили для захисту Спот лучених Штатів Америки проти повстання чи вторгнен­ня ^|3.

Всупереч конституційному текстові, та його історії чи­мало президентів протягом цього сторіччя розпочинали • воєнні дії в численних ситуаціях, коли, здавалося, не вини­кало безпосередньої військової загрози Сполученим Шта­там. Ще перед першою світовою війною Президент Вудро Вілсон був послав війська до Веракруса під час Мекси­канської революції. У 50—60-х роках різні президенти посилали великі сили захищати Південну Корею та Пів­денний В’єтнам. Президент Джіммі Картер посилав верто­льоти рятувати заложників в Ірані, Президент Роналд Рейган захопив острівну країну Гренаду, аби придушити екстремістський переворот, і кинув бомби на Тріполі у відповідь на гаданий лівійський тероризм.

Чи ж усі ці президенти перевищували свої повноважен­ня, а чи маємо тут практику, узаконену тривалою мовчаз­ною згодою, як доводили у своїй окремій думці судці, не­згодні з рішенням у справі Youngstown...? Усі спроби домог­тися від Верховного суду постанови щодо законності війни у В’єтнамі лишилися безплідними.

1973 року Конгрес, що непрямо підтримав корейську та в’єтнамську авантюри, забезпечивши необхідні військо­ві заходи, прийняв так звану Резолюцію про воєнні повно­важення — як спробу відстояти свої власні військові пре­рогативи ¹⁵ Ця резолюція не спрямована на обмеження -конституційних повноважень Президента — Конгрес не має права цього робити. Він тільки намагається визначи­ти відносні сфери повноважень Президента й Конгресу, і то таким способом,. що більш відповідає первісному конституційному розумінню, аніж практиці останнього часу.

Президент може розпочати воєнні дії, відповідаю до ін­терпретації Конгресу, тільки згідно з конституційними пов­новаженнями, чи з оголошенням війни, чи в разі нападу на Сполучені Штати Америки або на їхні збройні сили. Це тлумачення не зв’язує ні Президента, ні суддів, які, у від­повідності до рішення в справі Marbury v. Madison, повинні самі для себе інтерпретувати Конституцію. Одначе ці дум­ки Конгресу мають безперечну вагу, якщо інші підрозділи влади беруть на себе завдання інтерпретації.

Перш ніж Президент розпочне воєнні дії, резолюція ви­магає від нього «в кожному можливому випадку» «поради­тися з Конгресом». Це положення порушує цікаві питання. Наприклад, у Лівійському конфлікті Президент розкрив свої плани аж тоді, коли бомбардувальники були уже в по­вітрі, та й то лише кільком провідним членам Конгресу. Це спірне питання,— чи можуть кілька конгресменів замі­нити Конгрес; до того ж у них було так мало часу на обмір­кування переваг цього задуму, і неясно, що ж трапилося б, коли б вони висловилися проти бомбардування. Якщо таку консультацію вважати за «неможливу» через постійну по­требу в секретності, тоді тим певніше все це положення втрачає своє практичне значення.

Незалежно від того, можливе чи неможливе попереднє консультування, резолюція вимагає також, аби Президент інформував Конгрес протягом сорока восьми годин після введення військ на чужу територію за його власного ініціа­тивою. На шістдесятий день він повинен вивести війська назад, якщо Конгрес доти не оголосив війни, чи не подовжив терміну для прийняття рішення, чи неспроможний зібрати­ся. До того ж навіть протягом цього пгістдесятиденного періоду він зобов’язаний вивести їх, якщо так вирішить Конгрес.

Чи ж конституційні ці положення? Конгрес посилався на статтю І, розділ 8, що уповноважують його запрова­джувати всі потрібні й належні закони, якими б користу­вався Президент, а також застосовувати його власні, Кон­гресу, повноваження. Президент Ніксон, чиє вето на ту резолюцію Конгрес відхилив, доводив, що Конгрес анти- конституційно обмежив його оборонні повноваження. Од­нак очевидною метою цих повноважень було дозволити Президентові захищати країну в критичному становищі. Те, що ці президентські повноваження засновувалися на потребі давати відсіч несподіваним нападам, підкреслює намір авторів Конституції покласти на Конгрес найвище право вирішувати: бути миру чи війні. Дії Президента повинні бути спрямовані лише на те, щоб підтримувати статус-кво, поки Конгрес буде спроможний ухвалити від­повідне рішення.

Резолюція про військові повноваження цілком узго­джується із цією інтерпретацією. Однак відомі слова Пре­зидента Трумена, сказані після рішення з приводу стале­ливарної справи, мають велику практичну вагу: «Хоч би що шестеро суддів Верховного суду мали на увазі у своїх незгідних рішеннях, [Президент] повинен завжди діяти, коли нації загрожує небезпека».

Незалежні установи

Стаття І довіряє законодавчу владу Конгресові, з тим щоб державну політику визначали демократично обрані представники народу. Стаття II наділяє виконавчою владою Президента, виходячи з потреби мати об’єднану й відпові­дальну перед виборцями адміністрацію. Стаття III надає юридичну владу незалежним судцям, із практично довічним обійманням посади, аби вони могли вирішувати справи по суті, не боячись переслідувань. І найважливіше: поділ федеральної влади між трьома незалежними розгалужен­нями править за важливу засторогу проти свавільної дії будь-якого урядового органу^І6. Але нині є такі федеральні органи, що, як виявляється, охоплюють усі ці три функції, хоча їхні службовці не є ані демократично обраними, ані улягають президентському контролеві, ані захищені пожит- тєвим наданням посад

Наприклад у 1914 році Конгрес, щоб запровадити зако­нодавчу заборону на «нечесні методи конкуренції», створив Федеральну комісію з питань торгівлі — утворення, вели­кою мірою незалежне від усіх трьох влад Членів цієї Комі­сії призначають на семирічний термін, і Президент може усунути кого-небудь із них з посади тільки через «фахову неспроможність, нехтування обов’язку чи посадовий зло­чин». Комісія, через поширення загальних правил, визна­чає заборонені методи конкуренції, відкриває справи проти порушників і вирішує, після відповідного слухання, наскіль­ки успішна була її робота ¹⁷. Чинячи так, Комісія, як ви­являється, виконує всі зразу функції — законодавчі, вико­навчі й судові — всупереч статтям І, II, III та основопо­ложним принципам розділення влад ¹⁸.

Одначе, коли врахувати прецеденти нині існуючого Вер­ховного суду, то стає досить добре видно, що ця Комісія таки конституційна.

По-перше, Суд спеціально заявив, що право Комісії ви­значати недоброякісну торгівельну практику не надає їй законодавчої влади, що було б порушенням статті І¹⁹: Справді, Верховний суд завжди наполягав на тому, щоб Конгрес не делегував нікому законотворчої відповідаль­ності, покладеної на нього Конституцією, а сам ухвалював основні рішення щодо політики- Справді, півстоліття тому судді, оголосили положення двох законів антиконституцій- ними, тому що вони делегували значною мірою необмежену політикотворчу владу Президентові²⁰. Проте це ж означає, ніби Конгрес ніколи не може уповноважити інші урядові органи видавати загальні правила чи інструкції. Усі ці органи нагляду повинні інтерпретувати й конкретизувати неминуче загальні терміта законів, що їх виконання вони контролюють. Саме до такої міри конкретизація керівних норм і є невід’ємною функцією не так законодавчої, як ви­конавчої влади. Відповідно до цих ухвал, досить і того, що Конгрес накреслив «первинний еталон», або ж «недвознач­ний принцип», до якого має пристосовуватися орган на- 21 гляду.

До того ж протягом десятиріч Верховний суд давав Кон­гресові щодо цього значну свободу, підтримуючи, поряд з іншими речами, закон, що уповноважує різних чиновників виконавчої влади забирати через суд «надприбутки», не визначені точно цим законом, в урядових постачальни­ків ²². Законний мандат Комісії назначати «нечесні методи конкуренції» являє собою достоту такий «недвозначтай принцип».

По-друге, Верховний суд.досі прямо стверджує, що попри їхні виразно виконавчі повноваження члени цієї Комісії не обов’язково повинні улягати президентському контролю. 1926 року в судовій справі Myers v. United States Суд наголосив на принципі статті III про єдине адміністру­вання, нехтуючи той закон, що вимагає згоди Сенату, абй Президент міг звільнити з посади якогось начальника пошти²³. Проте через дев’ять років у справі Humphrey’s Executor v. United States Суд одноголосно підтримав те положення, що забороняє Президентові усувати членів Федеральної торгівельної комісії, окрім випадків «фахової неспроможності, нехтування обов’язку чи посадового злочи­ну»²⁴. В принципі, міркував Суд, комісія діє у «квазі- юридичній» або ж «квазізаконодавчій» якості; коли ж во­на й має право виковувати закони, то це право лише «ви­падкове» стосовно здійснювання її невиконавчих функ­цій.

■ Цей аргумент не є переконливий. Навіть коли б Верхов­ний суд мав слушність щодо «квазіюридичних» та «квазі- законодавчих» повноважень, це б не виправдало надання членам незалежних комісій виразно виконавчого повнова­ження порушувати й розглядати справи провинних відпо­відно до скарг. Як зазначив Суд у справі начальника пошти; Президент не може виконувати свого конституційного обов’язку дбати про «точне виконання законів», якщо він нездатен контролювати тих, хто дійсно впроваджує ті закони в життя.

До того ж, якщо Конгрес може дозволяти квазізаконо- Давчі й квазіюридичні функції котрійсь комісії, то це тіль­ки тому, що вони ані законодавчі, ані юридичні, адже перині належать Конгресові, а другі — судам. Це означає, що лі функції є також виконавчі й можуть виконуватися лише чиновниками, підлеглими президентському контролю,— бо Конституція визнає тільки законодавчі, юридичні й ви­конавчі повноваження.

І нарешті, попри статтю III, Верховний суд виснував, що адміністративні органи можуть розв’язували справи чи спори, які підпадають під юридичні повноваження, за умо­ви, що (як у випадку з Федеральною торгівельною комісією) адміністративне рішення улягає юридичному перегля­дові²⁵.

Одначе законні повноваження судів виправляти помилку у квазіюридичних адміністративних рішеннях є вкрай обмежені. У більшості випадків суди не можуть відкинути ні фактів, що їх вишукала Комісія, ні застосування нек законів до тих фактів на тій простій підставі, що допущено помилку, а тільки якщо ті факти зовсім не тримаються купи²⁶. Практичним наслідком цього є наявність федераль­них судців, які не захищені ані пожиттєвістю посади, ані непорушною платнею, попри недвозначні положення й мету статті III²⁷.

Останніми роками судді зробили істотні кроки в напрям­ку поновлення первісно наміченого розподілу влади. Вони стали вузько тлумачити право видавати закони, аби уник­нути можливого висновку, що воно делегує спірні законо­давчі повноваження²⁸. Судді вважають, що Конгрес може усунути адміністративну дію лише конституційно обумов­леним законодавчим процесом і до того ж «законодавчим вето» не однієї палати²⁹. Вони вважають, що Конгрес не може ані призначати, ані усувати урядовців, наділених владою виконувати закони ³⁰. Нарешті, вони виснували, що судді, які розглядають справи про банкрутства, повинні тішитися незалежністю, гарантованою статтею III, аби розв’язувати певні види спорів навіть на рівні судового

розгляду³¹.

^'■'На відміну

від федералізму, розподіл федеральних повно­важень є досі життєздатним конституційним принципом. Одначе судові рішення свідчать, що федеральні повнова­ження розподіляються зовсім не так строго, як можна бу­ло б подумати, зважаючи на текст та історію Конституції.