§ 2. Структура і організація урядів

У конституційній практиці використовуються дві основні моделі структури урядів.

У багатьох країнах до складу уряду входять усі політичні керівни­ки міністерств і відомств із загальнонаціональною компетенцією.

В англомовних та в цілому ряді інших країн до складу кабінету входять не всі політичні керівники міністерств та відомств, а лише ті, хто зчолює найважливіші з них. Уряду в широкому розумінні цього слова тут іросто не існує. Тому поняття уряду і кабінету збігаються. Члени кабіне­ту майже нічим не відрізняються від міністрів, які не мають такого ста- гусу, проте реальні їхні повноваження у вирішенні питань урядової іолітики суттєво різняться. У США до складу кабінету входять усі особи, ікі очолюють міністерства. Це не означає, що він є осередком усієї відповідної діяльності. Значна частина функцій у сфері виконавчої влади зеалізується іншими органами, керівники яких не входять до складу іабінету. Між кабінетом і такими органами не існує формальних зв’язків, всі вони діють на основі повноважень, делегованих президентом.

Основною діючою особою уряду, формальним і неформальним цент- юм є його глава — прем’єр-міністр (канцлер, голова). У президентських зеспубліках, як зазначалося, систему виконавчої влади очолює президент, і посада прем’єр-міністра відсутня. У країнах із змішаною республікан- :ькою формою правління в силу дуалізму виконавчої влади роль центру урядової організації і діяльності розподіляється між главою уряду і прези- (ентом.

У Франції встановлена основним законом організація виконавчої їлади і існуюча практика зумовили перетворення президента на реально- 'о главу уряду. Положення ст. 5 Конституції про те, що президент сте- кить за виконанням конституції і забезпечує своїм арбітражем нормаль- іе функціонування державних органів, формально не визначає його керівної ролі в системі виконавчої влади. Навпаки, згідно зі ст. 21, цю роль виконує прем’єр-міністр. Але конституційне положення щодо надан­ня главі держави права арбітражу дозволяє йому піднестися над всіма іншими державними органами і силою свого авторитету впливати на роз­поділ владних повноважень у державному механізмі.

До цього слід додати, що офіційні засідання уряду Франції звичай­но проходять під головуванням президента. За його дорученням на них може головувати прем’єр-міністр. На засідання ради міністрів виносять найважливіші питання, ведеться спеціальний протокол, а по закінченні приймається комюніке, що вважається документом як уряду, так і пре­зидента. Інші урядові засідання практично мають неформальний харак­тер, оскільки їх проведення не передбачене конституцією. На них розгля­даються різноманітні поточні справи, готуються проекти рішень ради міністрів. На таких засіданнях головує прем’єр-міністр.

Разом з тим прем’єр-міністр у Франції зберігає досить широкі пов­новаження. Він керує діяльністю уряду, відповідає за національну оборо­ну, забезпечує виконання законів, здійснює так звані регламентарні пов­новаження, призначає на військові і цивільні посади. Роль прем’єр- міністра в системі виконавчої влади посилюється у випадках, коли він і президент репрезентують різні партійно-політичні сили.

Подібне становище існує і в деяких інших країнах із змішаною рес­публіканською формою правління. В Росії за змістом ст.

Нарешті, згідно зі ст. 85, президент Росії може використовувати уз- годжувальні процедури для розв’язання розбіжностей між органами фе­дерації та її суб’єктів, а також між органами самих суб’єктів. Іншими словами, йому надана роль політичного і юрисдикційного арбітра. Все це свідчить про те, що тут глава держави аж ніяк не усунутий від реалізації повноважень у сфері виконавчої влади. Саме до нього тяжіють у своїй ор­ганізації і діяльності відповідні владні структури.

Про наявність дуалізму виконавчої влади свідчить зміст консти­туцій деяких інших держав, де прийнята відповідна форма державного правління. У Польщі глава уряду інформує президента з головних пи­тань, які є предметом його роботи. З питань «особливого значення» пре­зидент може скликати засідання уряду і головувати на них. Водночас президент може призначати спеціальних, державних міністрів, щоб спри­яти реалізації власних повноважень. У Румунії президент може брати участь у засіданнях уряду, на яких обговорюються проблеми національ­ного значення, а також на пропозицію глави уряду в інших випадках. У Португалії президент головує на засіданнях уряду на прохання його гла­ви, а в Хорватії — на тих урядових засіданнях, де він присутній.

Подібні положення можна знайти і в основних законах ряду дер­жав, що утворилися на терені колишнього СРСР. Він же доповідає парла­менту програму діяльності уряду.

Елементи дуалізму виконавчої влади наявні і у змісті конституцій окремих парламентарних республік. Це підтверджує умовність критеріїв прийнятої класифікації форм державного правління. В Туреччині прези­дент може скликати засідання уряду, коли вважає це за необхідне, і го­ловувати на них. У Словаччині президент має право бути присутнім на засіданнях уряду, головувати на них і вимагати від уряду та його членів звіту. В Латвії президент наділений правом скликати надзвичайні засідання уряду, визначати порядок денний і головувати на них.

Проте в інших країнах із змішаною республіканською і парламен­тарними формами правління саме глави урядів концентрують у своїх ру­ках основні повноваження і, по суті, стоять над урядами. Така цент­ралізація і концентрація повноважень відображає об’єктивні зако­номірності суспільно-політичного розвитку відповідних країн. Прем’єр- міністри реалізують не тільки основні власне урядові повноваження, а й більшість владних повноважень і прерогатив глави держави.

До того ж у деяких республіках глави урядів мають відношення і до прямого здійснення функцій президентів. Зокрема, в Австрії, Казах­стані, Росії, Словаччині і Фінляндії глава уряду за певних умов заміщує тимчасово главу держави. В Ісландії глава уряду входить до складу спеціальної колегії, що здійснює таке заміщення. У Франції главу держа­ви заміщує голова верхньої палати парламенту, а якщо останній у свою чергу не має змоги виконувати відповідні функції — уряд в цілому.

Конституції більшості держав майже нічого не говорять про якесь особливе призначення прем’єр-міністра в структурі уряду і серед державних інститутів у цілому. Звичайно вони обмежуються тезою про те, що прем’єр­міністр очолює уряд і керує ним.

Той факт, що глава уряду у своїх діях спирається на правлячу партію або коаліцію, зовсім не означає послаблення його позицій у дер­жавному механізмі. Навпаки, враховуючи те, що він звичайно є лідером такої партії, це дозволяє йому не тільки домінувати в уряді, а й контро­лювати більшість у парламенті. Як результат, глава уряду набуває реаль­них можливостей спрямовувати роботу парламенту. Ситуація може дещо ускладнюватися для нього у випадках створення коаліційних урядів.

Прем’єр-міністр не тільки визначає склад уряду, а й звичайно вирішує питання його внутрішньої структури та організації. Досить час­тим є те, що одна особа займає посаду прем’єр-міністра і одну або більше міністерських посад. Прем’єр-міністр не тільки керує засіданнями уряду, у багатьох випадках практично він підміняє уряд. Розходження позицій з важливих питань між главою уряду і окремими його членами майже завжди завершуються не на користь останніх: якщо глава уряду вимагає відставки конкретного міністра, то це, по суті, вважається його правом. Під загальним керівництвом глави уряду нерідко працює державна служ­ба, і він контролює комплектування її верхівки.

Звуження засад колегіальності на урядовому рівні має характер об’єктивної тенденції суспільно-політичного і державно-правового розвит­ку багатьох країн, воно адекватно відображається в науці. Як зазначало­ся, концепція «правління прем’єр-міністра» в політичній і консти­туційній теорії значно потіснила концепцію «правління кабінету», яка, в свою чергу, зайняла місце класичної теорії парламентського правління.

Розглядаючи значення і роль глави уряду у здійсненні урядової влади, його місце в державному механізмі в цілому, слід також зазначи­ти, що навіть у парламентарних за формою правління країнах він іноді набуває якостей політичного лідера харизматичного характеру. Зокрема, це стосується країн, де уряд протягом тривалого часу очолює одна й та са­ма особа, і саме цей час у масовій свідомості ототожнюється з найбільши­ми успіхами в різних сферах зовнішньо- і внутрішньополітичної діяль­ності. Нерідко такі успіхи певна частина населення сприймає як резуль­тат діяльності відповідного політичного керівника. Це об’єктивно сприяє зростанню його авторитету і посилює позиції у здійсненні влади.

Питання місця і ролі глави уряду в здійсненні виконавчої влади має принципово важливе значення для характеристики всього уряду в цілому. Досить суттєвим є і питання організації самого уряду як ко­легіального органу. Зазначені питання мають бути віднесені до сфери дер­жавного управління у вузькому значенні цього слова, оскільки регламен­туються нормами адміністративного права. Але деякі з них набули пев­ного конституційного значення.

У переважній більшості випадків в основних законах нічого не ска­зано про структуру і чисельний склад урядових колегій. Водночас в окре­мих країнах кількісний склад уряду точно зафіксовано в конституції, в інших визначається мінімум і максимум або тільки мінімум можливої кількості його членів. Номінальна чисельність складу урядів багатьох країн досить невелика, і кількість міністрів у кабінетах або інших вузьких урядових колегіях рідко перевищує двадцять. Однак, як зазначалося, до складу урядів (кабінетів) нерідко офіційно не входять глави відомств, бю­ро, агентств та інших подібних органів виконавчої влади, що мають загаль­нодержавну сферу компетенції. Хоч керівники цих органів формально не є членами урядових колегій, вони у своїй діяльності звичайно підпорядко­вані главі уряду. Компетенція цих органів за змістом і значенням нічим не поступається функціям окремих міністерств.

Існує певний «класичний» перелік міністерств, які обов’язково вхо­дять до складу урядових колегій. Це насамперед міністерства внутрішніх і закордонних справ, оборони, фінансів, юстиції та деякі інші. Керівники відповідних міністерств традиційно формували склад урядової колегії з самого початку розвитку сучасної державності. Проте в процесі цього роз­витку функції держави значно розширилися, і тепер звичайним є перебу­вання в складі уряду міністрів, до компетенції яких віднесені такі питан­ня, як економіка, трудові відносини, освіта, наука і техніка, охорона нав­колишнього середовища тощо.

До складу урядів у зарубіжних країнах можуть входити міністри, які очолюють окремі урядові департаменти (міністерства), і міністри без портфеля. Останні виконують важливі урядові функції постійного або термінового характеру. Вони не пов’язані організаційно з жодним міністерством чи відомством, але нерідко входять до складу уряду. Міністри можуть мати різні офіційні титули, значення яких у різних країнах сприймається неоднаково.

Організація урядів у кожному конкретному випадку має свої особ­ливості. Однак існують і певні загальні риси, серед яких — створення міжміністерських органів і органів при главі уряду. Всі вони звичайно функціонують поза формалізованою структурою уряду і так чи інакше присутні в державному механізмі розвинутих країн з парламентарними і змішаною республіканською формами правління.

У Великобританії сюди мають бути передусім віднесені комітети кабінету — постійні і створювані у конкретному випадку. Діяльність ос­танніх звичайно пов’язана з виникненням гострої політичної ситуації. Історія свідчить, що іноді такі комітети відігравали роль головних урядо­вих центрів у період політичної кризи. Всі комітети кабінету утворюються та ліквідуються за рішенням прем’єр-міністра. Він же є головою найваж­ливіших з них. Інші комітети за його призначенням очолюють міністри — члени кабінету. Структуру і чисельність таких комітетів кабінету також визначає глава уряду.

Особливістю британської системи комітетів кабінету донедавна було і те, що відомості про організацію, персональний склад конкретних комітетів і навіть їх кількість вважалися таємницею. Однак добре відомо, що коміте­ти відіграють суттєву роль у здійсненні урядової політики. Вони не тільки готують проекти рішень кабінету, а й самі приймають важливі політичні рішення на урядовому рівні. Така їхня діяльність свідчить про певне змен­шення ролі кабінету як колегіального органу. Рішення комітетів кабінету завжди несуть на собі відбиток волевиявлення прем’єр-міністра.

Незважаючи на те, що прем’єр-міністр у Великобританії займає ключове положення в системі виконавчої влади, при ньому формально не­має спеціального органу, який би здійснював функцію координації в ме­жах самого уряду. Практично ж ці функції надані секретаріату кабінету, що працює під загальним керівництвом прем’єр-міністра. Секретаріат інформує міністрів, які не є членами кабінету, про рішення останнього, розсилає документи кабінету та комітетів кабінету міністрам, контролює виконання міністерствами рішень кабінету. До завдань секретаріату вхо­дить також підготовка доповідей для прем’єр-міністра, розробка порядку денного засідань кабінету тощо. Працює при прем’єр-міністрі і його осо­бистий секретаріат. Останній займається здебільшого підготовкою ма­теріалів для глави уряду.

Організація урядів у більшості англомовних країн з парламентарни­ми формами правління подібна до британської, але є тут і свої відмінності. Зокрема, в Канаді також існують комітети кабінету, всі вони діють на постійній основі і мають проблемно-галузевий характер. Частина питань, розглянутих на рівні комітетів, кабінетом навіть не зачіпається. Він лише санкціонує відповідні рішення.

Значну роль у здійсненні урядових функцій у Канаді відіграють сек-

етаріати прем’єр-міністра і так званої таємної ради. Вони реалізують певні ювноваження адміністративного і навіть політичного характеру. Члени цих екретаріатів займаються довгостроковим плануванням політики уряду, кон- ролюють діяльність міністерств на предмет її відповідності урядовому кур- :у, вивчають політичну ситуацію в країні тощо. Персонал обох секретаріатів іризначається прем’єр-міністром та його найближчими співробітниками. Зклад секретаріату прем’єр-міністра формується звичайно з активістів прав- тячої партії, а склад секретаріату таємної ради — з професійних урядовців. Різниця між цими секретаріатами полягає насамперед у тому, що перший займається суто політичними питаннями, а другий — рештою.

Особливістю організації урядів у Великобританії та в інших англо­мовних країнах, що сприйняли засади її конституційної системи, є номінальне існування таємної ради. Традиція визнає таємну раду центром здійснення виконавчої влади. Сам уряд (кабінет) вважається одним з комітетів цієї ради. Найважливішим урядовим актам у Великобританії часто надають форми наказів короля (королеви) в таємній раді. Проте процедура прийняття таких актів не передбачає якоїсь практичної діяль­ності таємної ради і участі в ній монарха.

В Канаді таємна рада є структурою декоративного характеру. Офіційно вважається, що вона допомагає генерал-губернатору в управлінні країною. До її складу призначають колишніх членів федерального уряду, прем’єр-міністрів урядів провінцій, членів верховного суду та деяких інших осіб, діяльність яких була пов’язана із здійсненням різних держав­них функцій. Як і у Великобританії, кабінет міністрів формально є коміте­том таємної ради. Сама ж рада- за всю історію свого існування у повному складі збиралася лише кілька разів, приводом для чого були найголовніші офіційні урочистості.

У ФРН так звані урядові комітети формуються на основі рішення фе­дерального уряду. До їхнього складу входять міністри за профілем проб­лем, які розглядаються в конкретних комітетах. Головою кожного такого комітету є канцлер. Головним урядовим комітетом вважається федеральна рада з питань безпеки. До неї входять канцлер і найвпливовіші міністри — оборони, закордонних справ, внутрішніх справ, фінансів, економіки. Рада може приймати самостійні рішення, якщо пене пов’язане з виданням уря­дових постанов.

Формою відповідної урядової діяльності у ФРН є і міжміністерські комітети. Вони утворюються за рішенням уряду або за домовленістю міністерств. Керівництво такими комітетами здійснюють міністри. Голов­на їхня функція полягає в координації діяльності міністерств. Урядові і міжміністерські комітети, утворення яких не передбачено законодавством, виносять за межі кабінету міністрів значну частину урядової роботи.

Існує у ФРН і спеціальний орган — відомство федерального лера, яке безпосередньо пов’язане з главою уряду і сприяє концент] його руках головних повноважень. Цей орган координує діяльнім міністерств і займається узгодженням її з позицією канцлера. Ва: роль відомство федерального канцлера відіграє і в законодавчому щ Зокрема, в його структурах відбувається основна робота з підготовк дових законопроектів. Очолює відомство особа у ранзі міністра.

У Франції конституція передбачає створення спеціальних оргаї конавчої влади поза офіційною урядовою структурою. «Президент с збройні сили. Він головує в радах і вищих комітетах оборони» (ст. 15). необхідності засіданнями цих рад і комітетів може керувати прем’єр-м

Крім оборонних рад і комітетів, у Франції існує ціла сі міжміністерських рад і комітетів. Відповідні ради очолює президеї ботою комітетів керує прем’єр-міністр. До їхнього складу входять міністри і державні секретарі. І хоч утворення таких органів ю туцією не передбачено, вони відіграють важливу роль у сфері деря го управління. Міжміністерські ради і комітети не тільки гс відповідні проекти рішень уряду Франції, а й у межах своєї компе приймають самостійні управлінські рішення. Ці ради і комітети і розглядати не тільки як робочі органи уряду, а й як допоміжні ст] ри при президенті та прем’єр-міністрі. В деяких випадках вони діяльністю можуть навіть підміняти уряд.

Важливу роль у здійсненні виконавчої влади відіграють так служби Єлисейського палацу, назва яких пов’язана з офіційною денцією президента. Ці служби є штатом його особистих співробіт: Частина з них наділена політичними функціями і можливостями в на урядову діяльність. За своїм характером служби Єлисейського п являють собою своєрідний канал зв’язку президента й уряду та одні желів у руках глави держави для реалізації його власних повнова Спеціальний апарат існує і при прем’єр-міністрі.

Значними особливостями відзначається організація виконавчі ди в США. Конституція не встановлює поділу компетенції у сфері навчої влади між президентом, членами кабінету, іншими посад особами. Ця влада повністю належить президентові. Більше того існування кабінету конституцією навіть не передбачене. Вважаєтьс він створений і діє на основі конституційних звичаїв. Аналогічна ація має місце у Великобританії. Тут кабінет також існує ніби поз рою конституційно-правового регулювання. В юридичних джерела: ституції немає навіть згадки про цей найважливіший державний о

Однак якщо у Великобританії кабінет є, по суті, вищим органі

іонавчої влади, то у США відповідний орган виконує допоміжні функції три президенті. Як зазначалося, міністри вважаються помічниками прези- іента у здійсненні ним своєї компетенції. Склад кабінету і повноваження іого окремих членів визначаються президентом. У засіданнях кабінету >ША, які проходять під головуванням президента, беруть участь керівни­ки міністерств, а також звичайно віце-президент та деякі інші особи, що гають статус члена кабінету. Крім цього на засідання кабінету можуть бу- ■и запрошені різні посадові особи адміністрації. Порядок роботи кабінету ювністю залежить від президента. Кабінет не приймає офіційних рішень, президент вільний сприймати або не сприймати міркування його членів.

До системи федеральної виконавчої влади, ключовою фігурою якої є [резидент США, входять інші, не зв’язані між собою і з кабінетом структу- іи. Однією з них є виконавчий апарат при президенті. На відміну від кабіне- у, цей апарат має офіційний юридичний статус. Він був утворений у 939 р. на основі спеціального закону, за яким постійно діючі органи, керів- ики яких не входили до складу кабінету, були зведені в єдину систему.

Склад виконавчого апарату при президенті досить рухомий: за різних асів до нього входило від 4 до 20 органів. Найважливішими серед них є дміністративно-бюджетне управління, рада національної безпеки (один з злобних центрів розробки і прийняття політичних рішень), центральне озвідувальне управління, рада з питань якості навколишнього середовища, аціональна рада з аеронавтики і дослідження космічного простору (НАСА), ада економічних консультантів тощо. Але називати виконавчий апарат при резиденті єдиним органом колегіального характеру було б неправильно, ерівники органів, що входять до його складу, ніколи спільно не засідають, амі ж ці органи, як і міністерства, виконують допоміжні функції при пре- іденті. Останнє слово у прийнятті рішень і в здійсненні заходів у сфері ви- онавчої влади завжди належить президенту.

Визначаючи місце і роль у державному механізмі виконавчого апа- іту при президенті США, треба також враховувати, що для призначен- а керівників відповідних органів не завжди застосовується консти- щійна процедура надання «поради і згоди» сенату. Остання, як було за­гачено, є обов’язковою при призначенні членів кабінету.

Нарешті, аналізуючи особливості організації виконавчої влади в США, )еба згадати про різноманітні й численні органи, які не входять до назва- іх структур, самі не становлять єдиної структури і діють самостійно під за­льним керівництвом президента. Це адміністративні, регулюючі агентства що. Частина з них утворюється на основі актів конгресу, а їхні керівники діграють не менш важливу роль, ніж міністри. Про це свідчить хоча б той ікт, що їх запрошують на засідання кабінету. Важливе місце у системі ви­конавчої влади займають і так звані президентські комісії, які зв утворюють на підставі акта глави держави. У багатьох випадках кері таких комісій призначають з «поради і згоди» сенату. Ці органи вию різноманітні функції за дорученням президента.

Президент як носій виконавчої влади має і свій особист поміжний апарат. До штату останнього входять помічники глави ви, які працюють на постійній основі. Вони займаються різними пи ми за дорученням президента, в тому числі й питаннями урядової мості. Зокрема, доручення президента, які виконують його помі стосуються взаємовідносин із засобами масової інформації, з коні керівниками міністерств та інших органів виконавчої влади. Сам дент персоніфікує всю систему відповідних органів. На ньому замиг їхня компетенція і діяльність.